CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – no se demostró, la parte demandante no allegó la decisión que impuso la medida de aseguramiento.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. Los actores demandan la reparación de los daños originados en la privación de la libertad dispuesta en el marco de un proceso penal que se adelantó por el delito de concierto para delinquir agravado, el cual concluyó con sentencia absolutoria.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 7 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se resolvió la demanda presentada el 22 de febrero de 2012, por el señor César Arturo Millán Sánchez y su grupo familiar1 contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por los perjuicios causados como consecuencia de la privación de la libertad que soportó el mencionado señor del 30 de enero de 2004 al 3 de enero de 2006. 2.

Como soporte fáctico de las pretensiones se indicó que el señor César Arturo Millán Sánchez fue vinculado a una investigación penal debido a las acusaciones de un ex paramilitar, quien lo sindicó de pertenecer al grupo subversivo denominado Autodefensas Unidas de Colombia, en calidad de reclutador. 2.1. Se indicó que el señor Millán Sánchez fue detenido el 30 de enero de 2004 y que la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Fiscalía General de la Nación le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva [no se indica en qué fecha], en calidad de coautor, por el delito de concierto para delinquir agravado. 1 Integrado por: Nicolasa Martínez, Yuly Ximena Millán Martínez, Fidelina Sánchez de Millán, Carlos Arturo Millán Quintero, Francisco Fernando Millán Chicue, Ana Beatriz, María Mercedes y Carlos Alirio Millán Sánchez.

Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 2 2.2. Se manifestó que, el 7 de octubre de 2004, la Fiscalía Tercera Especializada de la Unidad de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario profirió resolución de acusación en contra del mencionado señor. 2.3.

Se arguyó que el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, el 3 de enero de 2006, le concedió la libertad provisional al señor César Arturo Millán Sánchez. Luego, el 20 de octubre de ese mismo año, profirió sentencia absolutoria a su favor, debido a la ausencia de pruebas que comprometieran su responsabilidad. 2.4. Se expuso que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia, mediante providencia del 16 de enero de 2009, decidió los recursos de apelación formulados por otros procesados contra la sentencia de primera instancia. Contra aquella determinación, se interpuso recurso extraordinario de casación, el cual se desató el 3 de diciembre de 2009. 2.5.

A juicio de la parte actora, la entidad demandada debe responder por los perjuicios ocasionados por la privación injusta de la libertad, dado el insuficiente material probatorio recaudado para demostrar la supuesta responsabilidad del señor Millán Sánchez2. La defensa 3. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, con el argumento de que la detención es una carga que todos las personas deben soportar por igual, sin que ello signifique el rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas. 4.

Manifestó que su actuar estuvo ajustado a derecho, pues contaba con los elementos probatorios suficientes para justificar la medida de aseguramiento de detención preventiva impuesta al señor Millán Sánchez. 5. Adujo que tenía la obligación constitucional de asegurar la comparecencia de los presuntos infractores de la ley penal, para lo cual debía desplegar la actividad conducente -artículo 250 de la Constitución Política-3.

La decisión recurrida 6. El Tribunal Administrativo de Casanare4 declaró la caducidad de la acción de reparación directa. 2 Documento visible en el índice 2 del aplicativo Samai del Consejo de Estado, archivo denominado “ED_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf)”. 3 Documento visible en el índice 2 del aplicativo Samai del Consejo de Estado, archivo denominado “ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf)”. 4 Mediante providencia del 28 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Caquetá -ante el cual se adelantó el trámite del proceso-, dispuso remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Casanare.

Ello, con fundamento en lo previsto en el Acuerdo PCSJA21-11814 del 16 de julio de 2021, “por medio del cual se adopta una medida de descongestión en procesos del sistema procesal anterior a la Ley 1437 de 2.011 en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, que señaló, en su artículo 3°, lo siguiente: “…El Tribunal Administrativo del Caquetá remitirá al Tribunal Administrativo del Casanare, hasta 90 procesos del sistema escrito que se encuentren para fallo, a excepción de aquellos relativos a acciones constitucionales”.

Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 3 7. Como fundamento de su decisión, sostuvo que: i) la sentencia proferida el 20 de octubre de 2006 por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia no fue recurrida por el señor César Arturo Millán Sánchez, sino por quienes fueron condenados en esa misma decisión, y ii) el recurso extraordinario de casación formulado frente a la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia sólo se surtió respecto de uno de los procesados que resultó condenado.

Así, aseguró que la situación jurídica del mencionado señor no se vio alterada. 8. De esa manera, afirmó que para efectos de contabilizar el término de caducidad de 2 años previsto en la norma, debía tenerse en cuenta la fecha de ejecutoria de la sentencia absolutoria proferida a favor del señor César Arturo Millán Sánchez, esto es, el 20 de octubre de 20065. 9.

Por consiguiente, expuso que tanto la solicitud de conciliación extrajudicial como la demanda promovida en ejercicio de la acción de reparación directa se presentaron extemporáneamente, pues ello ocurrió el 9 de diciembre de 2011 y el 22 de febrero de 2012, respectivamente6. II. EL RECURSO INTERPUESTO 10. La parte demandante señaló que la sentencia del 20 de octubre de 2006 quedó ejecutoriada cuando se decidió el recurso extraordinario de casación formulado por los demás investigados.

Ello, en consideración a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, no existen ejecutorias parciales. 11. En ese sentido, manifestó que como la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia quedó ejecutoriada el 14 de diciembre de 2009, la demanda debía presentarse el 15 de diciembre de 2011; no obstante, radicó solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de diciembre de 2011, la cual fue declarada fallida y, por ende, se expidió la respectiva constancia el 22 de febrero de 2012, día en que formuló la demanda7. 12.

En la oportunidad para alegar de conclusión, la Fiscalía General de la Nación sostuvo que no se configuró ningún tipo de error o de falla, ya que su actuación estuvo ajustada a la ley, e insistió en que existían elementos probatorios que permitían inferir la participación del señor César Arturo Millán Sánchez en los hechos punibles endilgados. 12.1.

Consideró que no era viable el reconocimiento de alguna indemnización, en tanto el señor Millán Sánchez no fue absuelto por haberse demostrado, con certeza, su inocencia. Agregó que la medida de aseguramiento impuesta no fue irrazonable, desproporcionada o arbitraria8. 5 Con la precisión de que fue lo último que ocurrió, pues el señor Millán Sánchez recobró su libertad el 4 de enero de 2006. 6 Documento visible en el índice 2 del aplicativo Samai del Consejo de Estado, archivo denominado “ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf)”. 7 Ibídem. 8 Documento visible en el índice 17 del aplicativo Samai del Consejo de Estado.

Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 4 13. El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó, en primer lugar, que no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, por cuanto el término se contabiliza desde la ejecutoria de la sentencia que decidió el recurso extraordinario de casación, aunque el demandante no haya formulado recurso alguno. 13.1.

De esa manera, señaló que la providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia quedó ejecutoriada el 14 de diciembre de 2009 y, como se presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de diciembre de 2011, el plazo para demandar se extendió al 29 de febrero de 2012 -teniendo en cuenta que la constancia que declaró fallida la audiencia se expidió el 22 de febrero de 2012-.

Dado que la demanda se presentó esta última fecha, dijo que ello acaeció de manera oportuna. 14. De otra parte, advirtió que se configuró una falla en el servicio, debido a que, para la imposición de la medida de aseguramiento, la Fiscalía General de la Nación no contaba con los dos indicios graves requeridos por la norma para tal efecto9. 15.

La parte demandante guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 16. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. Problema jurídico 17. El problema jurídico se contrae a determinar si operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. En el evento de no encontrarse configurado, le corresponderá a la Sala establecer si los demandantes padecieron un daño antijurídico con ocasión de la privación de la libertad de que fue objeto el señor César Arturo Millán Sánchez.

Oportunidad en el ejercicio de la acción de reparación directa 18. Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. 19.

Tratándose de acciones de reparación directa por privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia 9 Documento visible en el índice 18 del aplicativo Samai del Consejo de Estado.

Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 5 absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad10. 20.

En el asunto de la referencia se discute, para efectos del conteo de la caducidad, cuándo quedó ejecutoriada la sentencia del 20 de octubre de 2006, a través de la cual el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia absolvió al señor César Arturo Millán Sánchez, pues, para el a quo, dicha ejecutoria se cumplió cuando se profirió esa decisión -20 de octubre de 2006-, mientras que, para la parte demandante, ello ocurrió cuando se decidió el recurso extraordinario de casación que procedía contra la sentencia de segunda instancia -14 de diciembre de 2009-. 21.

Al respecto, conviene precisar que, aunque la sentencia proferida el 20 de octubre de 2006 por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia sólo fue apelada por los procesados que resultaron condenados, tal circunstancia no implica, de modo alguno, que la ejecutoria de la decisión se cumpliera respecto de la decisión absolutoria que favoreció al demandante, puesto que de conformidad con lo señalado por esta Corporación11, con fundamento en la jurisprudencia de Corte Suprema de Justicia12, no resulta admisible la ejecutoria parcial o fragmentada de la sentencia penal. 22.

Por manera que, en consideración a que la ejecutoria de la sentencia penal no se cumple de manera parcializada o fragmentada, debe concluirse que los demandantes estaban habilitados para reclamar la reparación de los daños, a partir del momento en que quedara ejecutoriada la sentencia penal de primera instancia, lo cual ocurrió el 14 de diciembre de 200913, cuando la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal decidió no casar la decisión del 16 de enero de ese mismo año, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia, a través de la cual se decidieron los recursos de apelación interpuestos contra la providencia del 20 de octubre de 2006 -que absolvió al señor Millán Sánchez-.

Es a partir de esa fecha que se considera que la determinación absolutoria quedó en firme y, por tanto, el daño derivado de la privación de la libertad de la libertad se torna cierto. 23. En ese orden de ideas, la demanda debía presentarse el 15 de diciembre de 2011; sin embargo, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 9 de diciembre de ese mismo año -faltando 7 días para que operara la caducidad-.

Dado que la parte 10 Al respecto consultar las sentencias del 22 de junio de 2017, expediente 44784, del 24 de mayo de 2017, expediente 42979, del 10 de noviembre de 2017, expediente 47874, entre otras. 11 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, sentencia del 14 de agosto de 2014, expediente: 26.516. En esta oportunidad, la Sala dijo: “De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que, si bien la absolución de responsabilidad penal del señor GASTÓN MARCEL WHITAKER se resolvió mediante sentencia del 20 de octubre de 1997, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de San Andrés, la cual no fue objeto de cuestionamiento en sede de apelación en ese específico aspecto, los efectos ejecutorios de ese fallo quedaron suspendidos hasta que se resolvió tal recurso -así no atacara esa parte de la decisión-, bajo el entendido que en nuestro sistema penal no existen ejecutorias parciales de las decisiones, pues, como se vio, debe conservarse la unanimidad de ejecución de las providencias, de suerte que la sentencia de primera instancia cobró fuerza ejecutoria cuando quedó ejecutoriada la de segunda instancia, esto es, el 23 de abril de 1999, es decir, quince días después de que fuera notificada por edicto la sentencia del 15 de marzo de 1999, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Andrés” (se resalta). 12 Autos del 14 de mayo de 2002 y 9 de febrero de 2006, radicados 19230 y 23279. 13 En consideración a que la sentencia del 3 de diciembre de 2009, proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal se notificó por edicto del 10 al 14 de diciembre de ese mismo año. Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 6 convocada solicitó el aplazamiento de la diligencia, sin que la convocante coadyuvara su petición, se dio por agotado el requisito de procedibilidad y se expidió la respectiva constancia el 22 de febrero de 2012.

Por tanto, el plazo se extendió al 29 de febrero de este año. Como la demanda se formuló el 22 de febrero de 2012, es claro que se hizo dentro del término. 24. Como consecuencia, por este aspecto se revocará la decisión de primera instancia y, por tal motivo, se analizará el fondo de la controversia para determinar si hubo o no una privación injusta de la libertad.

Caso concreto 25. La Sala destaca que se acreditó que el señor César Arturo Millán Sánchez estuvo privado de la libertad del 31 de enero de 2004 al 4 de enero de 200614, con ocasión de un proceso penal que se adelantó en su contra por el delito de concierto para delinquir15, y que fue absuelto por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, el 20 de octubre de 2006, dada la ausencia de pruebas que demostraran su responsabilidad. 26.

Sería del caso examinar si la restricción del derecho a la libertad del citado demandante, por cuenta de la medida de aseguramiento impuesta en su contra, se ajustó a los criterios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y necesidad. 27. No obstante, en el expediente no obra prueba alguna que permita establecer las condiciones en las cuales se produjo esa decisión, ni los fundamentos fácticos y probatorios que la sustentaron, supuestos que constituyen el insumo necesario para determinar la responsabilidad que se demanda soportada en el título de imputación de privación injusta de la libertad. 28.

Con la demanda se aportaron los siguientes documentos relacionados con el proceso penal adelantado contra el acá demandante: (i) sentencia del 20 de octubre de 2006, proferida por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, ii) providencia del 16 de enero de 2009, emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia, iii) fallo del 3 de diciembre de 2009, proferido por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal; además, se solicitó oficiar al centro de servicios de los juzgados penales del circuito especializados de Florencia, para que remitiera certificación del tiempo de detención del señor César Arturo Millán Sánchez16. 29.

Las peticiones probatorias fueron decretadas por el tribunal de primera instancia17 y se incorporaron como pruebas al expediente; sin embargo, dichos documentos no contienen las decisiones alusivas a la medida de aseguramiento, ni 14 Mediante providencia del 3 de enero de 2006, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia le concedió la libertad provisional. 15 Según constancia suscrita por el secretario del centro de servicios de los juzgados penales del circuito especializados de Florencia. 16 Con la certificación, se remitió al proceso la decisión del 3 de enero de 2006 adoptada por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, a través de la cual se concedió la libertad provisional al señor Millán Sánchez. 17 Mediante auto del 18 de febrero de 2013.

Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 7 se puede extraer de éstos los motivos y fundamentos que se tuvieron en cuenta para la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva. 30.

Vale resaltar que la sentencia absolutoria proferida por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Florencia, que sí fue aportada por la parte demandante, no refiere los fundamentos fácticos ni probatorios de la medida de aseguramiento impuesta, ni siquiera hace referencia a esa específica decisión. 31. En este punto, debe precisarse que los fallos absolutorios no constituyen prueba suficiente que permita demostrar la responsabilidad de la entidad demandada, en tanto de su contenido no es posible inferir si la medida de aseguramiento de detención preventiva se apartaba de los criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad que debieron guiar la acción del operador judicial; dicho de otra manera, el fallo absolutorio no acredita por sí mismo que la medida haya sido ilegal. 32.

A la luz del artículo 90 de la Constitución Política, para efectos de establecer la responsabilidad del Estado, debe probarse el daño antijurídico como su imputación. En asuntos relacionados con la función judicial, en particular los relacionados con la privación injusta de la libertad, se impone no solo la valoración de la decisión definitiva sino, también, y de manera capital, de la medida que impone la detención preventiva, pues solo de esta manera es posible determinar si la restricción de la libertad se ajustó a los estándares convencionales y constitucionales sobre la limitación al derecho de libertad personal. 33.

En ese sentido, la parte demandante no cumplió con su carga probatoria, en la medida en que no allegó al proceso, ni solicitó como prueba las decisiones relacionadas con la restricción de su libertad, documentos que resultan determinantes para establecer si la autoridad judicial incurrió o no en arbitrariedades al imponerle medida de aseguramiento al señor Millán Sánchez. 34.

Bajo esas condiciones y, ante la imposibilidad de examinar la medida de aseguramiento impuesta al señor César Arturo Millán Sánchez, a efectos de establecer si fue razonable, proporcionada y ajustada a la ley, la Sala solamente puede constatar que el proceso penal seguido en su contra finalizó con sentencia absolutoria, circunstancia que por sí sola no resulta suficiente para sostener que se presentó una privación injusta de la libertad que pueda ser imputada a la Fiscalía General de la Nación. 35.

Finalmente, se advierte que, si bien el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011 contempla la posibilidad de que se decreten pruebas de oficio, ello no implica que el juez o magistrado ponente pueda suplir o sustituir la actividad de quien tenía la carga de la prueba, en los términos del artículo 167 del CGP, pues, en este caso, lo mínimo que la parte demandante debía aportar para acreditar los fundamentos de hecho de sus pretensiones era la decisión a través de la cual se le impuso la medida de aseguramiento al señor Millán Sánchez. 36.

Como consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. Radicación: 18001-23-31-000-2012-00046-01 (69.544) Actor: Ana Beatriz Millán Sánchez y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 8 Condena en costas 37. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 38.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 7 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: En firme esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF