CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera Ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D. C., veinte (20) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Número de radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha, departamento de la Guajira, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Asunto: autoridad administrativa competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes que acrediten los aportes realizados a Cajanal.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados, respectivamente, por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El señor Luis Alberto Manjarres Mariano es afiliado a la AFP Colfondos SA, y se encuentra actualmente pendiente la definición de su bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión. Para tales efectos, la administradora de pensiones ha venido realizando las gestiones correspondientes para lograr la reconstrucción de su historia laboral, en virtud de lo señalado en el artículo 20 del Decreto 656 de 1994. 2.

Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 202303892115009000990008, expedida el 23 de marzo de 2023, el señor Luis Alberto Manjarres Mariano trabajó para el Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) desde el 1º de octubre de 1977 hasta el 27 de noviembre de 1979, como empleado público y los aportes pensionales se hicieron a la Caja 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Nacional de Previsión Social (Cajanal).

Adicionalmente, aparece la Nación como entidad responsable del pago3. 3. El 8 de noviembre de 20234, la AFP Colfondos envió un mensaje a través de la plataforma CETIL a la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), solicitando la corrección de la certificación para que dicha empresa fuera la que asumiera los tiempos del señor Manjarres Mariano, ya que en consulta a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social (DGRESS) informaron que no era beneficiario del contrato de concurrencia y de estar en desacuerdo solicitaron allegar los soportes de pago a Cajanal. 4.

El 15 de marzo de 20245, la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), dio respuesta a través de la plataforma CETIL, señalando: «Por estar en desacuerdo, esta entidad no asume los tiempos ya que los pagos para la época en que el señor Mariano laboro era responsabilidad del ente territorial Secretaría de Salud Departamental de la Guajira.

Favor enviar un correo para soportar lo antes mencionado». 5. De acuerdo con el reporte de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del 4 de julio de 2024, que obra en el expediente, al momento de procesar las liquidaciones provisionales en el aplicativo, aparece el error 4438 el cual consigna lo siguiente6: OBSERVACIÓN: ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACION O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION.

SOLUCION: SI LOS APORTES FUERON A CAJANAL LA AFP DEBE ENVIAR LOS SOPORTES RESPECTIVOS PARA QUE LA OBP VERIFIQUE LOS APORTES REALIZADOS POR LA ENTIDAD PARA QUE ESTA SEA ASUMIDA POR LA NACION. SI SE TRATA DE ENTIDAD LIQUIDADA QUE ASUMIO LA NACION LA AFP DEBE VERIFICAR QUE SE ENCUENTRE INCLUIDA EN EL CALCULO ACTUARIAL. [Mayúsculas en el texto original].

Según Colfondos SA, como no se encuentran las planillas de pago de aportes a Cajanal, se refleja el error 4438, y en razón a ello «no ha podido solicitar el reconocimiento del cupón de bono pensional, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que no se aporten las planillas de pago de aportes a CAJANAL». [Mayúsculas en el texto original]. 3 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 5. 4 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 9. 5 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 9. 6 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 1.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 6. El 13 de enero de 20257, por medio de oficio SSDG-OJ-013, la Gobernación de la Guajira en respuesta al derecho de petición presentado por la AFP Colfondos SA, con respecto a la entrega de los soportes de pago de los aportes pensionales del señor Manjarres Mariano a Cajanal, señaló: 7.

El 21 de enero de 20258, Colfondos SA, solicitó a la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios remitir todos los soportes de pago de los aportes realizados a Cajanal, por el periodo comprendido entre el «1º de octubre de 1977 y el 27 de noviembre de 1979», en cumplimiento a lo previsto en el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016. 8.

El 6 de marzo de 20259, la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios, en respuesta a la petición presentada por la AFP Colfondos SA, señaló que no era posible atender favorablemente la solicitud, en razón a que los períodos de tiempo requeridos fueron cotizados por la Secretaría de Salud del departamento de la Guajira ante Cajanal o Caja de Previsión Nacional, cuando aún el hospital no poseía ni siquiera personería jurídica.

Agregando que, a pesar de ello, la ESE no contaba con todos los soportes físicos de las planillas de pago o recibos de pago de dichos períodos, obedeciendo ello al biodeterioro de los documentos. Precisó que no era 7 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 10. 8 Samai, expediente digital, documento 014, folios 38 a 40. 9 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 11.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 responsabilidad de la ESE que Cajanal no hubiera reportado la información de las cotizaciones, que no era responsabilidad efectuarlas por la ESE, pues para dichas épocas no poseía personería jurídica y las mismas eran efectuadas por DESALUD departamental, hoy Secretaría de Salud del departamento de la Guajira.

Y finalizó señalando que la petición era improcedente, de conformidad con el Decreto 586 de 2017. 9. Por su parte la UGPP, a través de un oficio del 6 de marzo de 202310, sobre la solicitud de soportes de pago de aportes pensionales del señor Luis Alberto Manjarres Mariano, le señaló a Colfondos que consultada la base de datos de «RECIBOS DE CAJA y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACIÓN (SECCIONAL GUAJIRA)» y realizada la revisión de la documentación física, sólo encontró dos soportes de pago correspondientes a recibos de caja de los meses de julio de 1978 y mayo de 1979, que tienen que ver con pagos generales recibidos del Hospital de Los Remedios de Riohacha a la Caja Nacional de Previsión11.

Agregando que no estaba en la posibilidad de certificar que esos soportes correspondían al señor Manjarres Mariano, ya que generalmente esa documentación está a nombre del empleador. 10. En consideración a lo anterior, el 2 de mayo de 202512, la AFP Colfondos SA presentó ante la Sala conflicto negativo de competencias entre la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), el departamento de la Guajira, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UGPP, relacionado con establecer la entidad competente para efectuar la entrega de los soportes de pago de las planillas de nómina global mensual hacía la entidad a Cajanal y definir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del cupón de bono pensional por aportes efectuados a Cajanal.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3. ° por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 257 del 21 de mayo de 2025 en la Secretaría de esta Sala13, por el término de 5 días, entre el 23 y el 29 de mayo de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto. 10 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 13. 11 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 15-16. 12 Samai, expediente digital, documento 1_demandaweb__conflictodecompetenc. 13 Expediente Digital, SAMAI, documento: 11poredicto_08_edictopdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Consta que la secretaría de la Sala comunicó el asunto14 a la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha, al departamento de la Guajira, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a la AFP Colfondos SA, al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos, y al señor Luis Alberto Manjarres Mariano. Mediante informe secretarial del 30 de mayo de 202515, se precisó que, dentro del término de fijación en lista, la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha presentó consideraciones.

Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio. Consta en un segundo informe secretarial, del 26 de mayo de 202516, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones. El 20 de junio de 2025, el despacho sustanciador profirió un auto para mejor proveer17, con el fin de obtener de la UGPP y del departamento de la Guajira un pronunciamiento puntual sobre si aceptaban o rechazaban competencia para atender la solicitud presentada por la AFP Colfondos.

Igualmente, dispuso oficiar a la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) y al departamento de la Guajira, con el fin de que remitieran copia de los documentos que acreditaran la creación y existencia legal del Hospital Nuestra Señora de los Remedios de esa localidad antes de ser creado como empresa social del Estado y documentos relacionados con la creación del Servicio Seccional de Salud del departamento de la Guajira.

Según el informe secretarial del 2 de julio de 202518, la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) presentó respuesta al despacho. El departamento de la Guajira y la UGPP guardaron silencio. Mediante informes secretariales del 7 y 8 de julio de 202519, la UGPP presentó documentos al despacho. Por auto del 17 de julio de 202520, el despacho sustanciador requirió al departamento de la Guajira para que enviara a la Sala la información solicitada en la providencia anterior, y le pidió a la Secretaría de Salud del departamento de la 14 Expediente Digital, SAMAI, documento: 8ed_05_informedecomunica 15 Expediente Digital, SAMAI, documento: 13aldespachopor_informesecretarial20 16 Expediente digital SAMAI, documento: 16informesecreta_informesecretarial20 17 Expediente Digital, SAMAI, documento: 17autoparamejor_cca202500273amchgsam 18 Expediente Digital, SAMAI, documento: 22informesecreta_202500273informesecr 19 Expediente Digital, SAMAI, documentos: 25informesecreta_informesecretarial20 y 29informesecreta_informesecretarial20 20 Expediente Digital, SAMAI, documento: 30autoparamejor_cca202500273amchgsam Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Guajira, allegar los documentos que acreditaran la creación y existencia legal del Hospital Nuestra Señora de los Remedios antes de ser creado como empresa social del Estado.

De acuerdo con el informe secretarial del 25 de julio de 202521, vencido el término concedido por el auto anterior, el departamento de la Guajira presentó consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y DE LOS INTERVINIENTES 1. Departamento de la Guajira Aunque el departamento de la Guajira no presentó alegatos ante la Sala, su posición sobre el presente conflicto puede extraerse del oficio SSDG-OJ-013 del 13 de enero de 202522, con el que esa autoridad dio respuesta a la petición presentada por la AFP Colfondos SA, con respecto a la entrega de los soportes de pago de los aportes pensionales del señor Manjarres Mariano a Cajanal.

En esa oportunidad, el ente territorial manifestó que la secretaría de salud departamental de la Guajira había realizado el análisis del caso del señor Luis Alberto Manjarres Mariano, relacionado con el envío de todos los soportes de pago de los aportes a Cajanal del período comprendido entre el 1.° de octubre de 1977 y el 27 de noviembre de 1979, encontrando que el referido expediente laboral no reposaba en los archivos de dicha secretaría departamental, ya que debía haberse posesionado cuando fungía el Servicio Seccional de Salud – Gobernación de la Guajira, que solamente se encargaba de realizar la posesión de los funcionarios que en su momento eran designados para cumplir sus funciones en los diferentes hospitales del departamento de la Guajira, por lo que resultaba imposible remitir los soportes solicitados, precisando que no eran los responsables directos de custodiar los expedientes laborales de los funcionarios asignados al Servicio Seccional de Salud – Gobernación de la Guajira a los diferentes hospitales.

Cuenta el departamento, que si bien es cierto que la Secretaría de Salud Departamental, antes Servicio Seccional de Salud, era el ente rector donde se realizaban las posesiones del personal de salud para el departamento de la Guajira asignados a los diferentes hospitales ya fuera en la parte administrativa o asistencial, frente al señor Luis Alberto Manjarres Mariano, éste fue asignado a la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha, la cual, es la competente para remitir la documentación solicitada. 21 Expediente Digital, SAMAI, documento: 36informesecreta_202500273informesec 22 Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 10.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 2. ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha Mediante escrito allegado a la Sala el 29 de mayo de 202523, el hospital expuso los fundamentos por los cuales niega competencia para aportar las planillas de pago de seguridad social integral del señor Luis Alberto Manjarres Mariano, señalando que para la época en que laboró en el Hospital Nuestra Señora de los Remedios, quien efectuaba las cotizaciones en el departamento era DESALUD departamental, hoy Secretaría de Salud del departamento de la Guajira, ya que la ESE había adquirido su personería jurídica a partir del año 1994, en el entendido que fue creada mediante Ordenanza 018 de 1994, adicionada y complementada por la Ordenanza 051 de 1995, expedidas por la Asamblea Departamental de la Guajira.

Sin embargo, señaló que es responsabilidad de la Nación emitir la certificación sobre si Cajanal recibió o no las cotizaciones del señor Manjarres Mariano, ya que la ESE no tuvo injerencia en su liquidación, responsabilidad hoy en cabeza de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP (sic). 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante documento de 3 de junio de 202524, la apoderada del ministerio presentó consideraciones.

En ese documento señaló que no es la autoridad administrativa competente para conocer de la solicitud de reconocimiento del bono pensional del señor Luis Alberto Manjarres Mariano. Frente al caso particular del señor Manjarres Mariano señaló que tiene derecho a que se le emita en nombre suyo un bono pensional tipo A modalidad 2, por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y tener una historial laboral de cotización al ISS o a cajas publicas superior a 150 semanas.

En este sentido, precisó que, de conformidad con la liquidación provisional del bono pensional del sistema interactivo de ese ministerio, en respuesta a la petición ingresada por Colfondos el día 22 de enero de 2025, concurriría como emisor el departamento del Atlántico por tiempos laborados en la ESE Hospital General de Barranquilla y adicionalmente participan como contribuyentes: - La Nación por los tiempos laborados al servicio de la ESE Fray Luis de León de Plato – Magdalena y de la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) desde el 01 de julio de 1978 hasta el 27 de noviembre de 1979 con cotizaciones a Cajanal debidamente soportadas, según certificación laboral 23 Samai, expediente digital, documento 11_memorialweb_respuesta-rad110010306000202. 24 Samai, expediente digital, documento 13_memorialweb_contestaciondemanda- id618_oposicion_con.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 CETIL No. 202303892115009000990008 de 23 de marzo de 2023, expedida por el empleador. - El Ministerio de Defensa Nacional, y, - La ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), por los tiempos laborados por el señor Manjarres Mariano a dicho empleador, información que puede variar cuando se verifique la entidad de previsión a la cual el empleador realizó cotizaciones por concepto de pensión, puntualmente por el período comprendido desde el 01 de octubre de 1977 hasta el 30 de junio de 1978. [Resaltado en el texto original] Puso de presente que la redención normal del bono pensional tuvo lugar el 15 de enero de 2009, fecha en la que el señor Manjarres Mariano cumplió los 62 años de edad, pero que la Nación no sería el emisor, sino que participa como contribuyente.

Al tiempo que señaló que el departamento del Atlántico en su calidad de emisor, es quien tiene el deber de informar mediante el Sistema de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda que reconoce su participación y confirma la liquidación del bono pensional, sin que a la fecha haya informado que mediante acto administrativo alguno ha emitido o redimido (pagado) el bono pensional (cupón principal) del señor Luis Alberto Manjarres Mariano. Adicionalmente, aclaró que el estado actual del bono pensional a que tiene derecho el peticionario es el de liquidación provisional, «lo que “NO CONSTITUYE una “situación jurídica concreta ”.» [Resaltado en el texto original] Presume la cartera ministerial que la razón por la que la AFP Colfondos no ha podido obtener la última liquidación del bono pensional para la respectiva aprobación por parte de su afiliado, radica en que, al incluirse el tiempo certificado por la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), el sistema interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio arroja el error «4438: “ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION”», inconsistencia que se genera, porque según la información ingresada por la AFP Colfondos, la obligación que le correspondía al empleador debe ser asumida por la Nación en razón de los aportes realizados a Cajanal durante el período comprendido desde el 1.° de octubre de 1977 hasta el 27 de noviembre de 1979.

Por lo que el Ministerio precisó que para que no se genere dicho error, la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) o la AFP Colfondos deben remitir a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio, los soportes que demuestren que el referido empleador, efectivamente realizó el pago de los aportes por sus trabajadores a Cajanal, ya que consultada la base de datos de las entidades que cotizaban a dicha entidad de previsión, y que se encuentran asumidas por la Nación, se evidenció que la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) no se encuentra como entidad cotizante durante Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 el lapso de tiempo en el cual el señor Manjarres Mariano laboró para el hospital, específicamente por el período comprendido desde el 1.° de octubre de 1977 hasta el 30 de junio de 1978.

De acuerdo con lo señalado anteriormente, y en aplicación no solo del instructivo expedido por la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social [DGRESS) del Ministerio denominado: «IMPUTACION PERIODOS PARCIALES CON SOPORTE DE PAGOS O APORTES A CAJANAL», sino del Decreto 790 de 2021, por el cual se modifican los artículos 2.2.2.1.8., 2.2.16.1.3., 2.2.16.1.24., 2.2.16.3.8., 2.2.16.6.1., 2.2.16.6.5., 2.2.16.7.8., 2.2.16.7.10., 2.2.16.7.17 del Decreto 1833 de 2016 compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones, puso de presente, que de no lograr acreditar los soportes correspondientes, el señor Luis Alberto Manjarres Mariano o la AFP Colfondos debían solicitar la corrección de la certificación expedida por la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), en ese sentido.

En consecuencia, solicitó su desvinculación del presente conflicto. 4. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Mediante comunicación del 4 de julio de 202525, la UGPP presentó sus consideraciones ante la Sala, señalando que no cuenta con el expediente pensional del señor Luis Alberto Manjarres Mariano, sino con documentos remitidos a la Unidad relacionados con las peticiones que ha realizado Colfondos en procura de obtener los recibos de caja y planillas de autoliquidación de la Seccional Guajira de Cajanal, en donde se encontraba situada la entidad ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira).

Sin embargo, en virtud del conflicto que se plantea, precisó que en lo que concierne a la presunta competencia que tiene la UGPP para hacer el reconocimiento y pago de un bono pensional, en virtud del Decreto 2196 de 200926, del artículo 156 del 25 Expediente Digital, SAMAI, documento: 23_memorialweb_respuesta-20250110002494441pd 26 [P]or el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Decreto 1151 de 200727, del artículo 1.° del Decreto Ley 169 de 200828 y del Decreto 575 de 201329, «no es competencia de la UGPP expedir, redimir y pagar el Bono Pensional del señor LUIS ALBERTO MANJARRES MARIANO, por el contrario, es competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Oficina de Bonos Pensionales-, de conformidad con lo reglado en el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 200830, en concordancia con los artículos 11, 14 y 16 del Decreto 1299 del 22 de julio de 199431, [y] con el artículo 1 del Decreto 1513 de 199832».

Puso de presente que no cuenta con los soportes de pago referentes al empleador departamento de la Guajira - ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), lo cual no debe entenderse como que dichos pagos no se hayan efectuado, ya que es una circunstancia que la UGPP desconoce, ni puede ser un hecho indicativo si existió alguna presunta desviación de aportes de la seguridad social.

Por lo expuesto, afirma que la UGPP no es competente para presentar los soportes requeridos ni para reconocer el bono pensional solicitado. Son, a su juicio, el departamento de la Guajira - ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), en su condición de entidad empleadora, quien debe certificar la entidad responsable del período laborado por el solicitante de acuerdo con los soportes que tengan en su poder, es decir si la entidad empleadora afirma que los aportes se efectuaron a Cajanal, debe contar con las planillas o soportes de pago que así lo demuestren, de lo contrario en su concepto deberá asumir las obligaciones pensionales a que haya lugar. 27«Artículo 156.

Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: //i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […]». 28 [P[or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. 29 [P]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias. 30 [P]or el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 31 [P]or el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales. 32 [P]or el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias, cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia, de manera simultánea o sucesiva.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) Dos de las autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que presuntamente tiene derecho el señor a Luis Alberto Manjarres Mariano, para el periodo comprendido entre el 1º de octubre de 1977 y el 27 de noviembre de 1979, por haber laborado en el Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), ante la inexistencia de los soportes de pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal en ese periodo; y, finalmente, iii) todas las entidades nacionales y territoriales descritas, niegan tener competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, pues alegan no contar con los soportes correspondientes, ni tener responsabilidades pensionales relacionadas con el peticionario.

En consideración a lo expuesto, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva33. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Aclaración, problema jurídico y síntesis del conflicto Revisados los argumentos de las partes y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que, de la solicitud de Colfondos SA se evidencia que ésta se refiere a «los tiempos que harían parte del bono pensional de conformidad con lo expedido en el CETIL y cotizados a CAJANAL, corresponden al período comprendido entre el 1 de octubre de 1977 al 27 de noviembre de 1979»; sin embargo, tal y como lo señaló el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en sus alegatos y según consulta sobre la liquidación provisional del bono pensional generada por el sistema interactivo de ese ministerio del 3 de junio de 202534, la Nación en su calidad de contribuyente del bono pensional del señor Manjarres Mariano, por los tiempos laborados al servicio de la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), desde el 01 de julio de 1978 hasta el 27 de noviembre de 1979 registra cotizaciones a Cajanal debidamente soportadas, luego el período sobre el cual no se cuenta con los soportes que demuestren los pagos realizados a Cajanal es el comprendido desde el 1.° de octubre de 1977 hasta el 30 de junio de 1978, que es además sobre el que aparece registrado el error «4438».

Así las cosas, el problema jurídico en el presente asunto se concreta en definir cuál es la autoridad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo laborado por el señor Luis 33 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 34 Samai, expediente digital, documento: 13_memorialweb_contestaciondemanda- id618_oposicion_con, pág. 10.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Alberto Manjarres Mariano, en el Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), por el periodo comprendido entre el 1.° de octubre de 1977 y el 30 de junio de 1978, ante la imposibilidad de contar con los soportes que demuestren los aportes a Cajanal correspondientes a ese periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021.

Ahora bien, como se explicará más adelante, del estudio de lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 201635, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 202136, y de los elementos fácticos del presente asunto, la Sala resolverá, una vez determinada la autoridad competente para aportar los respectivos soportes, cuál es la autoridad competente para estudiar y responder de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional.

Al respecto, el departamento de la Guajira señaló que no tiene la competencia para entregar los soportes de pago que confirmen los aportes efectuados a Cajanal dado que, el referido expediente laboral no reposa en sus archivos, y en su criterio, no son los responsables directos de custodiar los expedientes laborales de los funcionarios asignados a los diferentes hospitales, por lo que frente al señor Luis Alberto Manjarres Mariano, es la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha la competente para remitir la documentación solicitada.

Por su parte, la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha afirmó no ser competente para aportar las planillas de pago de seguridad social requeridos, en atención a que para la época en que el señor Manjarres Mariano laboró en el Hospital Nuestra Señora de los Remedios, quien efectuaba las cotizaciones en el departamento era DESALUD departamental, hoy Secretaría de Salud del departamento de la Guajira, ya que la ESE había adquirido su personería jurídica a partir del año 1994, luego la Nación era la responsable de emitir la certificación sobre si Cajanal recibió o no dichas cotizaciones, lo que en su concepto hoy se encuentra en cabeza de UGPP.

La UGPP señaló que no cuenta con los soportes de pago referentes al empleador departamento de la Guajira - ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira) y que no es competente para presentar los soportes requeridos, ya que, a su juicio, el empleador solo puede certificar a la entidad responsable de los aportes por el período laborado por el solicitante de acuerdo con los soportes que tenga en su poder, es decir si la entidad empleadora certificó que los aportes se efectuaron a Cajanal es porque debe contar con las planillas o soportes de pago 35 [P]or medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones. 36 [P]or el cual se modifican los artículos 2.2.2.1.8., 2.2.16.1.3., 2.2.16.1.24, 2.2.16.3.8., 2.2.16.6.1., 2.2.16.6.5., 2.2.16.7.8., 2.2.16.7.10, 2.2.16.7.17 del Decreto 1833 de 2016 compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones, en lo relacionado con normas sobre bonos pensionales.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 que así lo demuestren, de lo contrario, en su concepto deberá asumir las obligaciones pensionales a que haya lugar. Por tal motivo, consideró que esa atribución, en el presente caso, le corresponde al departamento de la Guajira - ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), como entidad empleadora, y que, de no contar con los soportes respectivos, es la entidad que debe responder por las obligaciones pensionales a que haya lugar.

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que no es la autoridad administrativa competente para conocer de la solicitud de reconocimiento del bono pensional del señor Luis Alberto Manjarres Mariano, y que, sin ser una situación jurídica consolidada, su participación en la redención de dicho bono se daría en calidad de contribuyente, para lo cual se deben acreditar los soportes que demuestren que el referido empleador, efectivamente realizó el pago de los aportes por sus trabajadores a Cajanal durante el período solicitado.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración. iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral. iv) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.

Reiteración37. La Sala de Consulta y Servicio Civil considera relevante destacar algunos aspectos generales, relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. Sistema Nacional de Salud 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 a. Sobre el Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 247038, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª39. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º)40.

Adicionalmente, se estableció que las entidades de salud quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.

En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)41. 38 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). 39 Ootorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud, con la finalidad de determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá. También dispuso elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales. 40 Ese Decreto ttambién señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud.

Además, incorporó a las intendencias, a las comisarías y a las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá, al respectivo servicio seccional de salud. Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 41 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.

La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. Posteriormente el Decreto Ley 694 de 1975 estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. e. Más adelante, con la Constitución Política de 199142 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector salud.

Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud y se dispuso que: i) la salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación, administrado en asocio en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”». La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.

En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).

TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) se sujetó a las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; iii) ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º) y iv) también determinó como primer nivel de atención en el orden municipal a los hospitales locales, los centros y puestos de salud y en los niveles segundo y tercero de atención, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, que comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.

De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación, entre otras atribuciones. f. Con la Ley 60 de 199343, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional y, finalmente, iv) estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago.

Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional44 a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el Legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), en respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias.

Este, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de 43 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 acuerdo con los convenios de concurrencia45, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.

Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).

De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Si las entidades obligadas a reportar información sobre su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, no lo hicieron oportunamente conforme a las obligaciones establecidas en la ley, ello no supone consecuencias negativas para los exfuncionarios, ni la pérdida de los derechos prestacionales de los involucrados.

Los empleadores siguen siendo los responsables de sus compromisos laborales, por lo que las entidades territoriales, de ser 45 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 procedente, podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, para lograr ese propósito. De hecho, el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 impuso a las entidades del sector salud, como ya se mencionó, la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación, en el Fondo del Pasivo, en cada caso. f. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. g. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). h. Por lo tanto, los extrabajadores del sector salud que no fueron reconocidos en su momento como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no por ese hecho perdieron sus derechos pensionales.

Estos derechos prestacionales se mantienen vigentes y deben ser asumidos por el empleador, que es el primero responsable de esas obligaciones laborales, o por la entidad o administradora de fondos pensionales a la que fue afiliada la persona y a la que le fueron girados los aportes pensionales correspondientes. También se podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, de ser el caso, para lograr el propósito de cumplir con las obligaciones prestacionales que correspondan y que no pierden su vigencia, así los extrabajadores de la salud no hayan sido reconocidos como beneficiarios del Fondo, de acuerdo a las exigencias de ley.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 5.2. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración46 En decisiones previas47, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado realizó un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194548 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente49.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199850, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15551 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00 y 11001-03-06-000-2020-00227-00. 47 Ibidem. 48 Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 49 Artículo 17. 50 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.

La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 51 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Decreto 2196 de 200952, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.

En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 52 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º). (Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].

De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200853. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Se destaca). 53 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200954, y luego modificada por el Decreto 575 de 201355, que, dentro del objeto de las funciones de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando56.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201157, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto58 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. 54 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28) «por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 55 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 56 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias núm. 11001-03- 06-000-2013-00378-00. 57 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 58 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Finalmente, mediante la Resolución 4911 del 11 de junio de 201359, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP60: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal. 59 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013.

Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 60 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199361 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4662, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal.

En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que hay lugar. Así lo indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. 61 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 62 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.3.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen63.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200064, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de 63 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 64 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley». Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información65.

En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada66, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral67, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».68 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus 65 Ver la sentencia T-470 del 2019. 66 Ibidem. 67 Artículo 264 CST.

Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 68 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio69. Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral70 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data71.

En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales72 depende, en gran medida, de dicha historia.

Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»73.

Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»74 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios. 69 Corte Constitucional.

Sentencia T-116 de 1997. 70 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones. Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 71 Corte Constitucional.

Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 72 Ibid. 73 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 74 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema.

Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»75. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral76. Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales.

A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»77 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.

Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.

Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de 75 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 76 Ibid. 77 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.578 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados79 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.880, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12.

Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6. Análisis del caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Alberto Manjarres Mariano, por el periodo comprendido entre el 1.° de octubre de 78 Artículo 2.2.9.2.2.5.

Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.

La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. 79 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. 80 […] Parágrafo 2°.

Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.

El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 1977 y el 30 de junio de 1978, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de los aportes a Cajanal por dicho período, la Sala concluye lo siguiente: La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes al señor Luis Alberto Manjarres Mariano, y/o la modificación eventual del CETIL, debe ser la autoridad empleadora que afirma haber realizado las cotizaciones a Cajanal, en este caso, el departamento de la Guajira, a través de la Secretaría de Salud.

Según la información que reposa en la página web de la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira)81, se encuentra que con la Ordenanza núm. 83 de Julio 2 de 1943 del departamento del Magdalena en el desarrollo del Decreto núm. 13 de 1940, se habilitaron los servicios de cirugía, atención de partos y urgencias. Posteriormente, con la expedición del Decreto 365 de 1975 adquiere la condición de hospital regional adscrito al Servicio Regional de Salud del departamento de la Guajira82, cuya finalidad era brindar la atención médica integral a toda la comunidad y el norte de la Guajira, sirviendo como referencia a pacientes del organismo del área adscrita o vinculada brindado atención especializada.

Mediante la Ordenanza núm. 018 de 3 de mayo de 1994 expedida por la Asamblea Departamental de la Guajira83 se creó la Empresa Social del Estado Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), como una entidad del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, del II nivel de atención, adscrita al Departamento Administrativo de Salud de la Guajira.

En ese sentido, en el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.

El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos 81 Nuestra entidad - E.S.E. HOSPITAL NUESTRA SEÑORA DE LOS REMEDIOS 82 Teniendo en cuenta que el departamento de la Guajira fue creado por el Acto Legislativo núm. 01 del 28 de diciembre de 1964 y la Ley 19 de 1964. 83 Samai, expediente digital, documento: 11_memorialweb_respuesta-rad110010306000202, pág. 4.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 de dirección del sistema84. Por lo que debe anotarse, que durante el período que se solicita acreditar los aportes a Cajanal, el señor Luis Alberto Manjarres Mariano estaba laborando en el Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), que dependía administrativamente del departamento de la Guajira, y quien a través de la Secretaría de Salud, es quien debe acreditar los comprobantes de pago de los aportes patronales realizados a Cajanal, por el período que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene no se han allegado (entre el 1.° de octubre de 1977 y el 30 de junio de 1978).

En efecto, dicha autoridad es la primera responsable del tratamiento de los datos laborales generados, al ser la encargada de conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar lo pagado por ella a Cajanal, en cuanto a las obligaciones prestacionales correspondientes, y de lo certificado en el CETIL. De hecho, como se afirmó anteriormente, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar, a priori, que esa información sea veraz, de calidad y completa.

Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales y de habeas data, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.

En este punto es necesario traer a colación el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, por el cual se modifica el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016, que expresamente señala:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien 84 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala].

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. [Resaltado de la Sala].

En ese orden, a juicio de la Sala, ante la ausencia de información que demuestre el pago de los aportes a Cajanal, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 pago del bono pensional aludido es el empleador, que para el presente caso es el departamento de la Guajira, a través de su Secretaría de Salud. 7.

Exhorto Finalmente, teniendo en cuenta que el señor Luis Alberto Manjarres Mariano es una persona adulta mayor85, y que por ese hecho goza de especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento de la Guajira, a través de la Secretaría de Salud, para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente al departamento de la Guajira - Secretaría de Salud, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, por el tiempo laborado por el señor Luis Alberto Manjarres Mariano, en el Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha (Guajira), entre el 1.° de octubre de 1977 y el 30 de junio de 1978, ante la ausencia de soportes de aportes a Cajanal correspondientes a dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO. REMITIR el expediente del conflicto al departamento de la Guajira - Secretaría de Salud, para los fines dispuestos en el numeral anterior.

TERCERO. EXHORTAR al departamento de la Guajira - Secretaría de Salud, para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado, teniendo en cuenta que el señor Luis Alberto Manjarres Mariano es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.

CUARTO. COMUNICAR esta decisión al Departamento de la Guajira - Secretaría de Salud, a la ESE Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a 85 Con 78 años de edad, según certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 202303892115009000990008, expedida el 23 de marzo de 2023, Samai, expediente digital, documento 3_demandaweb__pruebasluisalbertoma, pág. 5.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00273-00 la AFP Colfondos SA, al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos y al señor Luis Alberto Manjarres Mariano.

QUINTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 y tarjeta profesional 114.233, como apoderado de la AFP Colfondos; y ii) Laura Isabel López Camacho, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.094.272.782 y tarjeta profesional 284.936, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.