CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2021-10811-001 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. Demandados: Magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la empresa Edatel S. A. ‒ E. S. P. contra los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La sociedad Edatel S. A. ‒ E. S. P., por intermedio de apoderada, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 23 de noviembre de 2018, mediante el cual el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago dentro de la acción ejecutiva promovida contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. (expediente 11001-33-36-038-2015-00313-00);

(ii) 22 de julio de 2019, con el que el aludido despacho judicial desató el recurso de reposición interpuesto contra aquel, en el sentido de confirmarlo; y (iii) 20 de 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 2 mayo de 20212, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera) confirmó la decisión inicial, al desatar la respectiva apelación; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que libren mandamiento de pago. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que instauró demanda ejecutiva contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P., con el propósito de obtener el pago de la factura de 66689 de 21 de junio de 2013, la cual fue aceptada por la deudora el 8 de julio siguiente (por cuanto en esa fecha la recibió por correo certificado y no desplegó alguna de las conductas previstas en el artículo 4º del Decreto 3327 de 2009), asunto asignado por reparto al Juzgado Veintitrés (23) Civil del Circuito de Bogotá, que el 14 de septiembre de 2014 libró mandamiento de pago, sin embargo, el 15 de marzo de 2015 declaró su falta de jurisdicción y dispuso enviar las diligencias a los juzgados administrativos de la ciudad.

Que el 15 de septiembre de 2015 el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá inadmitió la demanda (expediente 11001-33-36- 038-2015-00313-00), al considerar que no se aportó copia auténtica «del contrato estatal No. 5903 de 1997 [y su] acta de liquidación»3, decisión contra la cual las partes interpusieron recursos de reposición; la ejecutada, al estimar que se debía negar el mandamiento de pago, porque las irregularidades atañen al título ejecutivo y no es dable subsanarlas; y la ejecutante, en razón a que los documentos requeridos eran innecesarios para exigir el cumplimiento de la obligación. Dice que los aludidos recursos fueron desatados el 15 de marzo de 2016 por el Juzgado de conocimiento, en el sentido de indicar que, como lo advirtió la allí demandada, no era procedente inadmitir la demanda por anomalías del título ejecutivo, dado que ello deriva en la negación del mandamiento de pago, empero ordenó remitir las diligencias a los juzgados administrativos de Medellín, habida cuenta de que ellos, a su juicio, eran los competentes para conocerlas4. 2 Adicionado el 22 de julio de 2021, para condenar en costas a la demandante. 3 No determina el objeto del negocio jurídico. 4 Omite identificar los argumentos expuestos sobre el particular en la decisión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 3 Que el expediente fue repartido al Juzgado Veintiocho (28) Administrativo de Medellín, que propuso conflicto negativo de competencia5, dirimido el 8 de mayo de 2018 por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), que determinó que el proceso debía ser tramitado por el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá6, por lo que este, con auto de 23 de noviembre de esa anualidad, negó el mandamiento de pago, porque no se constituyó en debida forma el título ejecutivo (pues no se adosaron el contrato en virtud del cual se expidió ni su acta de liquidación), decisión contra la que formuló recursos de reposición y en subsidio de apelación, con el argumento de que aquel no era complejo, por ende, no debía ser arrimado con anexo alguno. Sostiene que el 22 de julio de 2019 el referido Juzgado confirmó el proveído recurrido, comoquiera que el título ejecutivo presentado era complejo, «debido a la naturaleza estatal del contrato», y no se allegaron los documentos en los que «consta el derecho», y concedió la alzada, decidida el 20 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera), que ratificó el proveído de primera instancia, toda vez que la factura 66689 de 21 de junio de 2013 (i) no tiene una obligación clara, expresa y exigible, puesto que no determina el origen de los valores allí consignados;

(ii) no identifica la persona que la firmó, lo que impide dilucidar si contaba o no con competencia para ello, y (iii) contiene unos períodos que no coinciden con los enunciados en la demanda. Además, tampoco se hizo «la conciliación de cuentas», pese a que era obligatoria. Que la providencia censurada de segunda instancia incurre en defecto sustantivo, por cuanto inobservó el artículo 619 del Código de Comercio, que estipula que la factura es un título ejecutivo autónomo y su validez no está supeditada a la existencia de otros documentos, pues para que sea exigible judicialmente, basta con que el deudor la haya aceptado, tal como ocurrió con la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P., porque la recibió por correo certificado y no surtió alguna de las actuaciones enunciadas en el artículo 4º del Decreto 3327 de 2009.

Afirma que el auto reprochado de 20 de mayo de 2021 también adolece de defecto procedimental absoluto, porque al «rechazar» la demanda, a pesar de que las supuestas irregularidades eran subsanables, le dio un trámite 5 No señala el día. 6 Omite enunciar los fundamentos de la determinación. Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 4 inadecuado al trámite ejecutivo, toda vez que lo pertinente era inadmitirla, para que pudiera corregir los supuestos yerros y adosar los escritos que daban cuenta de la existencia de la obligación. Que la determinación judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera), igualmente, deviene en defecto fáctico, en razón a que de haberse valorado correctamente la respectiva factura, se concluiría que este documento sí contenía «los servicios efectivamente prestados» a la ejecutada, por tanto, colmaba los presupuestos consagrados en el sistema normativo para que se considerara título ejecutivo.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 7 de diciembre de 2021, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá y dispuso vincular al señor presidente de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P., en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor presidente de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P., por conducto de apoderado, indica que la demandante, en los recursos de reposición y en subsidio de apelación que formuló contra el auto de 23 de noviembre de 2018, proferido por el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá, no reprochó todos los argumentos que se plantearon en dicho proveído, por ende, no fueron objeto de análisis por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera), de manera que aunque en el eventual caso que se concluya que la providencia de 20 de mayo de 2021 desconoce el sistema normativo, las consideraciones del Juzgado que no se controvirtieron en la alzada quedan incólumes, lo que impide ordenar que se libre mandamiento de pago en el trámite ejecutivo 11001-33-36-038-2015-00313-00.

Que los señores magistrados demandados negaron el mandamiento de pago, porque la factura 66689 de 21 de junio de 2013 no contenía una obligación clara, expresa y exigible, es decir, no colmaba las exigencias que estipula el Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 5 sistema jurídico para que pudiera considerarse como un título ejecutivo, aseveración que cuenta con respaldo probatorio y normativo, circunstancia que imposibilita atribuirles quebranto de los derechos constitucionales fundamentales invocados en el escrito inicial. 2.1.2 Los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.

La actora pide dejar sin efectos los autos de (i) 23 de noviembre de 2018, por medio del cual el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago dentro de la acción ejecutiva instaurada contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. (expediente 11001-33-36-038-2015-00313-00); (ii) 22 de julio de 2019, con el que el aludido despacho judicial desató un recurso de reposición interpuesto contra aquel, en el sentido de confirmarlo; y (iii) 20 de mayo de 20217, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de 7 Adicionada el 22 de julio de 2021, para condenar en costas a la parte demandante.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 6 Cundinamarca (subsección A de la sección tercera) confirmó la decisión inicial, al desatar la respectiva apelación. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 20 de mayo de 2021, adicionada el 22 de julio siguiente8, por ser la que, al decidir el recurso de apelación formulado contra la de 23 de noviembre de 2018, resolvió de manera definitiva el aludido trámite ejecutivo, máxime cuando los argumentos expuestos en la solicitud de amparo están orientados únicamente a controvertir esa decisión. 3.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 20 de mayo de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera) confirmó el de 23 de noviembre de 2018, con el que el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá negó el mandamiento de pago dentro del trámite ejecutivo surtido por la tutelante contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. (expediente 11001-33-36- 038-2015-00313-00); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la 8 Sobre este auto no se realizará pronunciamiento alguno, porque solo condenó en costas y, además de que la actora no lo enjuicia, contiene aspectos netamente pecuniarios, los cuales no es dable analizar en la acción de tutela.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 7 administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales. La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 8 proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 9 Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales9, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201210, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos11. 3.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la actora;

(ii) contra el proveído acusado no procede recurso alguno, por cuanto fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial que adicionó la atacada se profirió el 22 de julio de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 1º de diciembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 9 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a las causales específicas denominadas defectos sustantivo, procedimental absoluto y fáctico. 9 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 11 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 10 3.6.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) La accionante y la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. suscribieron el contrato de «acceso, uso e intercomunicación» 5903 de 20 de noviembre de 1998, en el que se pactó una interconexión entre sus redes, con el fin de asegurar el buen servicio a sus usuarios.

Allí se acordó que los contratantes «conciliarán mensualmente las cuentas por el per[í]odo de consumo correspondiente a la información enviada». b) La demandante emitió la factura 66689 de 21 de junio de 2013, cuya destinataria era la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P., por valor de $457ʼ331.599, en razón a los «cargos de acceso adecuado» de los meses comprendidos entre septiembre de 2010 y mayo de 2012, suma que debía ser cancelada el 12 de julio de 2013.

Ese documento fue enviado por correo certificado el día l9 de los mismos mes y año, porque los empleados de la deudora, a juicio de la actora, se negaron a recibirla. c) Debido a que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. no le canceló la referida obligación, la tutelante instauró demanda ejecutiva, encaminada a que se ordenara su pago, en la que indicó que el monto exigido correspondía a los meses de «septiembre de 2012 y octubre de» ese año y fue causado en el marco del contrato 5309 de 20 de noviembre de 1998); asunto asignado por reparto al Juzgado Veintitrés (23) Civil del Circuito de Bogotá, que el 4 de septiembre de 2014 libró mandamiento de pago, decisión contra la cual la ejecutada interpuso recurso de reposición, con el argumento de que dicho despacho carecía de jurisdicción, por cuanto es un ente público, desatado el 19 de marzo de 2015, en el sentido de declarar probada la mencionada excepción y ordenar el envío de las diligencias a los juzgados administrativos de Bogotá. d) El proceso fue asignado por reparto al Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá (expediente 11001-33-36-038-2015-00313-00), que el 15 de septiembre de 2015 inadmitió la demanda, había cuenta que no se allegó copia auténtica (i) del contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998, (ii) de su acta de liquidación, (iii) del respectivo certificado de registro presupuestal y (iv) del acto administrativo que aprobó «la conciliación de cuentas», omisiones que debía subsanar dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 11 e) Contra la anterior determinación judicial las partes formularon recursos de reposición;

(i) la ejecutada, al estimar que lo procedente era negar el mandamiento de pago, puesto que las presuntas falencias atañen al título ejecutivo y no es dable integrarlo en el trámite del proceso; y (ii) la ejecutante, en razón a que en la factura 66689 de 21 de junio de 2013 estaba consignada una obligación clara, expresa y exigible, en consecuencia, no había lugar a requerir más documentos. f) El 15 de marzo de 2016 el Juzgado de conocimiento repuso el referido auto de 15 de septiembre de 2015 y ordenó enviar el expediente a los juzgados administrativos de Medellín, por cuanto el contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998 se ejecutaba en Antioquia, no obstante, el 13 de julio de 2016 el Juzgado Veintiocho (28) Administrativo de la aludida ciudad propuso conflicto negativo de competencias, por lo que esas diligencias fueron enviadas al Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), que el 8 de mayo de 2018 dispuso que el que debía conocer del asunto era el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá, porque algunos de los compromisos contractuales se cumplirían en este ente territorial, por tanto, la actora podía escoger la ciudad en la que presentaría la demanda ejecutiva. g) El 23 de noviembre de 2018 el último de los juzgados referidos en la letra precedente negó el mandamiento de pago, al considerar que si bien entre la ejecutante y la ejecutada mediaba un vínculo contractual, en el título ejecutivo no había una obligación clara, expresa y exigible, comoquiera que no se acreditó que haya sido expedido en el marco del contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998.

Además, no era posible determinar «quién le debe a quién» ni en qué cantidad, pues en el expediente (i) no obra el acta de liquidación del negocio jurídico y (ii) no se demostró que la factura haya sido aceptada por la ejecutante, omisión de la que se infiere que existe una disputa en su pago, la cual deber ser dirimida entre las partes. h) La demandada pidió adicionar el anterior auto, toda vez que resultaba necesario condenar en costas a la demandante.

Por su parte, esta interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la precitada decisión, con el argumento de que la factura es un título valor autónomo (conforme al Código de Comercio y a la Ley 1231 de 2008), en consecuencia, no era dable pedirle otros documentos para que el compromiso allí consignado fuera exigible.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 12 i) El 22 de julio de 2019 el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo de Bogotá (i) desató el anterior recurso de reposición, en el sentido de confirmar el proveído de 23 de noviembre de 2018, con fundamento en las mismas consideraciones expuestas en este; y (ii) concedió la alzada. j) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección tercera), mediante auto de 16 de septiembre de 2019, ordenó devolver el expediente al Juzgado de primera instancia, con el fin de que decidiera la solicitud de adición presentada por la ejecutada, despacho que el 24 de febrero de 2020 condenó en costas a la accionante y dispuso enviar las diligencias al referido Tribunal. k) El 20 de mayo de 2021 los señores magistrados demandados confirmaron la providencia apelada, habida cuenta de que la factura 66689 de 21 de junio de 2013 no contiene una obligación clara, expresa y exigible, por cuanto no se «hace mención al derecho que se incorpora», esto es, no se especifica a qué conciernen los valores allí consignados, pese a que así lo exigen los artículos 621 y 773 del Código de Comercio.

Además, no identifica la persona que la suscribió, circunstancia que impide determinar si aquella tenía o no competencia para firmarla, y no se evidencia que se haya agotado la conciliación de cuentas, a pesar de que así se pactó en el contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998. Que, adicionalmente, en la demanda ejecutiva se afirmó que la suma reclamada corresponde a «cargos de acceso adecuado» entre septiembre y octubre de 2012, y en la factura se estipula que los montos atañen a los meses comprendidos entre septiembre de 2010 y mayo de 2012, inconsistencia que, sumado a lo anterior, permite inferir que la obligación allí consignada no colma las exigencias del artículo 297 (numeral 3) del CPACA. 3.6.2 Defecto sustantivo.

El artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones conforme a las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional12 ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el 12 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 13 denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica «[…] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»13.

En el caso sub examine la demandante sostiene que el auto censurado adolece de defecto sustantivo, comoquiera que inobservó el artículo 619 del Código de Comercio, que establece que la factura es un título ejecutivo autónomo, por tanto, no era necesario que se allegaran al expediente ejecutivo 11001-33- 36-038-2015-00313-00 escritos adicionales para exigir su pago (como el contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998 y la conciliación de cuentas), puesto que para ello basta con que la deudora la haya aceptado, tal como lo hizo la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. al recibir un correo certificado.

Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que la acción ejecutiva es un mecanismo judicial a través del cual un acreedor pide del juez la ejecución a su favor de una obligación clara, expresa y exigible14 contraída por el deudor, que debe constar en un documento otorgado por este, o en un fallo condenatorio, al que se denomina título ejecutivo, conforme lo prevé el artículo 42215 del Código General del Proceso (CGP). 13 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan.

Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada […]». 15 «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 14 Una vez el beneficiario de la deuda promueva ese instrumento judicial, el juez determinará si el escrito adosado por aquel cumple las exigencias formales16 y sustanciales17 para ser considerado título ejecutivo, lo cual, de acontecer, origina la expedición del mandamiento de pago, que es «una providencia, que hace [las] veces de [auto admisorio,] por cuanto implica que [se] encontró que la demanda reunía los requisitos legales […]»18.

Ahora bien, dentro de los documentos que prestan mérito ejecutivo se encuentran los títulos valores (artículo 61919 del Código de Comerio), y, para que aquellos tengan esta condición, resulta necesario que colmen los presupuestos establecidos en el artículo 62120 ibidem. Uno de los mencionados títulos es la factura, que es un escrito que el vendedor emite al comprador de bienes o servicios y en el que constan obligaciones, y su validez está sujeta al cumplimiento de los requisitos señalados en las precitadas normas y en el artículo 77421 del referido compendio normativo.

En virtud de lo anterior, la factura presta mérito ejecutivo cuando concurren las exigencias contempladas en las disposiciones enunciadas con antelación y las estipuladas en el artículo 297 (numeral 322) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 16 Que hacen referencia a la autenticidad del documento y a la calidad de quien lo suscribe, por cuanto debe ser expedido por el deudor o una autoridad judicial, cuando la obligación está contenida en una sentencia judicial condenatoria. 17 Los cuales exigen que aquel contenga una obligación de dar, hacer o no hacer. 18 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.

Código General del Proceso: parte especial. Dupré Editores. 2017. Bogotá. P. 534. 19«Los títulos-valores son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Pueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y de tradición o representativos de mercancías». 20 «Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea […]». 21 «La factura deberá reunir, además de los requisitos señalados en los artículos 621 del presente Código, y 617 del Estatuto Tributario Nacional o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, los siguientes: 1.

La fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 673. En ausencia de mención expresa en la factura de la fecha de vencimiento, se entenderá que debe ser pagada dentro de los treinta días calendario siguientes a la emisión. 2. La fecha de recibo de la factura, con indicación del nombre, o identificación o firma de quien sea el encargado de recibirla según lo establecido en la presente ley. 3.

El emisor vendedor o prestador del servicio, deberá dejar constancia en el original de la factura, del estado de pago del precio o remuneración y las condiciones del pago si fuere el caso. A la misma obligación están sujetos los terceros a quienes se haya transferido la factura […]». 22 «Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: […] 3.

Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 15 Efectuado el estudio precedente, en el sub lite la Sala evidencia que la providencia acusada no adolece de defecto sustantivo, porque la aseveración de las autoridades accionadas, consistente en que no presta mérito ejecutivo la factura 66689 de 21 de junio de 2013 (que la demandante pretendía que se le pagara en el proceso 11001-33-36-038-2015-00313-00), no comporta una interpretación arbitraria o caprichosa del ordenamiento jurídico, pues, al analizar aquel documento, no se observa que colme las exigencias para que tenga dicha condición. Lo anterior, en razón a que en el referida factura no se estableció que los valores allí consignados estuvieran relacionados con el contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998, es decir, que hayan sido causados en virtud de ese negocio jurídico, dado que solo se indicó que correspondían a «cargos de acceso adecuado» de los meses comprendidos entre septiembre de 2010 y mayo de 2012, omisión que impedía asumir que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S. A. ‒ E. S. P. le debía a la tutelante la suma deprecada en atención a dicho acuerdo de voluntades.

Adicionalmente, la factura 66689 tampoco resultaba exigible, toda vez que en el mencionado contrato se acordó que se «conciliar[ía]n mensualmente las cuentas por el per[í]odo de consumo correspondiente a la información enviada», trámite que la tutelante no acreditó haber agotado, situación que también impedía librar mandamiento de pago en el trámite ejecutivo 11001- 33-36-038-2015-00313-00.

Ahora bien, la actora afirma que los señores magistrados demandados inobservaron el artículo 619 del Código de Comercio, empero, debe advertirse que si bien es cierto que en la providencia cuestionada no se hizo mención a esa norma de manera expresa, también lo es que no se evidencia que la haya desatendido, por el contrario, la acató, pues como la premisa allí contenida, según la cual en los títulos valores debe estar consignada «la mención del derecho […] que se incorpora», no la cumple la factura 66689 de 21 de junio de 2013 (por cuanto, se reitera, no se estipuló que las sumas registradas conciernan al contrato 5903), se imponía, en virtud de dicho precepto legal, negar el mandamiento de pago, tal como aconteció. cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 16 Por otra parte, la accionante aduce que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que (i) la demandada en la acción ejecutiva aceptó la factura, dado que no adelantó alguna de las actuaciones señaladas en el artículo 4º23 del Decreto 3327 de 200924, y (ii) podía ser subsanada la incongruencia entre los períodos establecidos en la demanda ejecutiva y en el referido documento.

No obstante, la Sala estima innecesario pronunciarse sobre esos argumentos, habida cuenta de que en el eventual caso de que prosperen, carecen de la entidad suficiente para cambiar el sentido del auto censurado, puesto que el aludido escrito no contiene una obligación clara, expresa y exigible, esto es, no reviste de la condición de título ejecutivo (como se explicó en líneas precedentes).

Por último, se advierte que aunque los señores magistrados accionados no indicaron que la factura comportaba un título ejecutivo complejo (pues ello lo aseveró el Juez Treinta y Ocho [38] Administrativo de Bogotá), lo cual para el actor es desacertado, no se encuentra reprochable esa aserción, comoquiera que esta Corporación25 ha dicho que los títulos ejecutivos relacionados con contratos estatales son complejos, por regla general, dado que las obligaciones están previstas en varios documentos suscritos durante las etapas precontractual y contractual, tal como acontece en este asunto, por cuanto los compromisos también se consignaron en el contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998. 23 «Para efectos de la aceptación de la factura a que hace referencia la Ley 1231 de 2008, el emisor vendedor del bien o prestador del servicio presentará al comprador del bien o beneficiario del servicio el original de la factura para que este la firme como constancia de la recepción de los bienes comprados o servicios adquiridos y de su aceptación al contenido de la factura, y la devuelva de forma inmediata al vendedor.

Sin perjuicio de la constancia de recibido de la factura y de la mercancía o servicio prestado, si el comprador del bien o beneficiario del servicio opta por no aceptar la factura de manera inmediata, el emisor vendedor del bien o prestador del servicio entregará una copia de la factura al comprador del bien o beneficiario del servicio, para que dentro del término de los diez (10) días calendario siguientes a su recepción, el comprador del bien o beneficiario del servicio: 1.

Solicite al emisor vendedor del bien o prestador del servicio la presentación del original de la factura, para firmarla como constancia de su aceptación y de la recepción de los bienes comprados o servicios adquiridos o manifieste su rechazo de la factura y en ambos casos devolverla de forma inmediata al vendedor, o 2. La acepte o rechace de forma expresa en documento aparte, en los términos del artículo 2° de la Ley 1231 de 2008.

Una vez cumplido el término de los diez (10) días calendario siguientes a su recepción, sin que haya operado alguno de los eventos señalados en los dos numerales anteriores, se entenderá que esta ha sido aceptada de forma tácita e irrevocable, en los términos del inciso 3° del artículo 2° de la Ley 1231 de 2008. El emisor vendedor del bien o prestador del servicio solamente podrá poner en circulación la factura una vez transcurridos tres días hábiles contados a partir del vencimiento del término de diez (10) días calendario a que se refiere este inciso […]». 24 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1231 del 17 de julio de 2008 y se dictan otras disposiciones». 25 Sección tercera, subsección A, auto de 23 de marzo de 2017, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 68001-23-33-000-2014-00652-01.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 17 Así las cosas, se concluye que el proveído acusado no adolece de la causal específica denominada defecto sustantivo, toda vez que atiende el sistema normativo, en especial, las disposiciones que estipulan que las facturas (como cualquier título ejecutivo) deben contener «la mención del derecho […] que se incorpora», exigencia que al no colmar la 66689 de 21 de junio de 2013, imponía negar el mandamiento de pago. 3.6.3 Defecto procedimental.

Este criterio específico de procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia judicial, se fundamenta en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»26, es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia27.

En el sub lite la demandante sostiene que el proveído acusado incurre en defecto procedimental absoluto, comoquiera que al negar el mandamiento de pago por cuestiones que, a su juicio, eran subsanables, pese a que lo procedente era inadmitir la demanda ejecutiva, le dio un trámite diferente a la acción 11001-33-36-038-2015-00313-00, argumento que para la Sala carece de asidero jurídico, porque las mencionadas irregularidades conciernen al título ejecutivo, puesto que no cumple las exigencias señaladas en el artículo 297 (numeral 3) del CPACA, esto es, no contiene una obligación clara, expresa y exigible, de ahí que resultara improcedente otorgar la posibilidad de constituirlo, pues ello escapa de la naturaleza jurídica de ese mecanismo judicial.

En ese orden de ideas, las autoridades accionadas, al negar el mandamiento de pago en el precitado expediente, no lo surtió inadecuadamente, circunstancia de la que se colige que el auto reprochado no adolece de defecto procedimental absoluto. 26 Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 27 Sentencia T-386 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 18 5.6.4 Defecto fáctico. Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»28.

La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra29.

En el asunto sub judice la tutelante asevera que la determinación judicial acusada deviene en defecto fáctico, dado que no advirtió que la factura 66689 de 21 de junio de 2013 comporta una obligación exigible, sin embargo, tal como se ha dicho en esta providencia, en especial, al estudiar el defecto sustantivo, en ese documento no obra «el derecho que se consigna», lo que impide asumir que los montos allí establecidos corresponden a compromisos derivados del contrato 5903 de 20 de noviembre de 1998.

Así las cosas, la conclusión de que el referido escrito no tiene la condición de título ejecutivo, no concierne a una deducción probatoria arbitraria o caprichosa, circunstancia de la que se concluye que el proveído censurado no adolece de defecto fáctico. A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el auto censurado no incurre en defectos sustantivo, procedimental absoluto y fáctico, se impone negar el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, 28 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 29 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2021-10811-00 Actora: Edatel S. A. ‒ E. S. P. 19 FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la empresa Edatel S. A. ‒ E. S. P., por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS