CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2014 00174 01 (1313-2022) Demandante: Carmen Rocío Aragón Sánchez Demandado: Nación (Departamento Administrativo de Seguridad) Temas: Falta de legitimación en la causa por pasiva AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional de Protección contra el auto proferido el 14 de febrero de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio del cual declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e «imposibilidad de imputar el hecho dañoso». 1.

Antecedentes 1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Carmen Rocío Aragón Sánchez, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del acto administrativo 43489 del 18 de septiembre de 2013, expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad, mediante el cual negó la existencia de una relación laboral.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la existencia de una relación laboral entre la demandante y el Departamento Administrativo de Seguridad; ii) reconocer todos los derechos que se derivan de dicha relación laboral; y iii) ordenar el pago de una indemnización por retiro sin justa causa; iv) pagar la sanción moratoria; v) ordenar la devolución de los pagos de pólizas de los contratos de prestación de servicios; y vi) condenar en costas. 2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto proferido el 14 de febrero 2020,[1] declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e «imposibilidad de imputar el hecho dañoso» propuestas por la Unidad Nacional de Protección. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) En el Decreto 4057 de 2011, por medio del cual se suprimió el Departamento Administrativo de Seguridad, se reasignaron unas funciones y se dictaron otras disposiciones.

En específico, en el artículo 3 se dispuso: Artículo 3. Traslado de funciones. Las funciones que corresponden al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), contempladas en el Capítulo I, numerales 10, 11, 12 y 14 del artículo 2°, del Decreto 643 de 2004, y las demás que se desprendan de las mismas se trasladan a las siguientes entidades y organismos, así: […] 3.4.

La función comprendida en el numeral 14 del artículo 2° del Decreto 643 de 2004, en el Decreto 1700 de 2010 y las demás que se desprendan de la misma, se traslada a la Unidad Administrativa denominada Unidad Nacional de Protección que se creará en decreto separado. ii) Al respecto, el numeral 14 del artículo 2 del Decreto 643 de 2004, se refiere a la función de brindar protección y seguridad a los dignatarios y a otras personas, la cual fue trasladada a la Unidad Nacional de Protección y es la que, según se aduce, cumplió la demandante, pues laboró como escolta para prestar servicios de protección en el Departamento Administrativo de Seguridad. iii) Ahora bien, en lo relacionado con la atención de los procesos judiciales en los que fuera parte el Departamento Administrativo de Seguridad, en el artículo 18 del Decreto 4057 de 2011, se señaló: Artículo 18.

Atención de procesos judiciales y de cobro coactivo. Los procesos judiciales, reclamaciones de carácter administrativo, laboral, contractual y de cobro coactivo en los que sea parte el DAS y/o su Fondo Rotatorio quedarán a su cargo hasta la culminación del proceso de supresión. Al cierre de la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) los procesos y demás reclamaciones en curso serán entregados a las entidades de la Rama Ejecutiva que hayan asumido las funciones de acuerdo con la naturaleza, objeto o sujeto procesal. iv) Así las cosas, en los artículos 7 y 9 del Decreto 1303 de 2014, por el cual se reglamentó el Decreto 4057 de 2011, al definir las entidades que recibirían los procesos judiciales, los archivos, los bienes afectados a los mismo, así como otros aspectos propios del cierre definitivo del proceso de supresión, se dispuso, sobre la atención de procesos judiciales posteriores al cierre, lo siguiente: Artículo 7.

Procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales. Los procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales en curso en los que sea parte el DAS y/o el Fondo Rotatorio del DAS que aún no han sido recibidos por las entidades que asumieron las funciones, Migración Colombia, Dirección Nacional de Protección, Ministerio de Defensa Nacional;

Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación de conformidad con lo señalado en el numeral 3.2. del artículo 3 del Decreto Ley 4057 de 2011, serán entregados a estas entidades por el Director del DAS en proceso de supresión debidamente inventariados y mediante acta, para lo cual debe tener en cuenta la naturaleza, objeto o sujeto procesal.

Igualmente, los procesos que tengan relación con los servidores públicos del DAS incorporados a otras entidades de la Rama Ejecutiva deberán ser asumidos por la entidad receptora. Los procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales que no deban ser asumidos por las entidades a las cuales se trasladaron funciones o se incorporaron servidores deberán ser entregados a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que continúe con la defensa de los intereses del Estado, para efectos de lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público proveerá los recursos presupuestales necesarios. […] Parágrafo.

Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado la entidad que recibe los procesos deberá continuar atendiendo la gestión de los mismos, una vez estos le sean entregados, en los términos señalados en el presente decreto. Artículo 9. Atención de procesos judiciales posteriores al cierre. Los procesos judiciales, reclamaciones de carácter administrativo, laboral y contractual, en los que sea parte el DAS y/o su Fondo Rotatorio al cierre de la supresión del DAS, serán notificados a las entidades que hayan asumido las funciones, de acuerdo con la naturaleza, objeto o sujeto procesal.

Si la función no fue asumida por una entidad de la Rama Ejecutiva, serán notificados y asumidos por la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. Parágrafo. Para los efectos de notificaciones judiciales que surjan con posterioridad, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 4057 de 2011, se señala como domicilio único la ciudad de Bogotá D.C. En conclusión, ante la desaparición jurídica del Departamento Administrativo de Seguridad a partir del 11 de julio de 2014, la entidad que lo sucede procesalmente es la Unidad Nacional de Protección, la cual debe continuar con la defensa jurídica en el presente proceso, dadas las funciones que por ley le fueron entregadas. 3.

El recurso de apelación La Unidad Nacional de Protección, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación[2] y lo sustentó así: i) La Unidad Nacional de Protección no es sucesor procesal en el presente asunto, por cuanto en el Decreto 1303 del 2014, no se relacionó el tema de la señora Aragón Sánchez, por eso no puede responder ni representar los intereses del Departamento Administrativo de Seguridad. ii) El Tribunal hace una interpretación equivocada del artículo 3 del Decreto 4057 de 2011, porque, en efecto, si se revisan las funciones del Departamento Administrativo de Seguridad, la única que se trasladó a la Unidad Nacional de Protección fue la del cuidado de las familias del presidente, vicepresidente y otros altos dignatarios. iii) Los funcionarios del suprimido Departamento Administrativo de Seguridad no solo fueron trasladados a la Unidad Nacional de Protección, también a la Policía, a la Fiscalía y a Migración Colombia, por ello, si se maneja la tesis de que la Unidad debe asumir la representación que por ser quien recibió a los exfuncionarios de esa entidad, también tendría que llamarse a esas otras entidades, debido a la multifuncionalidad de las tareas que se desarrollaban en ese departamento. iv) No se puede mezclar la función administrativa con la misión funcional u operativa, por ello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en otras decisiones ha declarado la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Nacional de Protección. 2.

Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si en el presente asunto la Unidad Nacional de Protección está legitimada en la causa por pasiva, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 14 de febrero de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) legitimación en la causa por pasiva; y ii) solución del caso concreto. 2.

La legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa se refiere al vínculo indispensable que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. La jurisprudencia[3] la ha definido como «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso».

Por su parte, la doctrina[4] ha entendido que esta es «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada». En virtud de esa definición, una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, en razón a la conexión que existe entre las partes y entre estas y las pretensiones.

Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho (legitimación en la causa por activa), y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación de tal derecho, o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación[5] (legitimación en la causa por pasiva).

La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: [6] i) De hecho: surge con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta, y permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii) Material: referente a la relación que existe entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque aquellas ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos.

Así pues, se ha entendido que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda.[7] Ahora bien, en lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, no siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la legitimación material o a la de hecho, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos.

Lo anterior, porque el artículo 180 del cpaca estableció que en esta etapa del proceso corresponde al juez decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, esto es, aquellas que van encaminadas a atacar la forma del proceso y constituyen «defectos del procedimiento y verdaderos impedimentos procesales»,[8] y se encuentran previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso (cgp).[9] Bajo esa perspectiva, en la audiencia inicial el juez solamente puede pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, en tanto que esta se refiere a aspectos de tipo procesal; luego, aunque no es propiamente una excepción previa, sí tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, último aspecto que permite que encaje dentro del supuesto de la norma enunciada y específicamente en lo consagrado en el ordinal 6.° ibidem, que autoriza al juez a resolver la excepción aludida en cuanto tiene este carácter.

Tal criterio no puede aplicarse cuando se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva material, puesto que en este evento se debate si la actuación del demandado fue acorde con el ordenamiento jurídico o no, y si es el que debe asumir determinada obligación y, por ende, a quien le corresponde el restablecimiento del derecho, lo que debe ser resuelto en la sentencia. Sobre este tema en particular, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado lo siguiente: Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. [10] En atención a lo expuesto, en la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, no de la material, pues esta última debe ser resuelta por el juez en la sentencia, en tanto posee relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad de satisfacer el restablecimiento del derecho. 3.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión apelada, por las siguientes razones: i) De conformidad con las pretensiones de la demanda, el fondo del asunto se centra en estudiar legalidad del Oficio 43489 del 18 de septiembre de 2013, expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad, mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral entre este y la señora Carmen Rocío Aragón Sánchez. ii) Por ello, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó la vinculación de la Unidad Nacional de Protección, bajo el entendido de que la decisión que se tome al interior de este proceso, podría afectar directamente los intereses patrimoniales de esa entidad, en el caso concluirse que sea la responsable del reconocimiento del derecho de la demandante, al ser la sucesora procesal del extinto Departamento Administrativo de Seguridad. iii) Bajo este contexto, el despacho considera que para resolver la situación jurídica descrita se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente, por lo que será allí donde se decidirá a qué entidad corresponde, en caso tal, reconocer el derecho pretendido, por lo que no es posible desvincular en esta etapa procesal a la Unidad Nacional de Protección de quien se alega posiblemente la obligación. iv) En efecto, esta corporación ha señalado lo siguiente:[11] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen la «obligación de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho», la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[12], mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal[13], ésta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”.[14] [Resalta el despacho]. v) En igual sentido, esta Subsección[15] ha admitido que la falta de legitimación en la causa no impide al juez pronunciarse de fondo sobre lo reclamado en la demanda, precisamente, en razón a que el aludido presupuesto constituye un elemento de la pretensión y no de la acción; puesto que en asuntos como el sub judice la excepción planteada no cuestiona la capacidad para ser parte en el proceso sino la posibilidad de que el juez emita un pronunciamiento de fondo sobre el petitum en contra de esa entidad, «pues hace referencia a la titularidad de la situación jurídica material discutida en el juicio». vi) En efecto, esta Corporación[16] ha señalado que «si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada [el numeral 6 del artículo 180 del cpaca], puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia». vii) De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la entidad vinculada, al tener el carácter de material o sustancial, no puede resolverse en esta etapa del proceso, puesto que el operador judicial debe pronunciarse en la sentencia si a la Unidad Nacional de Protección le asiste o no obligación alguna en cuanto a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, a partir de un análisis fáctico y probatorio.

Por las razones expuestas, en esta oportunidad procesal, el despacho de abstendrá de pronunciarse sobre la procedencia de la excepción alegada a efectos de que sobre ella se adopte una decisión en la sentencia. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Confirmar el auto proferido el 14 de febrero de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Nacional de Protección, pero por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folio 235 a 239. [2] Minuto 16:50 a 20:50, audiencia inicial. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 11 de noviembre de 2015, expediente 54001 23 33 000 2014 00089 01 (2097-15), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 287. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de mayo de 2014, expediente 73001 23 33 000 2013 00410 01 (1075-14), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2010, expediente 05001 23 31 000 2000 02571 01 (1275-08), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [7] Ibidem. [8] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 257. [9] Aplicable por remisión del artículo 306 del cpaca. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, providencia del 7 de abril del 2016, expediente 08001 23 33 000 2012 00206 01 (0402-14), M.P. William Hernández Gómez. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 31 de octubre de 2019, expediente 25000 23 42 000 2015 04697 01 (0339-2018), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo” [13] Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho (p. 466). [14] Auto del 5 de julio de 2018, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 0900-18. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de julio de 2018, expediente 11001 03 25 000 2012 00182 00 (0758-12), M.P. William Hernández Gómez. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 22 de abril de 2016. radicado 68001 23 33 000 2014 00734 01 (56654), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ----------------------- Radicación: 25000 23 42 000 2014 00174 01 (1313-2022) Demandante: Carmen Rocío Aragón Sánchez