Demandante: Juan Sebastián Rivera Reino Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00222-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-24-000-2025-00222-00 Demandante: Juan Sebastián Rivera Reino Demandado: Presidencia de la República AUTO INADMISORIO 1.
Mediante escrito radicado el 12 de junio de 20251, el señor Juan Sebastián Rivera Reino, actuando en nombre propio, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».
Adecuación del medio de control 2. Se advierte que en el presente asunto la parte actora formuló la pretensión de nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, con fundamento en el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 CPACA3, el cual dispone: Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. 1 Índice de Samai 2.
El escrito introductorio fue radicado y repartido inicialmente ante la Sección Primera del Consejo de Estado. No obstante, mediante auto del 16 de junio de 2025, el magistrado Oswaldo Giraldo López dispuso la remisión del expediente a esta Sala de lo Electoral. 2 En adelante CPACA. 3 Declarado exequible mediante sentencia C-400 de 2013 de la Corte Constitucional.
Demandante: Juan Sebastián Rivera Reino Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00222-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. 3.
De una lectura de la norma transcrita, se desprende que los ciudadanos 4 están legitimados para promover, en cualquier tiempo, la nulidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, siempre que su control no corresponda a la Corte Constitucional, en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política.
Esta facultad también se extiende a los actos generales expedidos por entidades u organismos distintos al ejecutivo, cuando así lo disponga expresamente la Carta Fundamental. 4. Cabe precisar que ese mecanismo de control jurisdiccional procede únicamente respecto de actos normativos que se profieran en ejercicio de una potestad atribuida directamente por la Constitución, es decir, reglamentos de origen constitucional, cuya validez deba dictarse a la luz de los mandatos superiores que los habilitan. 5.
En lo que respecta a los requisitos de procedencia, la Sala Plena del Consejo de Estado5 ha precisado que deben satisfacerse los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia6 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica (…). 6. A partir de lo dicho, puede afirmarse que el medio de control de nulidad por 4 De conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política, la ciudadanía se adquiere por el hecho de ser colombiano y haber alcanzado la mayoría de edad, entendida, salvo que la ley disponga otra cosa, como haber cumplido dieciocho (18) años. 5 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia del 6 de junio de 2018. Rad.: 11001-03-15-000-2008-01255-00. M.P. Oswaldo Giraldo López. 6 «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000- 2012-00046-00». Demandante: Juan Sebastián Rivera Reino Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00222-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional. 7.
No puede soslayarse que la Corte Constitucional 7 declaró la exequibilidad de la interpretación que tiene el Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional. Esta decisión se armoniza plenamente con el precedente jurisprudencial citado, reforzando la validez de ese mecanismo procesal como instrumento para impugnar actos normativos de origen constitucional no sometidos a control directo de la Corte Constitucional, conforme con el artículo 241 superior. 8.
En este orden de ideas, procede el Despacho a establecer si se configuran los requisitos de procedencia del medio de control ejercido. Al respecto, se advierte que la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad formulada por la parte demandante contra el Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente bajo el mecanismo consagrado en el artículo 135 CPACA. 9.
Esta conclusión se sustenta en las razones que se exponen a continuación: 10. En primera medida el decreto acusado no constituye un reglamento constitucional autónomo, sino un acto administrativo de contenido electoral expedido por el presidente de la República, como máxima autoridad administrativa. 11. Si bien hace referencia al artículo 104 superior, su fundamento normativo inmediato se encuentra en disposiciones legales, en particular en los artículos 50 y 52 de la Ley 134 de 1994; 1º, 3º, 31, 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015, normas estatutarias que regulan de forma integral el procedimiento de convocatoria a consulta popular, el concepto previo del Senado y los efectos jurídicos de dicho trámite. 12.
Así, el acto demandado no emana directamente de la Constitución, ni corresponde al ejercicio de una competencia normativa autónoma asignada por el texto superior al presidente de la República. 13. Por el contrario, el decreto desarrolla una facultad legal concreta, vinculada a una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía del medio de nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción. 7 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo. Demandante: Juan Sebastián Rivera Reino Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00222-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. De otra parte, cabe recordar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado8.
Para que ese control sea viable, es indispensable que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface. 15. En segunda medida, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente el artículo 104 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de forma directa y exclusiva frente a esa disposición constitucional.
Ello, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el procedimiento, los requisitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República. 16.
En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme con la jurisprudencia de esta corporación9, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. 17.
Por lo anterior, y según lo señalado en el artículo 171 del CPACA, el cual dispone que «aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», el juez deberá darle el trámite correspondiente en atención a la naturaleza del acto demandado. 18. Así las cosas, se impone adecuar el medio de control inicialmente propuesto al que resulte procedente.
Para el presente caso, ello implica reconducir la demanda al de nulidad, regulado en el artículo 137 de la misma codificación, por ser el cauce procesal adecuado para examinar los cargos formulados a la luz del ordenamiento jurídico. 19. Ahora bien, una vez examinada la demanda y sus anexos, se advierte que el actor deberá ajustarla en los siguientes aspectos: En cuanto al acto demandado y sus anexos 20.
Del contenido del escrito introductorio se desprende que la pretensión de nulidad recae sobre el acto mediante el cual el Ejecutivo convocó a una consulta popular. 21. De acuerdo con lo establecido en el numeral 1.° del artículo 166 del CPACA, la 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021.
Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. 9 Id. nota al pie 9. Demandante: Juan Sebastián Rivera Reino Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00222-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda debe acompañarse de la copia del acto acusado, así como de las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según corresponda. 22.
En consecuencia, se requiere al demandante para que allegue copia del acto cuya nulidad se pretende, acompañada de la respectiva constancia de publicación. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: INADMITIR la demanda de nulidad instaurada por Juan Sebastián Rivera Reino, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que subsane los defectos advertidos, según lo dispuesto en el artículo 170 del CPCA, so pena del rechazo de la demanda.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de esta Sección que haga las respectivas anotaciones en SAMAI, para identificar el proceso de la referencia, como nulidad (art. 137 del CPACA).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx