CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicado: Nulidad 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública, Superintendencia de Notariado y Registro, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho Asunto: Estudio de excepciones Auto El despacho se pronuncia sobre los medios exceptivos formulados en las contestaciones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1. Luisa Fernanda Ballén Martínez solicitó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la anulación parcial del Decreto 1327 del 3 de octubre de 2020, «[p]or el cual se crea la prima de actividad para los servidores de los niveles técnico, asistencial y profesional vinculados a la Superintendencia de Notariado y Registro», por cuantro en este se omitió incluir el cargo denominado «registrador de instrumentos públicos». 2.

Como consecuencia de lo anterior, a titulo de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento y pago a todos los registradores del beneficio de la prima de actividad, como factor salarial. 1.1.1 Fundamentos fácticos 3. En síntesis, Luisa Fernanda Ballén Martínez expuso como hechos de la demanda los siguientes: 3.1. Los registradores de instrumentos públicos y por consecuencia la demandante, hacen parte de la planta global de empleos de la SNR, nombrada mediante la Resolución 1842 de 20 de marzo de 2015, en el cargo de carrera denominado registradora seccional de instrumentos públicos de Chinácota, código 0191, grado 10; cargo al que accedió hace 5 años, mediante concurso de méritos. 3.2.

El cargo se encuentra creado en la planta global de la SNR con el Decreto 27245 de 2014 y de acuerdo con la realidad funcional tiene funciones asignadas en todos los niveles, ya que responde por el funcionamiento técnico, administrativo y Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez jurídico de la oficina, y por ello en la realidad, ejecuta directamente las tareas propias del nivel profesional, técnico y operativo. 3.3.

El Superintendente y los representantes de los sindicatos SINTRAFEP, SINTRANORE y SINDIPUBLICA de la SNR, en una mesa de dialogo, llegaron entre otros, al acuerdo del reconocimiento y pago de una prima de actividad con carácter salarial para los servidores de la de la entidad del nivel profesional, técnico y asistencial. 3.4. El presidente de la República expidió el Decreto 1327 del 3 de octubre de 2020, mediante el cual creó una prima de actividad para los servidores de los niveles técnico, asistencial y profesional de la SNR, que fue pagado en la nómina de noviembre a los empleados de esos niveles, en un monto equivalente a un salario y medio adicional por el año 2020. 3.5.

El Decreto 1327 de 2020 se motivó bajo el hecho de reconocer una contraprestación a la mayor carga laboral impuesta a los funcionarios de la SNR, en aspectos tales como: el registro de instrumentos públicos inherentes a los procesos de restitución de tierras, catastro multipropósito y licenciamiento urbanístico. 3.6. El decreto señalado excluyó a los registradores de instrumentos públicos seccionales, siendo ese el cargo de carrera de la planta global, responsable de todo el trámite registral, tanto de la parte operativa como de la parte jurídica, motivo por el cual, si se incrementa la carga laboral para los otros funcionarios, es forzoso concluir que también se incrementa la labor de los servidores que tienen como cargo el de ser registradores. 3.7.

Las mayores cargas laborales y responsabilidades derivadas de las leyes 1448 de 2011, 1796 de 2016 y 1955 de 2019, con el que se motiva el Decreto 1327 de 2020 para la creación de la prima de actividad en la SNR, recaen directamente sobre el cargo de los Registradores de Instrumentos Públicos. 1.1.2. El concepto de la violación 4.

La demandante señaló como conceptos de violación los siguientes: 4.1. Falsa motivación: la exclusión al beneficio de la prima por actividad, respecto del cargo de registrador de instrumentos públicos se basó en un falso supuesto, pues al fundamentar el acto en las nuevas funciones asignadas a la SNR por las leyes 1448 de 10 de junio de 2011, 1796 de 13 de julio de 2016 y 1955 de 2019 y establecer que dicho incremento de funciones solo afectó a los funcionarios de los niveles profesional, técnico y asistencial de la entidad, se contrarió la realidad, ya que para llegar a dicha conclusión se debió, por lo menos, efectuar las averiguaciones que demostraran que ello fue así y para que la aseveración y motivación del acto no derivara, como efectivamente sucedió, en una total arbitrariedad, lo cual configuró un trato desigual hacia un grupo de servidores de la SNR, sin razón alguna. 4.2.

Indebida motivación: se aplicó de manera errada el alcance del acta de acuerdo suscrita entre los directivos de la SNR y los sindicatos de trabajadores de notariado y registro, ello porque las normas de negociación colectiva para lograr su eficacia deben estar conformes a las condiciones de trabajo homogéneas que se Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez generan en la vinculación legal y reglamentaria, en ese sentido, la administración debe respetar los principios que rigen sus decisiones y actuaciones, es decir, los principios superiores de igualdad, no discriminación, proporcionalidad e imparcialidad.

Así las cosas, si bien uno de los motivos plasmados en la parte motiva del decreto de creación de prima por actividad a los servidores públicos de la SNR, fue una negociación con algunos sindicatos de la SNR, también lo es, que el motivo objetivo que sustenta su creación se funda en la expedición de normas de carácter nacional que asignaron nuevas funciones a la entidad.

Esas normas, señalan específicamente, a las oficinas de registro como receptoras de las nuevas labores, pero es precisamente al cargo de registrador al que se omitió del beneficio a la prima de actividad. 4.3. Infracción de las normas en que debió fundarse: si la expedición del Decreto 1327 del 3 de octubre de 2020 tuvo como sustento el incremento de la actividad laboral, surtida a partir de la formulación de las leyes 1448 de 10 de junio de 2011, 1796 de 13 de julio de 2016 y 1955 de 2019 y, con estas, la actividad de registro en relación con la restitución de tierras, catastro y curaduría urbana, no existió fundamento legal, ni criterio objetivo alguno para validar la no inclusión de los registradores de instrumentos públicos, lo cual acrecentó aún más la brecha de desigualdad, respecto de otros empleos de la SNR. 5.

La demandante indicó que el decreto demandado contrarió los convenios 95, 100, 111, 151 y 15413 de la OIT, ratificados por la normativa nacional, los artículos 13, 25, 53, 55, 123, 131 y 209 de la Constitución, los literales c, f, e, j del artículo 2 de la ley 4 de 1992, los artículos 1 y 3 del CPACA; y, el decreto 160 de 2014. 1.2.

Tramite del proceso 6. En auto del 10 de septiembre de 2021 se i) readecuó el medio de control al de nulidad; ii) admitió en unica instancia la demanda nulidad; iii) ordenó la notificación personal al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Credito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho; al Departamento Administrativo de la Función Pública1, La Superintendecia de Notariado y Registro2; a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y al Ministerio Público y iv) dispuso correr traslado de la solicitud de medida cautelar, en auto separado. 7.

En providencia del 13 de octubre de 2023 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como la solicitud de aclaración presentada por el Ministerio de Justicia y del Derecho respecto del auto admisorio del 10 de septiembre de 2021, en el sentido de reponerlo para desvinular al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de aclarar que en el presente asunto no se presentó una solictud de medida cautelar. 8.

En auto del 1 de marzo de 2024 se dispuso correr traslado por el término de 3 días a la parte demandante, de las excepciones propuestas por la SNR y el DAFP. 1 En adelante DAFP. 2 En adelante SNR. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez 1.3. La oposición 9. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la SNR, y el DAFP se opusieron a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentaron que el acto administrativo demandado no desconoce los postulados constitucionales y legales en que debía sustentarse. 10.

Manifestaron que el acto demandado surgió de acuerdos entre grupos sindicales y la administración, en los cuales no podían participar los registradores de instrumentos públicos por el nivel jerárquico y las responsabilidades del cargo que ostentan. 1.3.1. De las excepciones propuestas 1.3.1.1. Excepciones propuestas por la Superintendencia de Notariado y Registro 11.

La SNR, propuso como excepciones de mérito las denominadas: «presunción de legalidad de los actos administrativos» y «falta de configuración del concepto de violación invocado». 1.3.1.2. Excepciones propuestas por el Departamento Administrativo de la Función Pública 12. El DAFP planteó como excepción previa la «indebida representación de la Nación, falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP e inepta demanda» y como excepciones de mérito, propuso las siguientes: «inexistencia del derecho reclamado», «inexistencia de un perjuicio indemnizable» y la innominada o genérica. 13.

Por su parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho no propusieron excepciones al contestar la demanda. 2. Consideraciones 2.1. Trámite de las excepciones 14. De conformidad con el artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20213, las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso4. 15.

Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el artículo 101, inciso 2 del CGP, esta se decretará en el auto que cite a la audiencia inicial y se realizará en el curso de esta. En esa misma instancia procesal se deberán resolver las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. 3 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. En ese orden,, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 4 En adelante: CGP Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez 16.

En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causal de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA. 17. Así las cosas, por remisión expresa del artículo 175 del CPACA, se procederá a revisar el trámite aplicable previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP: «Artículo 100.

Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.

El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.

Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.

Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.

Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.

Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra. Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones».

(se destaca) 18. De las normas transcritas se concluye: i) Las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución; ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de esta y resolver allí mismo. 2.2.

Problemas jurídicos 19. Se circunscriben a determinar lo siguiente: i) ¿La excepción de «indebida representación de la Nación, falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP e inepta demanda» presentada por el DAFP puede ser resuelta en este en este momento procesal? ii) De ser afirmativa la respuesta al cuestionamiento anterior, ¿debe prosperar la excepción planteada por el DAFP? iii) ¿En qué etapa procesal se deben resuelve las excepciones de mérito? 2.3.

Caso concreto 2.3.1. Excepción de «indebida representación de la Nación, falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP e inepta demanda» 20. El DAFP presentó la excepción denominada «indebida representación de la Nación, falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP e inepta demanda», la cual sustentó en los siguientes términos: «Considerando que la representación procesal de la Superintendencia de Notariado y Registro es independiente, no hay ninguna razón válida ni suficiente para la vinculación procesal del DAFP, lo cual resulta evidente si se observa que en el sublite se demandan reconocimientos salariales y prestacionales que no tienen fundamento en la ley ni en acto administrativo salarial ninguno expedido por el Ejecutivo Nacional, ni responden a una omisión real atribuible al Presidente de la República, a los Ministros de Justicia y del Derecho o Hacienda y Crédito Público o al Director del DAFP, quienes por el contrario, y como quedó documentado, cumplieron con lo citado en la Ley 4ª de 1992». 21.El despacho encuentra que la legitimación en la causa, sea por activa o por pasiva, es un presupuesto procesal derivado de la capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial; es una facultad que le asiste a un sujeto, sea natural o juridico para ostentar dicha calidad y, por ende, formular unas pretensiones atinentes a hacer valer un derecho subjetivo sustancial o, contradecirlas y oponerse a ellas a Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez traves de las excepciones. 22.

La falta de legitimación en la causa por pasiva, se configura por la carencia de una relación entre la parte demandada y la situación fáctica constitutiva del litigio, así, quienes están obligados a comparecer un proceso en calidad de demandados son aquellos que participaron realmente en los hechos que dieron lugar a la demanda. 23.

Se destaca que, tanto en la versión original del CPACA [artículo 180, numeral 6], como en la Ley 2080 de 2021 [artículos 38 y 42], se le otorga un tratamiento de excepción mixta a la falta de legitimación en la causa, pues aunque se trata de un medio de defensa encaminado a atacar la relación jurídico sustancial, de mérito o de fondo, se permite su estudio y decisión en las etapas primigenias o tempranas del proceso, en virtud del principio de economía procesal. 24.

Ahora bien, de conformidad con la versión original del CPACA [artículo 180, numeral 6] se permitia que las excepciones mixtas, como lo es la falta de legitimación en la causa, fueran decididas de manera anticipada en la audiencia inicial, junto con las excepciones previas, en virtud del aludido principio de economía procesal; sin embargo, con la expedición de la Ley 2080 de 2021 [artículos 38 y 42], las excepciones mixtas deben ser estudiadas y resueltas en sentencia anticipada - en caso de que se tenga certeza de su prosperidad-, o en la sentencia de mérito que resuelva el fondo de la litis. 25.

En lo que a la falta de legitimación en la causa se refiere, es importante destacar que la Ley 2080 de 2021, exige para que sea resuelta a traves de una sentencia anticipada que aquella tenga la calidad de «manifiesta», es decir, cuando cuando sea notoria y evidente a simple vista y no no exista duda respecto de su procedencia, pues de lo contrario, se deberá esperar a que el proceso llegue hasta la etapa de sentencia para que pueda ser estudiar y valorada su posible configuración, de conformidad con todo el caudal probatorio obrante en el proceso. 26.

Así las cosas, en el asunto bajo estudio, el despacho considera que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por DAFP no es manifiesta como lo exigen los artículos 38 y 42 de la Ley 2080 de 2021, y por ende, no es procedente prosperar esta excepción, respecto de dicha entidad, a través de una sentencia anticipada, maxime porque revisado el acto administrativo demandado, esto es, el Decreto 1327 del 3 de octubre de 2020 «[p]or el cual se crea la prima de actividad para los servidores de los niveles técnico, asistencial y profesional vinculados a la Superintendencia de Notariado y Registro» fue suscrito por el ministro de hacienda y credito público; el viceministro de política criminal y justicia restaurativa encargado del empleo del despacho del ministro de justicia y del derecho; y el director del DAFP. 27.

Por lo tanto, como no se tiene certeza sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP en relación con el asunto bajo estudio, se deberá diferir el pronuncimiento respectivo hasta que el proceso llegue a su etapa final y sea al momento de proferir sentencia, cuando, habiéndose agotado todo el trámite procesal, se valore todo el caudal probatorio obrante en el proceso y se defina sobre legitimidad en la causa por pasiva de esta entidad. 28.

En conclusión, en el presente asunto no existe certeza «manifiesta» sobre la Radicado: 11001-03-25-000-2021-00164-00 (0966-2021) Demandante: Luisa Fernanda Ballén Martínez procedencia o configuración de la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, por consiguiente, no hay lugar a despachar este medio de defensa a través de una sentencia anticipada, sino que su estudio detallado y de fondo se desarrollará, de ser necesario, en la sentencia que resuelva de manera definitiva el fondo del presente asunto. 2.3.2.

Estudio de las demás excepciones propuestas 29. El despacho advierte que las excepciones denominadas «inexistencia del derecho reclamado» e «inexistencia de un perjuicio indemnizable» presentadas por el DAFP, así como las de «presunción de legalidad de los actos administrativos» y «falta de configuración del concepto de violación invocado» propuestas por la SNR no constituyen verdaderos medios exceptivos. 30.

En efecto, comoquiera que su contenido no encuadra dentro de los eventos señalados en los artículos 100 del CGP y 175 del CPACA, estas son realmente argumentos de fondo para defender la legalidad del acto administrativo censurado, los cuales deben ser estudiados en la sentencia que resuelva el fondo del asunto. 31. Por último, advierte el despacho que verificado el expediente no se encontró una excepción adicional a las propuestas por las demandadas sobre la cual deba pronunciarse en esta etapa procesal.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Diferir el estudio y solución de la excepción denominada «indebida representación de la Nación, falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP e inepta demanda» propuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública hasta la sentencia de mérito. Segundo. No emitir pronunciamiento frente a las demás excepciones propuestas por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Superintendencia de Notariado y Registro en esta etapa procesal por ser argumentos que se deben resolver al momento de dictar la sentencia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Cuarto. Devolver el expediente al despacho para continuar su trámite, una vez ejecutoriada la presente providencia. Quinto - Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS