25000234100020250080001 — Consejo de Estado

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros Rad: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicado: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Demandado: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) – INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÓN CODAZZI (IGAC) – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORI AUTO SOLICITUD DE NULIDAD Procede el despacho a pronunciarse sobre el escrito presentado1 por el apoderado del señor presidente de la República, en el cual solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado en el presente medio de control de cumplimiento, con fundamento en el numeral 8º del artículo 133 del CGP.

ANTECEDENTES 1. La demanda y pretensión 1. A través de su representante legal y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación para el Estado de Derecho -FEDE COLOMBIA- presentó acción de cumplimiento2 contra el Departamento Nacional de Planeación, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el fin de que se dé cumplimiento a lo ordenado en el parágrafo 1.° del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, el cual modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 3. 2.

Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Se solicita al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, y al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, que cumplan con su obligación legal de definir el procedimiento para el 1 Índice 12 de SAMAI. 2 La actora radicó la demanda el 27 de mayo de 2025.

Ver aplicativo Samai, índice 1 del TAA. 3 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”». Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros Rad: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 desarrollo, actualización y disposición de la información documental técnica, jurídica y geoespacial de las determinantes de ordenamiento territorial, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, esta solicitud se formula como requerimiento previo a la interposición de una eventual acción de cumplimiento, con el fin de exigir el cumplimiento de un deber legal claro, expreso y exigible, atribuido a las entidades mencionadas 4. 2. Trámite de primera instancia 3. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Primera, Subsección C, despacho que, en auto de 29 de mayo de 2025, la admitió contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento Nacional de Planeación y la notificó, de conformidad con las constancias de notificación obrantes en el proceso5. 4.

A través de sentencia del 14 de julio de 2025 accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento y ordenó: (…) al Departamento Nacional de Planeación que, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, en el término de dos (2) meses siguientes a la firmeza de esta providencia, mediante acto administrativo, proceda a definir “el procedimiento para el desarrollo, actualización y disposición de la información documental técnica, jurídica y geoespacial de las determinantes ( ) y los parámetros para que las entidades responsables de la expedición de las determinantes implementen mecanismos de coordinación entre estas, y con los entes territoriales en el marco de su autonomía, conforme a las prevalencias aquí indicadas, y de adecuación y adopción en los Planes de Ordenamiento Territorial de acuerdo con las particularidades y capacidades de los contextos territoriales. 5.

El Departamento Nacional de Planeación impugnó la decisión e indicó que, si bien la reglamentación referida en el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, no había sido adoptada a la fecha, se han adelantado numerosas actuaciones tendientes a cumplir con el mandato referido en la acción de cumplimiento, las cuales describió en orden cronológico. 6.

Asimismo, sostuvo que, para la elaboración del proyecto de reglamentación se realizaron mesas de trabajo, así como actividades de socialización y retroalimentación. 7. Una vez concluida esta etapa, y con base en los aportes de las mesas de trabajo, las socializaciones y retroalimentaciones, se desarrollaron las actividades de ajuste a la propuesta de articulado del proyecto de reglamentación, preparación final de la memoria justificativa y publicación. El proyecto se publicó en dos oportunidades en 4 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 5Índice 8 de Samai, expediente digital del tribunal.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros Rad: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la página web de del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en una primera versión se previó realizar la reglamentación mediante un decreto y una resolución, las cuales se publicaron para observaciones desde 28 de junio hasta el 12 de julio de 2024. 8.

Posteriormente, se hizo una segunda publicación desde el 26 de septiembre al 10 de octubre de 2024, a partir de la cual se unificó la reglamentación en un único decreto que debía ser suscrito, entre otros, por el presidente de la República. 9. Como conclusión, sostuvo que, una vez surtida esta etapa, la reglamentación se encuentra en etapa final de trámites institucionales correspondientes a suscripción de firmas para envío a presidencia. 3.

Trámite de segunda instancia 3.1. Auto de que puso en conocimiento la nulidad saneable 9. El magistrado ponente, mediante auto de 6 de agosto de 20256 evidenció la falta de vinculación al presente proceso del presidente de la República, en atención a que la norma que se pide cumplir, la contestación de la demanda por parte del DPN y su impugnación indican que la reglamentación que impuso el legislador en el en el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, corresponde al Gobierno nacional, en cabeza del presidente de la República y, en la actualidad, está pendiente de firma por parte de este último. 10.

Así las cosas, atendiendo las previsiones del artículo 5º de la Ley 393 de 1997, el cual dispone que corresponde al juez identificar y, por ende, vincular a las autoridades7 que de acuerdo con el ordenamiento jurídico deben cumplir con el mandato que se reclama, las previsiones del artículo 155 de la Constitución Política8 6 Notificado electrónicamente el 8 de agosto de 2025, de conformidad con la constancia obrante en el índice 7 de Samai. 7 No sobra precisar que el artículo 189 de la Constitución Política dispone: «Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. […]». 8 «Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva». Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros Rad: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y la materia que se pide regular, se dispuso su vinculación, por cuanto, para este caso concreto, conforma el gobierno Nacional. 11.

Como consecuencia, se ordenó poner en conocimiento de la autoridad mencionada el memorial de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, por el término de tres días, para que, si a bien lo tenía, se pronunciara sobre el mismo. 12. En el término concedido9, el apoderado del señor presidente de la República solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado para que se garantice la participación y el debido proceso del primero, desde la primera instancia. 13.

Además, contestó la demanda con el fin de indicar que, en esta oportunidad, debía declararse la improcedencia de la acción, por cuanto no había sido constituido debidamente en renuencia. II. CONSIDERACIONES 4. De la nulidad prevista en el numeral 8º del artículo 133 del C.G.P. 14. De conformidad con el artículo 30 de la Ley 393 de 1997, reglamentaria de la acción de cumplimiento, «[e]n los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo10 en lo que sea compatible con la naturaleza […]», del presente medio de control. 15.

Por su parte, la Ley 1437 de 2011 prevé que, en lo referente a los aspectos no regulados, se podrá acudir al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso (CGP). 16. El artículo 132 del CGP prevé que, agotada cada etapa del proceso, el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso. 17.

A su turno, el artículo 133 ejusdem señala que el proceso es nulo en todo o en parte cuando: «[…] Artículo 133. Causales de nulidad. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas 9 Ver índice 12 de Samai. Atendiendo a las previsiones en cuanto a notificación personal del artículo 199 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, al cual puede acudirse en remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997. 10 Actualmente CPACA.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros Rad: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado […]». 18.

En consonancia con lo anterior, cuando el juez observe la existencia de una causal de nulidad de carácter saneable en el proceso, debe ponerla en conocimiento de la parte afectada, en aplicación de los artículos 13611 y 137 del Código General del Proceso para que: (a) alegue la nulidad si a bien lo tiene; (b) se pronuncie sobre el caso sin alegar la nulidad o, (c) guarde silencio.

En estos dos últimos eventos, la nulidad se entiende saneada. 19. En caso contrario, esto es, cuando el interesado expresamente manifiesta que no sanea la nulidad o alega su existencia, el juez debe decretarla. 20. Finalmente, el artículo 138 de la misma normativa indica que la declaratoria de la nulidad solo comprende la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.

Por ello, los informes presentados y las pruebas practicadas dentro del proceso conservarán su validez y tendrán eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirlas. 5. Caso concreto 21. De los antecedentes expuestos en el presente proveído, se observa que el apoderado del señor presidente de la República solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio, con fundamento en el numeral 8º del artículo 133 del Código General del Proceso antes citado. 22.

Al respecto, como se indicó en el auto de 6 de agosto de 2025, la referida autoridad, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política, conforma el Gobierno nacional junto con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, término que utiliza el legislador a efectos de imponer el deber de reglamentación de la ley y que la postura de esta Sección, atendiendo la naturaleza de esta acción, ha indicado que debe encontrarse vinculado el primer mandatario en este tipo de trámites, por lo que debe aceptarse que la ausencia de su vinculación constituye una violación al debido proceso, en la medida en que no tuvo la oportunidad de oponerse y presentar 11 Código General del Proceso.

Artículo 136. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. 2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. 3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. 4.

Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa. Parágrafo. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros Rad: 25000-23-41-000-2025-00800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sus argumentos respecto de los hechos y norma que se alegaron en el escrito de la demanda en el trámite impartido en primera instancia. Lo anterior, si se tiene en cuenta que es competente para acatar la norma que se señala desatendida. 23.

En esta medida, se configuró la causal de nulidad consagrada en el numeral 8º del artículo 133 del Código General del Proceso, toda vez que no fue vinculado al trámite del presente medio de control en primera instancia, en detrimento de las garantías propias al debido proceso, defensa y contradicción. 24. Sin embargo, también es cierto que este despacho debe obrar de manera que se materialicen los principios de eficacia y celeridad procesal del que goza la acción12, en la medida en que con ellos se busca que dicho mecanismo cumpla con su primordial objetivo, esto es, el de «exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter»13. 25.

Por tanto, si bien se declarará la nulidad de todo lo actuado, ello se hará a partir del fallo de primera instancia del 14 de julio de 2025, inclusive, y no desde antes. Lo anterior, en atención a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección C, deberá ordenar la vinculación de oficio a la autoridad mencionada en el auto de 6 de agosto de 2025, de acuerdo con las previsiones del artículo 5º de la Ley 393 de 1997, y con ello garantizarles su participación en el proceso y que sean tenidos en cuenta los argumentos que exponga14 frente a la solicitud de cumplimiento, en la sentencia de primera instancia. 26.

Como se anotó, en virtud de las previsiones del artículo 138 del CGP, se dejarán a salvo las pruebas recaudadas al interior del proceso, así como los informes ya rendidos. 27. Así las cosas, el expediente de la referencia será devuelto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, a efectos de que se dicte un nuevo fallo de primera instancia, para lo cual, en forma previa, deberá garantizarse la efectiva vinculación del presidente de la República y permitirle su participación, a fin de que pueda ejercer su derecho de defensa.

Para lo cual podrá, igualmente, presentar informes adicionales. Por lo expuesto, el Despacho, 12 Artículo 2º de la Ley 393 de 1997. 13 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 14 Sobre la vinculación oficiosa y sus efectos respecto del requisito de constitución en renuencia puede consultarse, entre otras, la sentencia de 23 de enero de 2014, radicación número: 68001-23- 33-000-2013-00846-01 M.P. Alberto Yepes Barreiro.

RESUELVE

Primero: DECLARAR la nulidad procesal de lo actuado dentro del proceso de la referencia, a partir del fallo de primera instancia, inclusive, proferido el 14 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, al encontrarse configurada la causal alegada en el numeral 8º del artículo 133 del C.G.P, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo: CONSERVAR el valor probatorio de los elementos de convicción incorporados al expediente en su momento, así como los informes rendidos por el Ministerio de Trabajo y el escrito que en esta instancia presentó el señor presidente de la República.

Tercero: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que adopte el trámite previsto para la acción de cumplimiento bajo estudio, de conformidad con los lineamientos dados en el presente auto y el de 6 de agosto de 2025, de tal manera que el presidente de la República sea vinculado a este proceso de conformidad con las previsiones del artículo 5º de la Ley 393 de 1997 y, en ese sentido, pueda participar del proceso, para lo cual podrá igualmente, presentar informes adicionales.

Cuarto: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, a través de la Secretaría General de esta corporación, con el fin de cumplir lo prescrito en el presente proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.