73001233300020210019501 — Consejo de Estado

1 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Actor: Sandra Milena Andrade Morales Demandados: Municipio de Ibagué, Corporación Autónoma Regional del Tolima y Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado – IBAL S.A. E.S.P. Tesis: No se desconoció el principio de congruencia, si existió relación entre la causa petendi y el fallo de primera instancia. La autoridad ambiental sí cuenta con atribuciones legalmente conferidas para el cumplimiento de la orden impuesta en la sentencia recurrida.

SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación1 interpuesto por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (en adelante CORTOLIMA) en contra de la sentencia del 23 de junio de 20222, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Sandra Milena Andrade Morales presentó acción popular3 en contra del Municipio de Ibagué, CORTOLIMA y la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado – IBAL S.A. E.S.P. (en adelante IBAL), con la finalidad de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 1 Visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial - Samai. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 2 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Formuló las siguientes pretensiones4: “2.1. Que se declare solidaria y administrativamente responsable al Municipio de Ibagué, la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado "IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL" y la Corporación Autónoma Regional del Tolima "CORTOLIMA", por la vulneración de los derechos e intereses colectivos al GOCE DE UN AMBIENTE SANO;

AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y LA DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO; SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA; EL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA; EL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA, Y SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE.

(Artículos 4 literales a), d), g), h), j) y 1) de la Ley 472 de 1998). 2.2. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Municipio de Ibagué - Tolima, la Empresa IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL y CORTOLIMA, acometer de manera inmediata coordinada y armónica, las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente visibles a fin de precaver y reponer el mal estado, deterioro y colapso de la red de alcantarillado de la Urbanización la Esperanza - tramos 5-6, 7-8, 9-10 11-12, 13-14 y 15,16 ubicados en la calle 93 y Manzana A, B, C y D y los demás afectados a la fecha teniendo en cuenta que el daño es progresivo. 2.3.

ORDENA R a los demandados, que se realicen las obras que sean necesarias, a fin de evacuar los altos volúmenes de aguas lluvias provenientes del cerro ubicado en la carrera 15 con calle 94 frente a la Manzana C de la Urbanización la Esperanza, sector limítrofe con el barrio la Gaviota y quebrada la Saposa, que se desbordan por las calles del sector. 2.4.

ORDENA R a los accionados, acometer de manera inmediata coordinada y armónica, las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente visibles a fin de precaver la amenaza de remoción, desplazamiento y desastre que genera el cerro ubicado en la carrera 15 con calle 94 frente a la manzana C de la Urbanización La Esperanza, sobre las viviendas del sector. 2.5 ORDENAR a las accionadas, el mantenimiento y si es del caso reconstrucción de las vías ubicadas en la calle 93 y Manzana A, B, C y D, de la Urbanización la Esperanza de Ibagué, que presentan un alto grado de destrucción de la carpeta asfáltica (grandes huecos, agrietamientos, socavamiento bajo losas, filtraciones, fallas en el terreno sobre el cual se encuentra el tendido vial). 2.6 Disponer como pretensión autónoma, la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento del fallo, con la participación del demandante, la Personería Municipal de Ibagué y las demás autoridades que se disponga. 2.7 Condenar en costas a los demandados.”. 1.3.

Como sustento de las pretensiones adujo lo siguiente: 4 Ibidem. 3 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que la Urbanización La Esperanza se encuentra ubicada en la zona urbana del Municipio de lbagué - Tolima y cuenta aproximadamente con cien (100) familias.

Expresó que IBAL ha sometido durante muchos años a los habitantes de la Urbanización La Esperanza a una situación de abandono generado con ocasión a que la infraestructura de alcantarillado tiene aproximadamente treinta y dos (32) años de instalación, lo cual ha traído consigo el deterioro progresivo, colapso y el hundimiento del pavimento en los tramos U-ESP-5-6, 7-8, 9-10, 11-12, 13-14 y ESPER 15-16, ubicados entre la calle 93 y las manzanas A, B, C y D. Aseguró que las malas condiciones tanto hidráulicas como estructurales de la red de alcantarillado, ocasionaron que las aguas residuales y domésticas, se filtraran al interior de cada una de las viviendas de los vecinos del sector (sanitarios, sifones y registros), siendo más gravosa la época invernal, hasta el punto que se desbordan al aire libre por las calles.

Expuso que como consecuencia de lo anterior, los habitantes de la Urbanización La Esperanza, tienen que soportar permanentemente inundaciones, humedades, grietas - hundimientos en las viviendas, daños a enseres, olores nauseabundos, enfermedades infecto contagiosas, proliferación de roedores, gallinazos, zancudos e insectos. Sostuvo que en época de invierno los habitantes de la Urbanización La Esperanza tienen que soportar las aguas lluvias provenientes del cerro ubicado en la cuenca hidrográfica de la Quebrada La Saposa (carrera 15 con calle 94 frente a la manzana C de dicha urbanización) que se desbordan por las calles.

Indicó que como consecuencia de lo anterior, las vías de la Urbanización La Esperanza presentan un alto grado de destrucción de la carpeta asfáltica - grandes huecos, agrietamientos, socavamiento bajo losas, filtraciones, fallas en el terreno sobre el cual se encuentra el tendido vial, que impide el tránsito vehicular y peatonal. Manifestó que toda la situación descrita ha generado la socavación, erosión y desplazamiento de material sobre el cerro ubicado en la cuenca hidrográfica de la 4 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quebrada La Saposa, circunstancia que coloca a los habitantes de dicho sector en peligro inminente, por la amenaza sobre sus viviendas.

Señaló que desde hace aproximadamente tres (3) años, se han presentado varios derechos de petición ante el Municipio de Ibagué e IBAL, para buscar la mejor solución de los problemas enunciados, sin que a la fecha fueran debidamente atendidos, pues solo se limitan a afirmar que no se ha adjudicado el contrato de mantenimiento de las redes y que la ejecución de la obra para la reposición del alcantarillado en el sector, está sujeta a disponibilidad de recursos.

Afirmó que con ocasión a los hechos descritos se dirigieron a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sendas denuncias de las irregularidades, entidad que una vez adelantadas las investigaciones del caso, ordenó al Municipio de Ibagué e IBAL realizar las gestiones necesarias para obtener la solución inmediata a los problemas que presenta la red de alcantarillado.

Finalmente, comentó que en atención a lo dispuesto por el inciso número 3 del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, solicitó a las entidades accionadas, acometer de manera inmediata y armónica, las medidas técnicas, jurídicas y presupuestales, con el fin de precaver y reponer los daños enunciados. Precisó que, mediante documento número 1264 de 1 de junio de 2015, IBAL comunicó que cuenta con un cronograma de actividades en el que la zona es prioritaria; sin embargo, no dio solución definitiva a los requerimientos realizados, y que por medio de oficio número 150131 de 1 de junio de 2015, CORTOLIMA informó que no tiene facultad para la ejecución de obras de infraestructura vial y en el sistema de acueducto y alcantarillado urbano. Dijo que el Municipio de Ibagué no dio respuesta.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN5 5 El Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué profirió auto admisorio el 21 de julio de 2015 y adelantó el proceso hasta dictar sentencia de primera instancia el 19 de diciembre de 2017. Posteriormente, con auto de 26 de enero de 2018, concedió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Ibagué e IBAL.

Dichos recursos fueron admitidos por el Tribunal Administrativo del Tolima con auto de 20 de febrero de 2018. Después de correr traslado para alegar de conclusión, con proveído del 26 de abril de 2021, el Tribunal declaró la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia dictada por el Juzgado, al evidenciar que le correspondía conocer en primera instancia el presente asunto debido a la participación de CORTOLIMA como demandada, entidad descentralizada, relacionada con el nivel nacional (artículo 33 de la Ley 99 de 1993) y en atención a la competencia prevista en el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 5 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.

El Tribunal Administrativo del Tolima avocó conocimiento como juez de primera instancia con auto del 12 de octubre de 20216. 2.2. Las accionadas contestaron la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos: 2.2.1. IBAL7 manifestó que se oponía a todas y cada una de las pretensiones, pues a su juicio carecían de respaldo de hecho y de derecho.

Precisó que, como lo demostraban las pruebas documentales allegadas al plenario, ya había ejecutado las obras pertinentes para solucionar la problemática expuesta por la parte actora, motivo por el cual no era necesario que la autoridad judicial dictara orden alguna para garantizar los derechos colectivos invocados en la demanda. 2.2.2.

El Municipio de Ibagué8 señaló que debía ser exonerado de responsabilidad comoquiera que, para la realización de las obras pretendidas, se requería adelantar un proceso previo, que consta de estudios jurídicos y técnicos, que tiene implicaciones en el presupuesto municipal. Añadió que, IBAL es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, especializada en el tratamiento y suministro de agua potable para el consumo humano y recolección de aguas residuales, con radio de acción para la ciudad de Ibagué y demás municipios del Departamento del Tolima.

Recalcó que, es una empresa con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, representada por su Gerente, por lo tanto, nunca se debió encausar la demanda en contra del ente territorial, teniendo en cuenta que, IBAL estaba ejecutando un contrato para el respectivo procedimiento objeto de la pretensión en la presente acción. Afirmó que, no obra prueba sumaria que evidencie que los derechos colectivos invocados por la parte actora fueron vulnerados por la Administración Municipal. 6 Visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial – Samai. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 6 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, propuso como excepciones: “Inexistencia de prueba del grave riesgo aludido”, “Carga de la prueba”, “Inexistencia de título jurídico de imputación” y la genérica. 2.2.3.

CORTOLIMA9 formuló como excepciones las que denominó “Carencia de fuerza vinculante”, “Falta del nexo causal entre el daño y el actuar de CORTOLIMA” y “Falta de pruebas”. En su defensa precisó que la parte actora pretende que se le atribuyan funciones que legalmente no le corresponden, toda vez que la ejecución de obras en las vías y en el sistema de acueducto y alcantarillado del casco urbano, por mandato de la ley, deben ser adelantadas por el municipio e IBAL, respectivamente.

Agregó que, no se encuentra legitimada en la causa por pasiva dentro de la presente actuación, por no ser la directamente relacionada con las actuaciones u omisiones alegadas como violatorias de los derechos colectivos, en la medida que las mismas son atribuibles a IBAL. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo del Tolima dictó la sentencia del 23 de junio de 202210, cuya parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de inexistencia de prueba del grave riesgo aludido, carga de la prueba e inexistencia de título jurídico de imputación, carencia de fuerza vinculante, falta de nexo causal entre el daño y el actuar de CORTOLIMA y falta de prueba frente a los hechos, propuestas por las entidades accionadas, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR que la EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE IBAGUÉ - IBAL S.A. E.S.P., el MUNICIPIO DE IBAGUÉ y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, han vulnerado los derechos colectivos de los habitantes del sector objeto de la demanda, relacionados con el goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de conformidad con las consideraciones efectuadas en este proveído. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 7 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: PROTEGER los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de la comunidad residente en la Urbanización la Esperanza del Municipio de Ibagué Tolima.

CUARTO: En aras de garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados, impartir las siguientes órdenes: - ORDENAR a la EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO - IBAL S.A E.S.P iniciar y culminar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes para la consecución de los recursos necesarios para adelantar la reposición de la red de alcantarillado en la Urbanización la Esperanza Tramos U-ESP 5-6, 7-8, 9-10, 11-12, 13-14 y ESPER 15-16, ubicados en la calle 93 y Manzana A, B, C y D, con las especificaciones técnicas establecidas en nuestro ordenamiento jurídico.

Una vez efectuado lo anterior, el IBAL procederá certificar el estado de las redes de alcantarillado de este sector, para su posterior pavimentación. Dicha orden debe ser ejecutada en un plazo máximo de 12 meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. - ORDENAR al MUNICIPIO DE IBAGUÉ que dentro de los seis (6) meses contados a partir de la expedición del IBAL S.A E.S.P de la certificación de las redes hidrosanitarias de los tramos especificados anteriormente en la Urbanización la Esperanza, proceda a iniciar y culminar las gestiones de carácter administrativo, financiero, presupuestal pertinentes, para la consecución de recursos necesarios para adelantar la pavimentación en los tramos ubicados en la calle 93 y manzanas A,B,C y D; labores que deberán ser materializadas, conforme a las especificaciones técnicas fijadas en la normatividad, en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses, contados desde la ejecutoria de la presente sentencia. - CORTOLIMA por tratarse de una autoridad ambiental asignada a la jurisdicción de este Departamento, en la medida que se encarga de apoyar la etapa de diagnóstico, deberá ejercer dentro de su ámbito de competencia, la vigilancia, control y seguimiento respecto del estado de la Quebrada la Saposa y su zona de protección en el sector de la Urbanización la Esperanza y el cerro ubicado en la carrera 15 con calle 94 frente a la manzana C, además, adelantar los procesos administrativos necesarios con el fin de que se construya un plan de conservación y mantenimiento del cauce.

QUINTO: INTEGRAR un comité de verificación, el cual estará conformado por el titular de este Despacho, las partes y el Ministerio Público, con el fin de determinar el cumplimiento a las órdenes impartidas, en atención a lo señalado en el artículo 34 de la ley 472 de 1998. El comité así establecido, deberá presentar a esta Corporación, con una periodicidad no mayor a cuatro (4) meses, los respectivos informes debidamente documentados, comunicando las actuaciones adelantadas con miras a dar cumplimiento a las órdenes impuestas dentro del presente proveído.

SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas a las entidades accionadas, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”. 8 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Declaró no probadas la excepciones propuestas por el Municipio de Ibagué de “Inexistencia de prueba del grave riesgo aludido”, “Carga de la prueba”, “Inexistencia de título jurídico de imputación”, al advertir que por mandato del artículo 311 constitucional y del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, así como del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, le correspondía a los municipios la prestación de los servicios públicos de forma directa o por medio de empresas calificadas para tal efecto.

De la misma forma procedió con las excepciones formuladas por CORTOLIMA de “Carencia de fuerza vinculante”, “Falta del nexo causal entre el daño y el actuar de CORTOLIMA” y “Falta de pruebas”, por tratarse de la autoridad ambiental con jurisdicción en el departamento. 3.3. Al estudiar el acervo probatorio concluyó que la Urbanización La Esperanza presentaba una grave afectación en el sistema de acueducto y alcantarillado en algunos tramos, debido a la antigüedad de la infraestructura, que tiene más de cuarenta (40) años de funcionamiento, igualmente, en razón de la cercanía con la Quebrada La Saposa y el cerro ubicado frente a la carrera 15 con calle 94, que en época de lluvias capta, absorbe y desplaza el agua hacia las viviendas y calles.

Explicó que aun cuando IBAL afirmó que el sistema de acueducto y alcantarillado ubicado en las manzanas A, B, C y D de la Urbanización La Esperanza, fue intervenido desde el año 2015 y hasta el año 2017, cuando a su juicio se arregló por completo, en el sub judice no fueron acreditadas tales obras, dado que solo se remitió al plenario el presupuesto relacionado con el Contrato de Obra núm. 075 de 7 de junio de 2017 y el registro fotográfico (sin fecha), donde se observaba trabajo de excavación, sin que se pudiera identificar la calle o el barrio objeto de intervención. Sostuvo que el dictamen pericial rendido el día 12 de diciembre de 2016, por el perito Maximiliano Mesa Rubio, dio cuenta de la antigüedad del sistema de acueducto y alcantarillado, por el material en el que se encuentra estructurado (asbesto - cemento); situación corroborada por el Jefe Técnico del IBAL, por lo que resultaba necesario actualizar el sistema original de redes o reponerlas por otro más efectivo.

Añadió que dictamen pericial informó que como consecuencia de la condición topográfica del barrio, el cual se encuentra posicionado sobre una pendiente, desde el cerro ubicado en la Calle 94, la velocidad de las aguas lluvias en la zona era mayor, 9 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haciendo colapsar la red y generando que alcance algunas de las viviendas situadas en el sector, generando inundaciones y problemas de humedad.

Por lo que era indispensable la intervención de “otras entidades”, que no determinó, con el fin realizar un manejo efectivo del cauce de la Quebrada La Saposa. Afirmó que no desconocía la dimensión de la obra que requería la Urbanización la Esperanza para la reposición de la red de acueducto y alcantarillado, pero no perdía de vista que la problemática subsistía desde hace más de siete (7) años y que incluso para IBAL era claro que el barrio debía ser priorizado; motivo por el que no se podían marginar el Municipio de Ibagué ni CORTOLIMA, pues también habían tenido conocimiento de la situación del sector.

Por último, consideró inconcebible que se hubiesen realizado inspección, estudio y viabilidad técnica, para efectuar la reposición de los sectores que son objeto de litigio, sin que se acreditaran las apropiaciones presupuestales, ni culminara la reposición de la red de acueducto y alcantarillado en la Urbanización La Esperanza, como tampoco lograra la recuperación de la capa asfáltica o adoptaran las medidas de prevención, conservación y mantenimiento de la Quebrada La Saposa.

En consecuencia, dispuso la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de la comunidad residente en la Urbanización La Esperanza del Municipio de Ibagué – Tolima.

IV. RECURSO DE APELACIÓN CORTOLIMA11 presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en el que de forma concreta argumentó que se desconoció el principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, toda vez que de contrastar las pretensiones expuestas por la parte actora con las competencias 11 Ibidem. 10 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la entidad se lograba advertir que no tiene injerencia alguna en la causación del hecho dañino que afecta los derechos e intereses colectivos y, por ende, no se encontraba obligada a responder por el objeto del litigio.

Para sustentar su inconformidad trajo a colación el artículo 121 de la Constitución Política y los artículos 23 y 31 de la Ley 99 de 1993, sobre la naturaleza y las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, respectivamente. Finalmente, indicó que adelantó cuatro (4) procedimientos administrativos sancionatorios por presuntas infracciones medio ambientales relacionadas con circunstancias que rodean el objeto del presente litigio.

En ese orden, solicitó que se revocara el tercer párrafo del numeral cuarto de la sentencia del 23 de junio de 2022 y se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA12 Por medio de auto del 12 de octubre de 2022, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y prescindió del traslado para alegar de conclusión en aplicación 12 Todo el trámite obra en el expediente digital en Samai. 11 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lo previsto en numeral 5 del artículo 247 del CPACA, aplicable al presente asunto por la remisión que autoriza el artículo 44 de la Ley 472 de 1998.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 6.2.

Planteamiento Para resolver el recurso de apelación, la Sala observa que las partes concuerdan en la vulneración de los derechos colectivos invocados, debido a las deficiencias en algunos tramos específicos de la infraestructura del sistema de acueducto y alcantarillado en la Urbanización La Esperanza en el Municipio de Ibagué – Tolima, que, por su antigüedad, y sumadas las aguas lluvias que descienden tanto del cerro aledaño como de la Quebrada La Saposa, afectan las viviendas y deterioran la capa asfáltica del sector.

Así, el punto concreto de discrepancia se relaciona con el presunto desconocimiento del principio de congruencia en que incurrió la sentencia de 23 de junio de 2022, que CORTOLIMA atribuye a la falta de correspondencia entre las pretensiones de la demanda popular y las funciones de la entidad; mientras que para el Tribunal la autoridad ambiental estaba llamada a responder en razón de la jurisdicción que ostenta en el departamento. 6.3.

Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o 12 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 6.4.

Del principio de congruencia en las acciones populares. Fallos extra y ultra petita La Sala establecerá si, en palabras de la recurrente, se vulneró el principio de congruencia por una presunta falta de relación entre las pretensiones planteadas en la demanda y las órdenes impartidas en la sentencia recurrida. 6.4.1. A efectos de resolver lo anterior, es preciso señalar que tanto el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 como el artículo 144 del CPACA, permiten que el Juez adopte las medidas que considere necesarias en aras de lograr la protección o cesar la amenaza de vulneración de los derechos e intereses colectivos.

Los artículos en cuestión son del siguiente tenor: “Artículo 34. Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La Sentencia que acoja las pretensiones de la demanda de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.

La condena al pago de los perjuicios se hará ‘in génere’ y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C. P. C.; en tanto se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional a favor del actor. 13 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”. (Resaltado y subrayado fuera de texto) “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” (Subrayas de la Sala).

Ahora, en múltiples oportunidades, esta Corporación ha desarrollado el alcance de la primera disposición, en los siguientes términos: “Por lo demás se advierte que la posición sobre el particular ha sido uniforme, ya que, si bien se reconoce una facultad amplia del juez popular de fallar fuera de lo pedido, tal atribución encuentra un límite morigerado en los hechos que dan lugar a la presunta vulneración de los derechos colectivos, así como en las personas a las cuales se imparten las órdenes respectivas, que deben estar vinculadas al proceso para la adecuada defensa de sus intereses.

En efecto, en ellas se consagra la facultad que tienen los jueces en este tipo de procesos de proferir sentencias extra petita pero siempre dentro del margen de la conducta generadora del daño con el fin de evitar la violación al principio de congruencia y al derecho de defensa. Sentencias como las referenciadas por el demandante proferidas por la Sección Tercera dan cuenta de ello: “Así, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, abre la posibilidad al juez constitucional, de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado: “ARTÍCULO 34.

SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La Sentencia que acoja las pretensiones de la demanda de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las 14 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”. (resaltado y subrayado fuera de texto) Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos.13 Lo anterior, sin exceder las fronteras mismas surgidas de los hechos de la demanda, en tanto es a partir del debate de éstos que se garantiza el derecho de contradicción y el derecho de defensa.

Esto quiere decir que, si bien el juez constitucional puede apartarse en cierto modo del petitum no está autorizado para salirse del radio de acción definido por los hechos y pruebas que soportan sus pretensiones.”14 De igual forma, en el proceso número 25000-2325-000-2004-002418-01, se reiteró la anterior posición: “3.1. El principio de congruencia en materia de acciones populares Si bien es cierto que la acción popular es de naturaleza constitucional, y que los derechos que se pretenden amparar con su interposición son aquellos de tipo colectivo, es decir, que pertenecen en principio a toda la colectividad, y 13 Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 10 de abril de 2003 y de 03 de marzo de 2005. 14 Sentencia del 16 de mayo de 2007 proferida dentro de la Acción Popular identificada con el número 25000-2325-000-2003-01252-02.2003-01252 15 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, por consiguiente, muchos de ellos están igualmente reconocidos directamente por el texto constitucional, no debe perderse de vista que el principio de congruencia opera también en este tipo de procesos.

En consecuencia, la jurisprudencia ha reconocido, como lo plantea el apoderado de la sociedad contratista demandada, que en tratándose del principio de congruencia en acciones populares, este postulado y garantía del debido proceso se flexibiliza o relaja, para permitir que el juez no esté necesariamente vinculado en relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la siguiente forma: i) en relación con las medidas deprecadas en la demanda para proteger los derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios, con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para decretar todas las medidas que estime pertinentes para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar derechos colectivos no invocados expresamente en la demanda, siempre y cuando la acusación de su vulneración se desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa petendi de la demanda, y iii) en relación con hechos que se van presentando a lo largo del proceso, siempre y cuando estén relacionados con los supuestos fácticos establecidos en la demanda.

En otros términos, el juez de la acción popular podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo del proceso, siempre y cuando aquellos tengan relación con la causa petendi formulada en la demanda. En relación con los aspectos antes precisados, la Sala ha puntualizado15: “Como es sabido el juzgador debe observar el principio de congruencia (artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, modificado Decreto 2282 de 1989, art. 1 num. 13516)- el cual reviste, por regla general, un carácter absoluto en tanto derivación del principio de imparcialidad rigurosa del funcionario judicial (Aragoneses).

Esa consonancia del fallo impone la identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones, imperativo legal, que – como precisa el profesor Devis Echandía17- está relacionado a la vez con el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP) y con el valor de la cosa juzgada. “Sin embargo, tratándose del juicio popular este principio de congruencia reviste algunos matices que lo tornan menos absoluto, debido a la naturaleza de la acción y a las particularidades del derecho objeto de protección. Así, v.gr., para la protección efectiva de los intereses colectivos invocados la orden del juez consignada en la sentencia (art. 34 ley 472) no está circunscrita a la conducta pedida en el escrito de demanda; también puede el juez oficiosamente vincular al proceso a otros posibles responsables (art. 18 eiusdem); del mismo modo la decisión final debe referirse al curso que vayan tomando los hechos y no se contrae 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2006, exp.

AP 2004-640, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 16 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley” 17DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo I, Decimotercera edición, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1994, Pág. 57. 16 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusivamente a los indicados en el escrito de demanda, siempre y cuando la conducta que se sigue desplegando sea aquella acusada como trasgresora por el actor popular desde la demanda, tal y como lo ha señalado la Sala en criterio que hoy se reitera: “para proteger el derecho o interés colectivo el juez, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, expedirá orden de hacer o no hacer, destinada a ser cumplida por la autoridad pública que incurre en la trasgresión, orden que no está circunscrita a la conducta pedida en la demanda, porque el juez actúa con total amplitud y discrecionalidad al momento de disponer lo que corresponda para lograr el amparo del derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, ello en consideración a que la congruencia se predica frente a la petición de protección del derecho o interés colectivo que se afirma vulnerado, y no frente a las conductas que en criterio del actor son suficientes e idóneas para lograr el amparo solicitado.

“Cabe recordar por otra parte que dado el fin supremo que persigue la acción popular – protección de derechos e intereses colectivos -, se ha dotado de amplios poderes al juez popular, tales como que oficiosamente está en el deber de vincular al proceso a cualquiera otra persona que en el curso del mismo surja como posible responsable de la infracción al derecho o interés colectivo, ello siempre que no se haya dictado sentencia de primera instancia, para que tenga oportunidad de asumir su defensa de manera adecuada (artículo 18 ley 472 de 1998).

“Esa vinculación también supera los límites tradicionales del principio de congruencia concebido para las acciones subjetivas y con efecto inter partes, como quiera que en virtud de tal vinculación, la sentencia de condena bien puede cobijar también a ese tercero contra quien no se dirigió la demanda. “Ahora bien, cuando durante el transcurso del proceso el trasgresor continúa con la realización de las conductas que desde un comienzo el actor indicó como vulnerantes del derecho colectivo cuya protección ha demandado, la sentencia debe pronunciarse no sólo en relación con los hechos de la demanda y los argumentos de la defensa, sino que además deberá referirse al curso que vayan tomando los hechos, a efectos de que la decisión tenga la virtualidad de abarcar con efectividad la protección de los derechos colectivos que encuentre vulnerados, con la condición de que la conducta que se continúa sea aquella acusada como transgresora desde la demanda, en aras de garantizar el debido proceso en una de sus manifestaciones más importantes, el derecho de defensa.

Es decir, no puede el juez juzgar hechos cuya existencia no le ha sido puesta de presente en las oportunidades de que disponen las partes dentro del proceso.”18 “Con todo, y aunque el principio de congruencia en sede popular no tiene la rigidez propia de los procesos ordinarios, también impone algunas restricciones al fallador, entre ellas que el ámbito de competencia del fallador está circunscrito a los derechos colectivos que la demanda acusa como vulnerados (ordinal a) del artículo 18 de la ley 472), en aras de garantizar el derecho de defensa del demandado.

No se olvide que de conformidad con el inciso segundo del artículo 6º de la ley 472 el juez popular debe velar por el respeto al debido proceso, las 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Sentencia de 16 de marzo de 2006, Radicación número: AP-130012331000200300239-01, Actora: Luz Yolanda Morales Peña, Demandado: Lotería de Bolívar, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. 17 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantías procesales y el equilibrio entre las partes, precepto que está en perfecta consonancia con el artículo 9 de la LEAJ, conforme al cual es deber de los funcionarios judiciales respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso.

En consecuencia, no se hará pronunciamiento alguno sobre el derecho invocado en el recurso de apelación.” (negrillas y subrayado adicionales). Como se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de la acción popular puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio iura novit curia19, para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados; no obstante, las anteriores facultades oficiosas del juez constitucional entran en colisión con el principio al debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o personas que fungen como demandadas en un proceso de esta estirpe.

Y en ese orden de ideas, la Sala a partir de la constatación anterior ha recurrido a la ponderación para establecer una postura intermedia que permita atemperar la citada confrontación que existe entre la idónea protección a derechos colectivos amenazados, y los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Por consiguiente, se ha elaborado una línea jurisprudencial que reconoce la amplitud con que cuenta el juez de la acción popular para adoptar y determinar todo tipo de medidas (de dar, hacer o no hacer) encaminadas a la satisfacción y garantía de los derechos cuya trasgresión se haya verificado; de otra parte, se ha avalado la posibilidad con que cuenta el juez de la acción popular de estudiar hechos que se produzcan a lo largo del proceso, y que por lo tanto no fueron planteados desde el inicio de la demanda, siempre y cuando los mismos tengan una relación con la causa petendi fijada en aquella, así como la posibilidad de amparar derechos colectivos disímiles a los precisados en el libelo introductorio, siempre y cuando, se itera, estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso.

En efecto, esta postura intermedia, en términos del principio de proporcionalidad satisface el objetivo de las acciones populares, pero de otro lado respeta los parámetros de los derechos de los demandados en un proceso de esta naturaleza. En esa perspectiva, admitir que el juez de la acción popular falle sobre hechos absolutamente desconocidos y que no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en la sentencia donde aparecerían definidos esos supuestos fácticos que hasta ese momento eran ignorados, por no haber sido, se insiste, materia del debate jurídico y probatorio.

Así las cosas, la Sala no prohíja una hermenéutica que circunscriba o limite las facultades reconocidas en el artículo 34 de la ley 472 de 1998, en cabeza del juez constitucional de la acción popular, a contrario sensu, la interpretación avalada garantiza que en la sentencia se puedan amparar derechos colectivos no contenidos o precisados con el escrito de demanda; que estudie hechos nuevos que han tenido su desarrollo o producción a lo largo del proceso, siempre y cuando tengan su génesis en la misma conducta que se censura o reprocha con el libelo introductorio, así como la posibilidad de que el administrador de justicia decrete diversidad de medidas encaminadas o tendientes a la garantía efectiva de los derechos colectivos, 19 Al respecto se pueden consultar las sentencias de: 16 de mayo de 2007, exp. 2005-10005, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, 16 de octubre de 2007, exp. 2002-2714, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, entre otras. 18 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin que se encuentre de manera alguna limitado por el marco trazado en la demanda.” La Sección Primera ha seguido el mismo derrotero: I. De otra parte, en cuanto al segundo problema jurídico antes planteado, la Sala considera pertinente precisar que de acuerdo al principio de congruencia en materia de acciones populares la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho: “La Sala tiene determinado que el juez popular también debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar todo fallo judicial, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento), aunque -también lo ha resaltado- en sede popular no reviste el carácter absoluto que por regla general tiene, en razón de la naturaleza de la acción y al particular carácter de los derechos objeto de amparo.

En cuanto hace específicamente a la causa petendi esta Sala recientemente señaló que el fallador en sede popular, no obstante sus amplios poderes, tiene restricciones fundadas en el respeto al debido proceso, pues aunque puede pronunciarse sobre el curso que los hechos vayan tomando mientras se tramita el proceso, lo que no le está permitido es invocar otros hechos distintos a los expuestos en el escrito de demanda, pues ello nada menos que significa modificar motu proprio la conducta trasgresora en franca violación del derecho fundamental al debido proceso, a las garantías procesales y al equilibrio entre las partes, que en sede popular están expresamente protegidos por el artículo 5º de la ley 472.

De modo que en punto de la causa petendi el juez popular también debe observar el principio de congruencia (art. 305 CPC) según el cual la sentencia debe estar en consonancia con los hechos aducidos en la demanda que impone la imparcialidad del juez (Aragoneses). Identidad jurídica entre lo resuelto y los supuestos fácticos invocados que impone la garantía del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.N.).

Principio de congruencia que si bien no reviste en sede popular los visos rígidos y absolutos que lo distinguen en procesos ordinarios, en todo caso la decisión final debe referirse al curso que vayan tomando los hechos y no se contrae exclusivamente a los indicados en el escrito de demanda, siempre y cuando -ha precisado la Sala- “la conducta que se sigue desplegando sea aquella acusada como trasgresora por el actor popular desde la demanda”.20 Entonces, el principio de congruencia implica la consonancia de la sentencia en relación con la situación fáctica y las pretensiones expuestas en la demanda.

Sin embargo, por las amplias facultades que goza el juez constitucional, la aplicación del principio en materia de acciones populares es más flexible, pues es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda.

En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda. Esta Corporación ha resaltado, en varias ocasiones, el carácter especial que comportan las acciones populares, en las cuales el Juez cuenta con unas obligaciones de impulsión oficiosa del proceso y protección de la comunidad en general. 20 Consejo de Estado.

Sección Tercera M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. Núm. 41001 2331 000 2004 00351 02 (AP). Sentencia del 16 de octubre de 2007. 19 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, ha expresado: “La Acción Popular tiene un carácter especial que la diferencia de todas las demás acciones, idea que se ha establecido por el legislador desde el momento de creación de la ley de acciones populares: “Las nuevas acciones populares son por su naturaleza acciones de derechos humanos y no litis.

En cuanto acciones requieren de una regulación a través de un procedimiento, pero su objeto no es buscar la solución a una controversia entre dos partes, sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior. Un elemento esencial de las nuevas acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y la discrecionalidad de los mismos con miras a la defensa del interés público”.

(Subrayado fuera de texto). Posición que también es compartida por la H. Corte Constitucional: “Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial”21.

El carácter de la no controversia entre partes otorga particularidades a la acción popular, ya que como lo habíamos expresado anteriormente, es por el carácter público de tal acción y por el derecho colectivo que busca su protección que se configura tal singularidad. Es claro para esta Sala que la acción popular no configura una litis ordinaria sino que dado su carácter especial se tiene un derecho colectivo que implica a toda la comunidad que busca su protección22”.

En conclusión, de conformidad con la jurisprudencia mencionada, es válido al Juez de las acciones populares proteger más allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de las mismas es resguardar la comunidad que se está viendo afectada de alguna forma. Por lo anterior, se colige que, en virtud de la naturaleza de las acciones como la instaurada en el proceso de la referencia, es dable que el juez profiera fallos ultra y extra petita.”23.

En otro fallo de la Sección Primera se dijo: “La Sala advierte que no le asiste razón al impugnante al considerar que dada la naturaleza de la acción popular no le es posible al juez popular fallar ultra o extra petita. Todo lo contario, como se ha venido sosteniendo por la 21 Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente: María Victoria Sáchica. 22 Consejo de Estado Sección Tercera, Exp: 25000-23-26-000-2000-0059.

Marzo 22 de 2001. C.P. Jesús María Carrillo. 23 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 9 de agosto de 2012. Acción Popular número 73001-2331-000-2010-00472-01. Consejero Ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 20 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia de esta Sección, la naturaleza constitucional y protectora de la acción popular permiten este tipo de fallos.

Al respecto, mediante sentencia de 16 de agosto de 2007, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, esta Sala expresó: “Cabe recordar igualmente, que en virtud de la naturaleza especial y prevalente del medio procesal previsto en el artículo 88 de la Carta Política, resulta válido que el juez de la acción popular profiera fallos ultra o extra petita cuando de los hechos de la demanda y las pruebas visibles en el expediente ello se haga necesario para cumplir con el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (art. 2° C.P.)”24”25 La Sección Segunda en su oportunidad trajo a colación el tema de la siguiente forma: “La aplicación de esta figura ya ha sido utilizada por esta Sala en casos anteriores, en los cuales está en discusión la afectación al derecho colectivo de la moralidad administrativa (Consejo de Estado, Sección Tercera, EXP: AP-166, C.P: Alier Hernandez.).26 C. Síntesis.

Bien sea que se decida aplicar el principio de la protección prevalente y eficaz de los derechos o el principio del Iura Novit Curia, las dos vías procesales convergen en una conclusión sustancial: Es válido al juez de las acciones populares proteger otros derechos colectivos no alegados por el actor, con el fin de proteger a una comunidad que está afectada por la decisión jurídica, más no está representada en su totalidad en la Litis y por ende los principios constitucionales y demás normas legales son parte de la decisión del juez de esta acción.”27”28.

(Subrayas y negrillas de la Sala) 24 Sentencia de 16 de agosto de 2007, Rad.: 41001-23-31-000-2004-00925-01, Actor: Diana Constanza Cubillos Ibata M.P. Marco Antonio Velilla Moreno 25 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 25 de agosto de 2011 proferido dentro de la Acción Popular 25000-23-25-000-2002-90123-01. C.P: María Claudia Rojas Lasso. 26 “De acuerdo con el artículo 18 de la ley 472 de 1998, para promover una acción popular se debe presentar una demanda que cumpla, entre otros, con el requisito de indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado.

Ello no significa que el juez deba negar la protección de un derecho colectivo, sin más, por el sólo hecho de que no fue señalado expresamente en la demanda. El juez no puede modificar el petitum de la demanda y los hechos que le sirvan de fundamento. Pero, si de tales hechos se deriva que hay un derecho colectivo comprometido, diferente del que se señaló expresamente, el juez, en cumplimiento de su deber de administrar justicia y procurar la vigencia de los derechos consagrados en la Constitución, deberá aplicar la ley a como corresponda a lo alegado en la demanda y probado en el proceso, protegiendo el derecho colectivo que encuentre amenazado o vulnerado.

Se trata solamente de la aplicación del antiguo principio da mihi factum dabo tibi jus, además de que, dado que la aplicación de la ley se debe hacer conforme a los hechos expuestos, conocidos por el demandado, no se vulnera su derecho de defensa. En otros términos, a juicio de la Sala, resulta imperioso la aplicación del principio iura novit curia a los procesos de la acción popular.

No hay razón para sostener lo contrario, pues si tal principio rige procesos en donde se pretende la reparación de derechos individuales, como los contencioso administrativos de reparación directa, y de nulidad y restablecimiento del derecho, estos últimos cuando se requiere la protección de un derecho fundamental, con mayor razón deberá aplicarse en procesos por medio de los cuales se protegen derechos colectivos”. 27 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 6 de septiembre de 2001 proferida dentro de la Acción Popular 13001-2331-000-2000-00005-01 (AP-507). C.P: Jesús María Carrillo Ballesteros. 28 Sala Plena. Sala Dieciocho (18) Especial de Revisión. Sentencia del 4 de septiembre de 2018. Proceso número: 11001 33 31 001 2010 00322 01. M.P. Oswaldo Giraldo López. 21 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo expuesto, se desprende que el alcance del principio de congruencia en las acciones populares es más flexible por la naturaleza de los derechos que se encuentran concernidos y por ende es permitida la expedición de extra y ultra petita.

También se deriva de lo dicho que el límite para la procedencia de este tipo de sentencias en medios de control como el que nos ocupa, lo marca la garantía del derecho al debido proceso y concretamente el de defensa en lo que atañe al extremo pasivo del litigio, esto es, que haya contado con la oportunidad de pronunciarse sobre los hechos y los derechos colectivos que se ventilan, de tal suerte que no se vea sorprendido por la decisión adoptada al definir la controversia. 6.4.2.

Así pues, lo primero que observa la Sala es que el planteamiento de la memorialista sobre la trasgresión del principio de congruencia no resulta consonante con la naturaleza de la figura, pues la autoridad ambiental supone su infracción por el presunto desconocimiento de las funciones de las que es titular, circunstancia que en nada se subsume en la posibilidad de violar tal principio en cuanto que tal desconocimiento se presenta, se itera, cuando al definir el fondo del asunto existen pronunciamientos del juez ajenos o que extrapolan la causa petendi y con violación de los derechos de defensa y contradicción de la contra parte.

No obstante, pese a la falta de rigor en la formulación del problema por parte de Cortolima, la Sala considera necesario desatar la alzada a efectos de resolver si existió violación del mencionado principio pero en los términos del correcto entendimiento de la figura, y además definir si el Tribunal impartió órdenes que no podrían ser atendidas por la autoridad ambiental por no tener competencia para ello. 6.5.

Sobre el principio de congruencia Lo que evidencia la Sala, en primer lugar, es que las órdenes impartidas por el Tribunal en la sentencia de primera instancia guardan estrecha relación con la causa petendi, habida consideración de que propenden por la protección de los derechos colectivos invocados como vulnerados y que se derivan de lo expuesto como parte de los fundamentos fácticos y jurídicos del libelo introductorio y del acervo probatorio obrante en el expediente. 22 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para corroborar lo dicho se traen textualmente parte de los hechos narrados en la demanda (folios 104 y siguientes del tomo I, visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial – Samai): Debe señalarse que el numeral quinto del acápite que acaba de reproducirse por medio de captura de pantalla del expediente digitalizado que reposa en Samai, es el de mayor importancia para demostrar el nexo de CORTOLIMA con la orden dada por el a quo en el numeral cuarto de la sentencia de 23 de junio de 2022.

Al anterior recuento de las circunstancias fácticas la demanda sumó el siguiente sustento jurídico: 23 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, es posible concluir que los mandatos del Tribunal se encuentran dentro de las facultades que reviste el juez constitucional, no desbordaron la causa para pedir.

En segundo lugar, la Sala observa que la autoridad ambiental recurrente, contó con la oportunidad de ejercer su derecho de defensa frente a: (i) los hechos expuestos en la demanda, puntualmente, las deficiencias de la infraestructura del sistema de acueducto y alcantarillado en la Urbanización La Esperanza y el inadecuado manejo de las aguas lluvias que descienden tanto del cerro aledaño como de la Quebrada La Saposa y (ii) también respecto de los derechos colectivos invocados en el libelo introductorio, estos son, los establecidos en los literales a), d), g), h) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

Siendo ello así, no puede considerarse vulnerado el principio de congruencia por una aparente desconexión del fallo de primera instancia con el objeto del proceso, pues, no existe tal ruptura entre la causa petendi y lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia de 23 de junio de 2022, comoquiera que el propósito de la 24 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda fue que se adelantaran “las obras que sean necesarias, a fin de evacuar los altos volúmenes de aguas lluvias provenientes del cerro” y giran en torno a la protección de los derechos colectivos de la comunidad de la Urbanización La Esperanza, requiriendo de CORTOLIMA la intervención en el cauce de la Quebrada La Saposa. 6.6.

De la competencia de Cortolima Así las cosas, como ya se dejó dicho, la verdadera inconformidad de la autoridad ambiental radica en su vinculación como responsable y por ende, en la obligación impuesta en la sentencia que la compromete a realizar gestiones, cuando a su juicio, no tiene competencia para ello, lo cual carece de fundamento toda vez que los reclamos del actor popular se encuentran íntimamente ligados a las atribuciones de la entidad recurrente.

Para la Sala es claro que, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales son las encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales renovables que cuentan con autonomía, identidad propia e independencia. En ese sentido, el artículo 30 de la misma Ley estableció que dichas entidades tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.

En consonancia con ello, el artículo 31 ibidem, que describe sus funciones específicas, dispone en su numeral 18 que a dicho ente le corresponde “Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.”.

En esa medida, la sentencia recurrida ordenó a la autoridad ambiental lo siguiente: 25 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “CORTOLIMA por tratarse de una autoridad ambiental asignada a la jurisdicción de este Departamento, en la medida que se encarga de apoyar la etapa de diagnóstico, deberá ejercer dentro de su ámbito de competencia, la vigilancia, control y seguimiento respecto del estado de la Quebrada la Saposa y su zona de protección en el sector de la Urbanización la Esperanza y el cerro ubicado en la carrera 15 con calle 94 frente a la manzana C, además, adelantar los procesos administrativos necesarios con el fin de que se construya un plan de conservación y mantenimiento del cauce.”.

Aunque de forma expresa el Tribunal no precisó las funciones de CORTOLIMA que respaldaron la orden referida, al analizar su responsabilidad sí hizo énfasis en que en el ámbito de su competencia le correspondía la vigilancia, el control y seguimiento del estado de la Quebrada La Saposa, como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, por lo que se puede entender que aludió, entre otros, al numeral 2 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.

En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 6.7. Comité de Verificación Es importante agregar que esta Sección29 definió que era menester no sólo que se incluyera, por mandato legal, al Tribunal que emitió sentencia de primera instancia, sino que además precisó que quien debía presidir el Comité de Verificación es el 29 Verbigracia: Sentencia de 28 de junio de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.

Radicación Número: 52001-23-33-000-2018-00361-01(AP), en la que se dijo: “Comité de verificación. 167. Para el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, se ordenará la conformación de un comité de verificación, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472: “[…] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto original). 1.Así las cosas, en el comité de verificación de esta sentencia participarán: i) la parte actora; ii) el Municipio de Mocoa; ii) la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONIA-; iii) la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS Putumayo S.A.S. E.S.P.; y iv) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia.” (Negrillas del texto original) (Subrayas de la Sala). 26 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia como Ponente de la misma30.

En consecuencia, se modificará la parte resolutiva del fallo en la siguiente forma: 30 “Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.

Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.30 El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.30 […] 10.

Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida.

Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada. Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido. […] El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.

Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá.” (Negrillas del original) (Subrayas de la Sala) 27 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: INTEGRAR un comité de verificación, el cual estará conformado por el Tribunal Administrativo del Tolima, por conducto del Magistrado Ponente, que lo presidirá, las partes y el Ministerio Público, con el fin de determinar el cumplimiento a las órdenes impartidas, en atención a lo señalado en el artículo 34 de la ley 472 de 1998.

El comité así establecido, deberá presentar a esta Corporación, con una periodicidad no mayor a cuatro (4) meses, los respectivos informes debidamente documentados, comunicando las actuaciones adelantadas con miras a dar cumplimiento a las órdenes impuestas dentro del presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia apelada, que quedará así: “QUINTO: INTEGRAR un comité de verificación, el cual estará conformado por el Tribunal Administrativo del Tolima, por conducto del magistrado ponente, que lo presidirá, las partes y el Ministerio Público, con el fin de determinar el cumplimiento a las órdenes impartidas, en atención a lo señalado en el artículo 34 de la ley 472 de 1998.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Cópiese, notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 14 de septiembre de 2023. 28 Radicado: 73001 23 33 000 2021 00195 01 Demandante: Sandra Milena Andrade Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.