11001032600020210011100 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033) Actor: JOSÉ IGNACIO CANAVAL SÁNCHEZ Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SÚPLICA DE AUTO) Temas: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO MINERO – SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA - Ni la presentación de una solicitud de legalización de minería de hecho, ni la emisión de un concepto técnico que considera una franja de terreno objeto de una de esas solicitudes como área libre susceptible de ser otorgada, comportan el reconocimiento de una situación jurídica consolidada a favor del proponente minero / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS -La suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado.

Además, en los eventos en que se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 de enero de 20221, por medio del cual la ponente del proceso negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

A N T E C E D E N T E S 1. Hechos El 2 de marzo de 2021, el señor José Ignacio Canaval Sánchez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda2 contra la Agencia Nacional de Minería, en ejercicio del medio de control de nulidad 1 Proferido por el Despacho de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico. 2 Archivo “5_110010326000202100111004expedientedigi20210609112010.pdf”. 2 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) y restablecimiento del derecho, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: Primera.

Que, se declare la nulidad de las resoluciones VCT N° 001271 del 25 de noviembre de 2019 y VCT N° 706 del 24 de junio de 2020, expedidas por la Agencia Nacional de Minería, por medio de las cuales, se, rechazó una solicitud de legalización minera, referenciada con el número OCJ-08201, presentada por el señor José Ignacio Canaval Sánchez, identificado con cédula N° 15.927.378, y se resolvió un recurso de reposición confirmando el rechazo.

Segunda. Que, producto de la anterior declaratoria, se dé por ajustada a derecho la solicitud de legalización minera presentada por el señor José Ignacio Canaval Sánchez, identificado con cédula N° 15.927.378, referenciada con el número OCJ-08201. Tercera. Que, se ordene a la Agencia Nacional de Minería a expedir una resolución por medio de la cual declare legalizada la solicitud de minería realizada por el señor José Ignacio Canaval Sánchez, referenciada con número OCJ-08201.

Cuarta. Que, se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago de perjuicio patrimoniales, la suma de cuatro millones trescientos nueve mil quinientos veintiséis pesos ($4.309.526) moneda corriente, y su debido interés compensatorio, con base en los fundamentos de derecho de las pretensiones, que, se realizará más adelante, a favor de mi poderdante.

Quinta. Que, se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago de cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes a favor del señor José Ignacio Canaval Sánchez, como concepto de daño moral. Sexta. Que, dichas cantidades, sean actualizadas según la variación porcentual del índice de precios al consumidor existente entre el día de la radicación de la presente demanda, y el que exista cuando se produzca el fallo de segunda instancia, o, el auto que liquide los perjuicios acabados de solicitar, asimismo, que se reconozcan los debidos intereses compensatorios y moratorios.

Séptima. Que, en caso de no ser el trámite adecuado, se aplique el principio de Iura Novit Curia a la presente demanda y se ajuste al procedimiento correspondiente. Octava. Que, con base en la excepción de inconstitucionalidad del art culo 4 de la Constitución Política de Colombia, se excluyan del presente litigio y de los trámites administrativos que dan origen a é, los artículos 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 325, 326, 327, 328 y 329 de la Ley 1955 de 2019.

Novena. Que, con base en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, solicito que, no se apliquen los efectos de la Resolución 505 de 20191, que tiene como sustento legal los art culos de la Ley 1955 de 2019, acabados de señalar. Décima. Que, se condene en costas al demandado. Decimoprimera. Que, se condene al demandado al pago de las agencias en derecho.

Decimosegunda. Que se me reconozca personería para actuar. Como fundamento fáctico de la demanda, en resumen, la parte actora narró los hechos que se sintetizan a continuación: 3 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) El 19 de marzo de 2013, el señor José Ignacio Canaval Sánchez radicó la solicitud de legalización de minería de hecho No. OCJ-08201, con el fin de regularizar las labores de minería tradicional que venía ejerciendo sobre un yacimiento de materiales de construcción localizado en los municipios de Neira, Filadelfia, Caldas y Quinchía, departamento de Risaralda.

El 22 de mayo de 2015 fue practicada por la autoridad minera una inspección técnica en virtud de la cual se profirió un concepto técnico en el que se determinó que el área libre susceptible de ser contratada correspondía a 82 ha. A pesar de contar con un concepto técnico que daba viabilidad al otorgamiento del título minero, la autoridad no adelantó actuación alguna hasta el 25 de noviembre de 2019, día en el que expidió la resolución No. VCT 001271, por medio de la cual rechazó la solicitud de legalización, por considerar que no había área libre susceptible de ser contratada, de acuerdo con el análisis de superposiciones efectuado a partir de la implementación del sistema de cuadrículas, en aplicación de lo previsto en la Ley 1955 de 2019 -arts. 24, 325 y 329- y en la Resolución 505 del 2 de agosto de 2019 -ANM-.

Contra esa decisión se interpuso el recurso de reposición, pero fue confirmada en su totalidad mediante la resolución No. VCT 000706 del 24 de junio de 2020, la cual se notificó por aviso el 24 de agosto de 2020. El demandante sostiene que la decisión contenida en las resoluciones No. VCT 001271 del 25 de noviembre de 2019 y VCT 000706 del 24 de junio de 2020 adolecen de los siguientes vicios de nulidad3: Expedición en un plazo irracional, en la medida en que transcurrieron 11 meses entre la inspección técnica que dio viabilidad al otorgamiento del título minero y la suspensión del Decreto 933 de 2013 sin que la ANM realizara una sola actuación, situación que ulteriormente condujo a que la solicitud de la parte actora fuera rechazada.

Violación del principio de confianza legítima puesto que la solicitud de legalización se rechazó con base en unas normas que no estaban vigentes al momento de presentar la propuesta, cuya aplicación implicó que el área que inicialmente se encontraba libre pasara a no estarlo, por virtud de la implementación de un sistema de cuadrículas. 3 Estos cargos coinciden con los expresados en la petición cautelar. 4 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) Desconocimiento del principio de oficiosidad, puesto que la autoridad minera permitió que transcurriera mucho tiempo sin que se concluyera el trámite administrativo.

Específicamente, la parte actora señaló que pasaron siete años entre la solicitud de legalización y su resolución definitiva, de los cuales 2 correspondieron al lapso comprendido entre la presentación y la visita técnica que dio la viabilidad inicial y 11 meses al tiempo entre esa viabilidad técnica y la suspensión del Decreto 933 de 2013.

Agregó que tampoco se cumplió con el término de 30 días del artículo 273 de la Ley 685 de 2001. Inobservancia del principio de inexcusabilidad, que constituye una forma de materialización del principio de eficacia de la función administrativa, puesto que a los funcionarios públicos no les es dable excusar la inexistencia de norma aplicable a un procedimiento.

Interpretación errónea o falsa en la inaplicación del artículo 63 de la Ley 685 de 2001, toda vez que, en materia de solicitudes de legalización de minería tradicional no hay una prohibición de aplicar el artículo del Código de Minas. Aplicación de procedimiento equivocado, dado que se excluyó la aplicación tanto del artículo 63 de la Ley 685 de 2001 como del Decreto 2653 de 2003 –cuya aplicación hubiese dado lugar al perfeccionamiento del contrato– y porque a dicha solicitud se le aplicó lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, la cual no se encontraba vigente al momento en que se presentó la solicitud de legalización de minería de hecho.

Procedencia de la aplicación a este caso de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 22 a 28 y 325 a 329 de la Ley 1955 de 2019, en la medida en que esta normativa, al corresponder su naturaleza a la de una ley ordinaria, no puede regular ni modificar situaciones propias del derecho minero (como lo son los procedimientos establecidos en el código del ramo), subordinadas a la regulación especial propia de la Ley 685 de 2001.

En consecuencia, la parte actora solicitó que, con fundamento en el “control por vía de excepción” del artículo 148 del CPACA, se inaplicaran los efectos de la Resolución 505 de 2 de agosto de 2019, la que precisamente tiene como sustento la Ley 1955 de 2019. Desconocimiento de las situaciones consolidadas y actuaciones legalmente concluidas en el procedimiento, así como la inadmisibilidad en el cambio de normativa en solicitudes mineras, so pena de la vulneración del debido proceso del solicitante, puesto que ya se había emitido un concepto técnico que determinaba el área libre susceptible de ser contratada. 5 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) 2.

El auto suplicado Mediante auto del 24 de enero de 2022, la ponente negó la medida cautelar solicitada. Para arribar a esa conclusión abordó los fundamentos de la petición cautelar y efectuó un análisis sobre la prueba sumaria de los perjuicios. En primer lugar, se analizaron los cargos relacionados con la vulneración al debido proceso, del principio de seguridad jurídica y la aplicación de un procedimiento equivocado, los cuales se sustentaron en la aplicación indebida del sistema de cuadrícula establecido en la Ley 1955 de 2019.

Sobre este punto, se precisó que, desde las ópticas sustancial y procesal no hubo irregularidad alguna en la expedición de los actos cuestionados porque: En relación con lo primero –la óptica sustantiva–, en materia minera, el hecho de que un área de explotación tradicional minera pudiera ser considerada como libre para otorgar en concesión bajo un sistema de polígonos, pero no así bajo un sistema de cuadrícula, en modo alguno permite deducir una situación jurídica consolidada en cabeza del explotador de dicho tipo de explotación, de lo contrario terminaría por admitirse una aplicación extensiva de un derecho subjetivo propio de un título minero debidamente registrado (el área a explorar y/o explotar) respecto de una solicitud de formalización minera (el área libre evaluada con el objeto de que se la explore y/o explote), esta última en relación con la cual el legislador estableció que por sí sola, frente al Estado, no confiere derecho a la celebración del contrato de concesión, aunque frente a otras solicitudes o frente a terceros sí confiera al interesado únicamente un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión, siempre y cuando reúna para el efecto, los requisitos legales del tipo de minería que corresponda (…).

En relación con lo segundo –la óptica procesal–, en materia de las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios –acepción que en la jurisdicción contenciosa administrativa se ha entendido comprensiva tanto de los procedimientos judiciales como también de los administrativos–, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 previó la aplicación ultractiva exclusivamente en normas que gobiernan los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, de lo que se deduce que solo en dichos asuntos el legislador admite, por excepción, la existencia de concretas situaciones de raigambre procesal que, no obstante la promulgación de una ley nueva y derogatoria, se rigen por la norma anterior y derogada bajo la cual aquellas se suscitan en el marco de los referidos procedimientos.

En relación con los cargos relacionados con el excesivo tiempo empleado por la administración para concluir el procedimiento administrativo y su incidencia en términos de vulneración del debido proceso e inobservancia de los principios de oficiosidad e inexcusabilidad, en el auto recurrido se precisó que, “no obstante que la mora administrativa, en sí misma considerada, pueda ser la fuente de un daño antijurídico que fundamente una responsabilidad patrimonial del Estado a través de la acción de reparación directa o de una violación del derecho fundamental al debido proceso que justifique su amparo mediante la acción de tutela, en el contexto del 6 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) control de legalidad a que se refieren los artículos 137 y 138 del CPACA, dicha mora no tiene la aptitud para viciar el acto administrativo expedido con retraso”.

Frente a los cargos de nulidad relativos al desconocimiento de las evaluaciones técnicas de 22 de mayo y 31 de agosto de 2015, la magistrada ponente precisó que en dichos documentos en realidad se determinó que, aunque sí había un área libre, la solicitud de legalización minera no era técnicamente aceptable. Sobre este punto, en la decisión recurrida se señaló: No se configura una falsa e indebida motivación que tenga fundamento en las evaluaciones técnicas de 22 de mayo y 31 de agosto de 2015, puesto que las afirmaciones contenidas en ellas no pueden desconocer el hecho de que finalmente concluyeron que la solicitud OCJ-08201 no cumplía técnicamente, por lo que no es dable valorar fraccionadamente dichas evaluaciones considerando únicamente lo que, en principio, parecería resultar favorable a la parte actora.

Lo dicho desvirtuaría el hecho de que las resoluciones demandadas debieran haberse motivado en la prueba en cuestión. Sin perjuicio de lo anterior, no puede olvidarse que, en materia minera, al no tener las actuaciones vinculadas a la evaluación técnica ninguna aptitud para generar algún derecho a la parte actora frente al cumplimiento del requisito de que su solicitud versara sobre un área libre para otorgar en concesión, la motivación de las resoluciones demandadas debía corresponder a las circunstancias evidenciables para el momento en que se adoptó la decisión de rechazo, con base en el sistema de cuadrícula entonces vigente.

Frente al cargo relacionado con la inobservancia de lo previsto en el artículo 63 de la Ley 685 de 2001, se precisó que “de acuerdo con la regulación y reglamentación sobre el objeto de las concesiones concurrentes, esa figura resulta aplicable cuando existiendo un área objeto de una concesión en la que se encuentra con el Programa de Trabajos y Obras, un tercero solicita un nuevo contrato sobre minerales distintos en la totalidad del área objeto de dicha concesión, lo que excluye una solicitud en la que toda el área pedida se superpone a varios títulos, como es el caso de la OCJ- 08201 que, de acuerdo con la evaluación técnica de 6 de octubre de 201960, presentaba celdas superpuestas con distintos títulos preexistentes y con otras solicitudes y zonas excluibles”.

Finalmente, en la providencia recurrida se precisó que, aunque no se satisfizo la exigencia de acreditar la violación de las normas superiores invocadas en la petición cautelar, lo cierto es que de los medios de prueba aportados con la demanda tampoco se demostró sumariamente la existencia de los perjuicios económicos alegados por la parte actora, razón por la cual se concluyó que no se acreditaron los requisitos exigidos por el CPACA para la imposición de la medida cautelar deprecada. 7 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) 3.

El recurso de reposición y su resolución Inconforme con la anterior decisión, la parte actora formuló oportunamente 4 el recurso de reposición en el que controvirtió las razones aducidas en la decisión de negar las medidas cautelares. En el recurso se argumentó que la evaluación técnica del 22 de mayo de 2015 constituía una diligencia, en los términos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, de manera que la ANM debía mantener incólume sus conclusiones al haberse expedido con base en una norma anterior a aquella que estableció el sistema de cuadrícula que debía seguirse aplicando durante el resto del procedimiento administrativo.

También se invocó la aplicación de la sentencia del 8 de noviembre de 20215 en la que se señaló que “los procedimientos y las situaciones jurídicas iniciadas y en curso durante la vigencia de la Ley 1382 de 2010, pero que no se alcanzaron a perfeccionar o consolidar al momento en el que ésta salió del ordenamiento jurídico, deben seguirse rigiendo por las disposiciones que resurgieron al declararse inexequible dicha norma, así como por las demás normas que se encuentren vigentes durante el curso del procedimiento correspondiente”.

Señaló además que los medios de prueba aportados con la demanda sí acreditan sumariamente la causación de perjuicios, toda vez que con ellos se demuestran los valores que se pagaban por concepto de regalías por la explotación minera tradicional, lo que constituye una prueba conducente y suficiente para cumplir con el requisito establecido para el decreto de la medida cautelar, ya que el pago de esa contraprestación económica se hacía por el provecho económico obtenido de la actividad minera.

Mediante proveído del 15 de febrero de 2022, la magistrada ponente resolvió el recurso, en el sentido de confirmar la decisión controvertida. Consideró que no puede admitirse aisladamente que la visita técnica es una diligencia que debe hacerse con base en la norma vigente al momento de su realización, puesto que, de acuerdo con la hermenéutica propuesta por el accionante, esto implicaría que con la sola visita en cuyas conclusiones se indique que hay un área libre de ser contratada se consolida una situación jurídica a favor del proponente minero, situación que riñe con las demás disposiciones que gobiernan el procedimiento 4 El auto recurrido fue notificado el 25 de enero de 2022 y el recurso de reposición se radicó el 28 de enero siguiente. 5 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8 de noviembre de 2021, exp. 53038. M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 8 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) administrativo que antecede el otorgamiento de un título minero, que indican lo contrario.

En efecto, en dicha providencia se precisó: En ese sentido, en el contexto de las solicitudes para la formalización o legalización de minería tradicional, la regla de ultractividad, de acuerdo con la cual “(…) las diligencias iniciadas (…) se regirán por las leyes vigentes cuando se iniciaron las (…) diligencias”, no puede implicar la consolidación de situaciones jurídicas que predeterminen derechos respecto de un eventual contrato de concesión. En este punto el despacho insiste en lo que ya advirtió en el auto recurrido: “Mientras la inscripción del contrato de concesión en el Registro Minero Nacional no ocurra, los distintos elementos que giran en torno a la exploración y/o explotación de la(s) mina(s), entre ellas la existencia de un área libre, de ninguna forma pueden hacerse equivaler con las características y alcances del derecho que emanaría de dicho contrato”.

Además, en la providencia en comento se precisó que con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 no resurgió ninguna norma anterior relacionada con el trámite de la legalización minera, “puesto que según se indicó en el auto recurrido, dicho trámite fue introducido con carácter permanente precisamente por esa normativa, ya que, con anterioridad, si bien el legislador había consagrado la figura de la legalización de actividades mineras que no tuvieran el correspondiente título, lo hizo por un término de vigencia determinado6”.

Finalmente, en la providencia que confirmó la decisión anterior se precisó que el hecho de que no se encuentre acreditada la violación de las normas superiores invocadas es razón suficiente para negar la suspensión provisional deprecada. Sin embargo, indicó que los documentos aportados con la demanda dejan inquietudes acerca de los hechos que se pretenden acreditar, puesto que las declaraciones de producción y liquidación de regalías no tienen constancia de recibido por la ANM y porque los periodos de explotación allí reportados son solo de 2017, quedando por fuera los demás períodos anteriores a la expedición de los actos administrativos cuestionados. 6 [Pie de página del texto original] “Ley 685/01.

Legalización. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1º) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar.

El recurso de súplica El 23 de febrero de 2022, la parte demandante interpuso el recurso de súplica, cuya sustentación la hizo mediante la formulación de tres reparos concretos contra los fundamentos de la decisión de negar la petición cautelar. En primer lugar, insistió en que, por virtud de lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y el principio de Confianza Legítima, la ANM no podía “revocar” al solicitante el área que previamente se había establecido como libre.

A juicio del recurrente, esto es así porque dicha solicitud fue presentada en vigencia de la Ley 1382 de 2010 y del Decreto 933 de 2013, de manera que la regulación posterior contenida en la Ley 1955 de 2019, que modificó las condiciones para el otorgamiento de los títulos mineros, no podía ser aplicada al caso concreto, pues con esto se desconocería que se trata de una situación especial derivada del hecho que el solicitante ya venía ejerciendo labores de explotación minera de forma tradicional.

En relación con este reparo, en el recurso también se adujo que, en aplicación de lo establecido previamente por esta Corporación, debía conservarse el concepto de áreas libres expedido previamente por la ANM, en atención a que no era aplicable la Ley 1955 de 2019. Esto se argumentó así: Ahora, volviendo al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, este le garantizaba a mi poderdante que lo referente al área libre no se cambiaría de norma, como bien lo interpreta el Consejo de Estado en el auto del 3 de diciembre de 2018, dentro del proceso de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 2015-00126, dictado por la Sección Tercera-Subsección B. Por otro lado, la sentencia del 8 de noviembre de 2021, dictada por esta misma Corporación dentro del proceso con radicado N° 2015-00014, en lo que se refiere al cambio de normativa con respecto a los procedimientos sin resolver por solicitudes mineras, establece que, “v) los procedimientos y las situaciones jurídicas iniciadas y en curso durante la vigencia de la Ley 1382 de 2010, pero que no se alcanzaron a perfeccionar o consolidar al momento en el que ésta salió del ordenamiento jurídico, deben seguirse rigiendo por las disposiciones que resurgieron al declararse inexequible dicha norma, así como por las demás normas que se encuentren vigentes durante el curso del procedimiento correspondiente”.

El segundo reparo se refiere a las consideraciones efectuadas en torno a la falta de acreditación sumaria del perjuicio alegado. Al respecto se adujo: Se aclara que, la solicitud de medida cautelar solicitada no busca una indemnización de perjuicios económicos en ningún momento. No se pidieron. Por lo cual, las razones que se alegan en el auto y que influyen en la negativa de la solicitud de medida cautelar, deben ser rechazadas de plano, porque por 10 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) el demandante no hay pretensión económica alguna en la solicitud de medida cautelar.

Entonces, no se puede dar paso a un debate en sede de medida cautelar a una pretensión no realizada. En nuestro escrito solo se solicita la suspensión de los actos administrativos que también se demandan. Finalmente, señaló que, contrario a lo sostenido en el auto impugnado, la parte actora no hizo una alusión parcial de los conceptos técnicos proferidos durante el procedimiento administrativo minero, sino que únicamente se refirió a lo concerniente a la superposición de áreas, por cuanto los demás requisitos de la solicitud de legalización fueron subsanados y por eso no fueron fundamento de las decisiones que se controvierten, la cuales versaron exclusivamente sobre la aludida superposición. II.

C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al presente caso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -2 de marzo de 2021-, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 3067 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

Además, como el recurso de súplica fue presentado el 25 de febrero de 2022, también le son aplicables las modificaciones que la Ley 2080 de 2021 introdujo a la Ley 1437 de 2011. 2. Procedencia y oportunidad del recurso ordinario de súplica De conformidad con lo establecido en el artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 20218, el recurso de súplica procede contra el auto que deniegue la imposición de una medida cautelar, razón por la cual es procedente contra la providencia del 15 de febrero de 2022. 7 ARTÍCULO 306.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 8 “ARTÍCULO 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 2.

Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. Ley 1437 de 2011. Artículo 243. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5.

El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 11 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) En relación con la oportunidad para presentar el recurso de súplica, el artículo 246 ibidem establece que debe ser formulado dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto objeto de impugnación o de aquel que resuelve el recurso de reposición9.

En el presente asunto, el término de ejecutoria del auto impugnado corrió entre el 23 y 25 de febrero de 2022. Teniendo en cuenta que el recurso se interpuso el 23 de febrero10 de 2022, se concluye que se presentó oportunamente. 3. Caso concreto De acuerdo con los argumentos específicamente aducidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si (i) a partir de la aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 la autoridad minera se encontraba imposibilitada para “revocar” al solicitante el área que se había establecido como libre mediante concepto técnico;

(ii) si ante la inexistencia de pretensiones de contenido económico en la solicitud de medida cautelar se hace improcedente el estudio de la prueba sumaria de los perjuicios como requisito para decretar la suspensión provisional de los actos demandados y (iii) si en la demanda se hizo o no una mención aislada de lo que era desfavorable para el actor en la evaluación técnica del del 22 de mayo de 2015.

Previo a abordar la cuestión planteada, la Sala precisa que el problema jurídico y análisis propuestos se ciñen estrictamente a los reparos concretos expresados por la parte actora en su recurso, de acuerdo con lo que dicta la regla de la congruencia que informa toda actuación judicial. Se precisa igualmente que, debido a que el decreto de la suspensión provisional de los actos administrativos exige un análisis en torno al efecto útil de la imposición de esa cautela -en tanto lo que se suspenden son los efectos del acto y no de su legalidad-, se precisa que en el presente asunto la eventual suspensión de los actos mediante los cuales se rechazó una propuesta de legalización de minería de hecho tendría como efecto: i) la posibilidad de reanudar las labores de explotación tradicional, y ii) la suspensión de la acción penal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 165 del Código de Minas11. 9 Artículo 246.

(…) c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral este término será de dos (2) días. 10 Índice 13 SAMAI. 11 “Artículo 165.

Legalización. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1°) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar.

Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código (…)”. 12 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) De acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 -modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso-, “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

En palabras del recurrente, la norma en comento establece, para los efectos del procedimiento administrativo encaminado al otorgamiento de un título minero, un deber para la ANM que consiste en que, una vez efectuada una visita técnica al área de una solicitud de legalización minera, los resultados allí establecidos son inmutables, habida cuenta que dicha actuación es una diligencia que debe ser gobernada por la norma vigente al momento en que se inició, de manera que la determinación del área libre susceptible de ser contratada no puede hacerse con normas posteriores.

En relación con este reparo, la Sala precisa que, ni la presentación de una solicitud de legalización de minería de hecho, ni la emisión de un concepto técnico que considera una franja de terreno objeto de una de esas solicitudes como área libre susceptible de ser otorgada, comportan de forma alguna el reconocimiento de una situación jurídica consolidada a favor del proponente minero.

En efecto, según lo dispone la Ley 685 de 2001, la lógica que gobierna el procedimiento administrativo para la titulación minera dicta que la presentación de la solicitud o propuesta de concesión “no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión” 12 sino que únicamente comporta para el interesado “un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales”13.

De acuerdo con esto, “únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional”14. El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C- 259 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 12 Artículo 16. 13 Ibidem. 14 Artículo 14. 13 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) En esta misma línea, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2021 15 esta Subsección precisó que la sola presentación de una propuesta de contrato de concesión minera: i) No determina el derecho al otorgamiento del título minero y por ende, tampoco el derecho a la celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión, de tal forma que durante todo el trámite gubernativo reglado y hasta el perfeccionamiento del título, el proponente solo adquiere una mera expectativa respecto al cumplimiento de los presupuestos legales exigidos para la consolidación del derecho, los cuales, aunque puedan llegar a perfeccionarse en el futuro, son tan solo probabilidades o esperanzas que no constituyen derechos subjetivos consolidados; ii) Se otorga a dicha propuesta el valor y la fuerza legal para producir efectos jurídicos bajo un derecho de prelación o preferencia frente terceros y otras propuestas posteriores, así como frente a la Entidad, quien, en concurrencia de proponentes, no tiene un poder discrecional para escoger, sino una facultad reglada definida por el cumplimiento de los requisitos legales por la primera propuesta recibida.

En tal sentido, el cumplimiento de los requisitos básicos de la propuesta crea una situación subjetiva que debe ser respetada por los demás interesados y la Entidad bajo el principio prior in tempore potior iure (primero en el tiempo, mejor en el derecho); y, iii) Genera un derecho al proponente consistente en el estudio y definición de la propuesta por parte de la Entidad a la luz de lo dispuesto por la ley, exclusivamente bajo los documentos, permisos y demás que ésta defina, y solo podrá ser rechazada con fundamento en los casos expresamente definidos por la misma.

Estas consideraciones son igualmente aplicables a las solicitudes de legalización de minería de hecho, toda vez que estos trámites también culminan con la suscripción de un contrato de concesión minera, el cual, solo hasta su perfeccionamiento, confiere a su titular las situaciones jurídicas consolidadas alegadas en la demanda y en la petición cautelar.

Visto lo anterior, la Sala observa que, aunque en el trámite de la solicitud OCJ-08201 se expidió la evaluación técnica del 22 de mayo de 2015 en las que se señaló un área libre susceptible de ser contratada con base en la aplicación del sistema de polígonos establecido en el artículo 65 de la Ley 685 de 2001, esto no comportó una decisión definitiva o una situación jurídica consolidada a favor del señor Canaval Sánchez, de acuerdo con lo previsto en los artículos 14 y 16 ejusdem.

En este punto, vale la pena recordar que, aunque inicialmente la identificación de los títulos mineros se hacía bajo un sistema de polígonos, con sujeción a los “principios, criterios y reglas técnicas propias de la ingeniería, geología y la topografía, aceptadas y divulgadas oficialmente” -arts. 65 y 66 Ley 685 de 2001-, fue a partir de lo previsto en los artículos 21 parágrafo de la Ley 1753 de 2015 y 24 de la Ley 1955 de 2019, que se implementó un sistema de cuadrículas, en virtud del 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 8 de noviembre de 2021, exp. 53038. MP. José Roberto Sáchica Méndez. 14 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) cual el área de los títulos tendría una forma regular y continua, con base en una división del territorio nacional efectuada por la autoridad minera.

En ese contexto, y con base en la misma lógica contenida en los artículos 14 y 16 del Código de Minas, el artículo 24 de la Ley 1955 de 2013 expresamente estableció que “[l]os títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las que fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”.

A partir de ese precepto normativo, puede comprenderse que solo aquellos titulares de contratos de concesión minera perfeccionados migrarían al nuevo sistema conservando las coordenadas de las áreas otorgadas, con lo cual quedan a salvo las situaciones jurídicas consolidadas, pero que los que ostentaban la calidad de solicitantes debían hacer la migración hacia el nuevo sistema para que se efectuara nuevamente el estudio de superposiciones correspondiente.

En igual sentido, la Resolución 504 de 2018 -ANM-, dispuso que el sistema de cuadrícula solo sería aplicable a los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en funcionamiento de ese sistema y que las solicitudes presentadas con anterioridad y los contratos de concesión perfeccionados a partir de la puesta en operación del “Sistema Integral de Gestión Minera” estarán conformados espacialmente por celdas completas y colindantes por un lado de cuadrícula minera.

En consecuencia, dado que, ni la sola presentación de una solicitud de legalización de minería de hecho o la expedición de evaluaciones técnicas de determinación de área libre configuraron a favor del demandante, constituyen una situación jurídica consolidada en relación con la posibilidad de adelantar actividades extractivas en una determinada franja de terreno, la Sala precisa que no hay lugar a revocar la decisión de recurrida, puesto que, prima facie, los actos administrativos cuestionados fueron expedidos sin vulnerar el contenido del alegado artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Ahora bien, en el recurso también se aludió a la falta de aplicación del criterio establecido por esta Corporación en las decisiones del 3 de diciembre de 2018 (Exp. 54850) y del 8 de noviembre de 2021 (Exp. 53038). En relación con la decisión del 3 de diciembre de 2018, se precisa que no obedece a un caso análogo al que ahora se debate, pues en esa decisión se dejó claro que la orden de suspender los actos administrativos cuestionados devino del hecho de 15 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) encontrarse acreditado en el expediente que ya se habían cumplido otros requisitos como la aprobación del PTO, el otorgamiento del licenciamiento ambiental y la firma de la minuta del contrato de concesión minera, situación que es diferente al presente asunto, pues lo que se plantea por el recurrente es que con la sola expedición de un concepto técnico de área libre ya había lugar, inexorablemente, a celebrar el contrato de concesión minera, en inobservancia del cambio en el sistema de identificación y alinderación de los títulos mineros previsto expresamente por los artículos 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019.

Frente a la providencia del 8 de noviembre de 2021, basta señalar que con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 no resurgió ninguna norma anterior concerniente a la regulación del procedimiento para la legalización minera, por cuanto dicho trámite fue introducido con carácter permanente, precisamente, por esa normativa, ya que, con anterioridad, si bien el legislador había consagrado la figura de la legalización de actividades mineras que no tuvieran el correspondiente título, lo hizo por un término de vigencia determinado, al tenor de lo previsto en el artículo 165 de la Ley 685 de 2001.

En relación con el reparo alusivo a que no hay pretensiones económicas en la solicitud de medida cautelar, basta con precisar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 231 del CPACA, la existencia de ese tipo de pretensiones se verifica en relación con la demanda y no frente a la petición cautelar. Dicha norma establece: Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En ese contexto, como en las pretensiones cuarta y quinta16 de la demanda se solicita la indemnización de unos perjuicios derivados de la expedición de los actos administrativos demandados, para el decreto de la suspensión provisional debe constatarse la existencia de una prueba sumaria de tales perjuicios, tal como lo exige el artículo 231 del CPACA. 16 “Cuarta.

Que, se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago de perjuicio patrimoniales, la suma de cuatro millones trescientos nueve mil quinientos veintiséis pesos ($4.309.526) moneda corriente, y su debido interés compensatorio, con base en los fundamentos de derecho de las pretensiones, que, se realizará más adelante, a favor de mi poderdante.

Quinta. Que, se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago de cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes a favor del señor José Ignacio Canaval Sánchez, como concepto de daño moral”. 16 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto) Así las cosas, como el argumento formulado por la parte actora únicamente se refiere a las consideraciones que se acaban de exponer y no a los argumentos empleados por el a quo para encontrar como no acreditada la prueba sumaria del perjuicio, se concluye que el segundo reparo no se abre paso y los aspectos de la providencia recurrida relacionados con este punto se mantendrán incólumes.

En relación con el último fundamento del recurso, en el que se sostiene que en la demanda no se hizo una mención aislada de la evaluación técnica del 22 de mayo 2015, la Sala considera que esa argumentación no presenta un reparo a partir del cual pueda inferirse un error procedimental, fáctico o jurídico en virtud del cual pueda revocarse la decisión impugnada; simplemente, se trata de una aclaración que el recurrente hace sobre el contenido de su demanda, aclaración que, aceptada, no tiene incidencia en la decisión sobre las medidas cautelares, por cuanto persiste el incumplimiento de los requisitos para la imposición de la suspensión provisional de los actos administrativos, de acuerdo con la exposición efectuada en párrafos precedentes.

En consecuencia, la Sala confirma la decisión suplicada, en la medida en que no se inobservó lo previsto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887; en las pretensiones de la demanda hay dos de contenido económico que justifican la exigencia de la prueba sumaria de la causación del perjuicio para la determinación de la procedencia de medida cautelar deprecada, y porque la precisión sobre la mención fragmentada de la evaluación técnica del 22 de mayo de 2015, no incide en el incumplimiento de los requisitos para la imposición de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. 7.

Costas. El numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de súplica, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. En el presente asunto no se condenará en costas, dado que, para los efectos de la decisión de las medidas cautelares aún no ha sido trabada la Litis.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 17 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00111-00 (67033)) Actor: José Ignacio Canaval Sánchez Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Súplica de Auto)

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto suplicado del 24 de enero de 2022, por medio del cual se denegó la solicitud provisional de los actos administrativos demandados, de conformidad con las anteriores consideraciones.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, remitir a la Magistrada Ponente para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto VF