Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Demandante: Olivia Ortiz Restrepo en calidad de curadora del señor León Jaime Tamayo Ortiz Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia a favor de masa sucesoral de docente fallecido.
Se analiza la posible configuración de mala conducta. No se evidencia un comportamiento reprochable que incumpla el requisito del desempeño honrado y consagrado de la labor educativa por no haber ocurrido durante el período anterior a la adquisición del derecho prestacional. Sustitución pensional a favor de un hijo en condición de discapacidad mental absoluta y dependiente económico del causante.
ADICIONA Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Olivia Ortiz Restrepo como curadora del señor León Jaime Tamayo Ortiz instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 035123 del 1.º de agosto de 1 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) 2013 y (ii) RDP 044060 del 23 de septiembre de 2013; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem a favor del señor León Jaime Tamayo Ortiz en calidad de hijo con discapacidad mental absoluta del causante Orlando Tamayo Tangarife, y con la que se confirmó la decisión inicial al resolver el recurso de apelación respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a concederle la pensión gracia post mortem a su padre fallecido, y que esta le sea sustituida con efectividad desde la fecha del estatus pensional, junto con el pago actualizado del retroactivo de mesadas causadas a partir de ese momento y hasta su inclusión en nómina. Se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Orlando Tamayo Tangarife nació el 3 de mayo de 1943 y se desempeñó como docente oficial por más de 20 años al servicio del departamento de Antioquia. Si bien este tuvo una suspensión en el ejercicio de su cargo como sanción derivada de un proceso disciplinario adelantado en su contra, nunca fue objeto de una exclusión del escalafón, sino que fue reincorporado y ascendido a lo largo del resto de su tiempo de servicio por su buen comportamiento.
El señor León Jaime Tamayo Ortiz es hijo del mencionado educador de quien dependía económicamente debido a su condición de discapacidad mental. A través de su curadora, el 27 de mayo de 2013 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una “pensión gracia post mortem” a favor de su padre fallecido, a fin de que la misma le fuera sustituida, ya que en su consideración se habían acreditado todos los requisitos necesarios para adquirir el derecho.
La entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 035123 del 1.º de agosto de 2013, aduciendo que el causante había sido suspendido en el escalafón docente, lo que configuró una mala conducta que le impedía haber consolidado la prestación en vida. Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto negativamente mediante la Resolución RDP 044060 del 23 de septiembre de 2013.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Consideró vulnerados: el artículo 28 de la Constitución Política; así como las Leyes 153 de 1887, 65 de 1946, 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985, 71 de 1988, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989; al igual que los Decretos 1743 de 1966, 1045 de 1978, 2277 de 1979, 1152 y 1950 de 1973.
Expresó que, del análisis del tiempo de servicio y la documentación acreditada se advierte que en los últimos 20 años de servicio del causante, este no registró sanciones ni inhabilidades vigentes, tal como se demostró con la certificación 14867237 expedida por el jefe de la división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación el 17 de noviembre del año 2009, por lo que no puede predicarse una mala conducta del docente cuando no fue sancionado disciplinariamente en forma reiterativa, y la única situación reprochable fue aislada por una suspensión, mas no una exclusión del escalafón, lo que implica que sí había consolidado el derecho a la pensión gracia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 23 de abril de 2014 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, de acuerdo con el Decreto 2277 de 1979 es claro que como el Decreto 3009 de 1994 dispuso la suspensión del señor Orlando Tamayo Tangarife en el ejercicio de sus funciones como educador, a todas luces se configura una sanción, y, por ende, una causa justa para negar la prestación económica pretendida.
Propuso las excepciones de: (i) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (ii) inexistencia de la obligación, y, (iii) prescripción. El 13 de abril de 20164 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio y se decretaron las pruebas solicitadas, las cuales fueron practicadas en audiencia celebrada el 22 de junio de 2016, en la que finalmente se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 31 de julio de 2023 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la sustitución de la pensión gracia a favor del actor (representado por su curadora), calculada en un 75% del promedio salarial del causante durante el año anterior al estatus (3 de mayo de 1992 a 3 de 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) mayo de 1993), pero con efectos fiscales a partir del 27 de mayo de 2010 por haber declarado probada la excepción de prescripción de mesadas. Se abstuvo de condenar en costas. Expresó que al analizar los requisitos de las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia, se advierte que el padre del demandante sí los acreditó, pues cumplió los 50 años de edad el 3 de mayo de 1993 y fue nombrado antes del 31 de diciembre de 1980 según el Decreto 137 del 2 de abril de 1964, mediante una vinculación docente de naturaleza nacionalizada, la cual inició el 24 de febrero de 1964 y continuó por más de 20 años hasta el 26 de abril de 1995.
Que también colmó la exigencia de la buena conducta ya que, si bien durante la prestación del servicio por parte del causante, este tuvo amonestaciones por su inasistencia laboral (abandono del cargo entre el 30 de mayo y el 10 de junio de 1994), tal situación objetiva debe ser valorada a partir de los criterios jurisprudenciales que se han encargado de definir los eventos en que una actuación irregular del educador amerita la pérdida del derecho a la pensión gracia. Que, con fundamento en lo anterior, se destaca que dicha conducta no revistió ninguna gravedad extraordinaria para la docencia o para poner en peligro a la comunidad educativa, pues aunque es claro que la ausencia laboral entorpece la prestación eficiente y efectiva del servicio, lo cierto es que se trató de un comportamiento aislado y excepcional que fue censurado en los términos del ordenamiento disciplinario, que no permaneció en todo el tiempo de desempeño de la docencia y que no desdice del buen comportamiento y dedicación demostrados por el maestro en todo el tiempo anterior a la fecha en que incurrió en tal hecho.
Que, además, es destacable que la conducta desplegada por el padre del reclamante tuvo lugar en fecha posterior al momento en que causó el derecho a la pensión gracia, pues al iniciar su vinculación el 24 de febrero de 1964 es claro que cumplió los 20 años de servicio docente el 24 de febrero de 1984, adquiriendo el derecho a reclamar la prestación desde el 3 de mayo de 1993 cuando acreditó la edad de 50 años, sin embargo, el acto de reproche ocurrió en mayo de 1994.
Que, aun en el entendido de que la Ley 100 de 1993 no es aplicable al personal docente afiliado al FOMAG, lo cierto es que la falta de regulación sobre la sustitución pensional en el régimen del magisterio no puede constituirse en una barrera de acceso para el derecho de los beneficiarios del causante, por lo que, con base en esa normativa, lo primero que se tiene comprobado es que el accionante a través de su curadora fue la única persona que reclamó este beneficio en calidad de hijo del señor Orlando Tamayo Tangarife, tal como se ratificó con el registro civil de nacimiento.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Frente a su estado de invalidez obra dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia el 24 de junio de 2011, el cual determinó una pérdida de capacidad laboral del 51,60%, con fecha de estructuración del 27 de junio de 1996, lo que demuestra la referida condición de discapacidad, así como la dependencia económica que tenía de su padre, en la medida en que esto fue ratificado en sentencia del 31 de mayo de 2012 del Juzgado Promiscuo de Familia de Andes con la que se declaró en interdicción absoluta al demandante.
Que dichas condiciones son las que le permiten acceder a la sustitución del derecho en litigio. Respecto al fenómeno de la prescripción, se debe tener en cuenta como referencia la fecha estatus configurada el 3 de mayo de 1993, así como el de la interrupción generada con la solicitud de reconocimiento de pensión gracia post mortem presentada el día 27 de mayo de 2013, por lo que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 27 de mayo de 2010.
RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada interpuso recurso de apelación. Afirmó que de acuerdo con el Decreto 2277 de 1979, es evidente que como el Decreto 3009 de 1994 dispuso la suspensión del señor Orlando Tamayo Tangarife en el ejercicio de sus funciones como educador, lo cual fue ratificado con la sanción de suspensión en el escalafón docente impuesta a través de la Resolución 029 del 6 de marzo de 1996 con la que fue hallado responsable disciplinariamente de la mala conducta de abandono del cargo, claramente se tiene configurada una justa causa para negar la prestación económica pretendida por haberse incumplido el requisito de haber demostrado un buen comportamiento en el desempeño de su labor como educador.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 3 de noviembre de 20237 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el causante cumplió en vida con el requisito de haber observado una buena conducta para haber consolidado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia desde la fecha 6 Ibid. 7 Ver índice 4 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) estatus hasta el día de su deceso.
En caso afirmativo, tendrá que establecerse si el demandante representado por su curadora acreditó las exigencias legales para ser considerado beneficiario del docente fallecido, a fin de que le sea concedida la sustitución de dicha prestación desde el día de la muerte del titular. Marco normativo y jurisprudencial Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, sobre esta última exigencia puede destacarse que, en principio, tanto la calificación como la cualificación del debido comportamiento del educador en razón de sus funciones, fue prevista normativamente en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979,8 a través del cual se fijaron una serie de supuestos que podrían configurar lo que podría entenderse como un indebido ejercicio del empleo.
Sin embargo, para efectos prestacionales debe tenerse en cuenta que jurisprudencialmente, el concepto de la buena o mala conducta ha superado solo el análisis exegético y subjetivo de esta norma, para impedir que la definición de esta figura se haga por parte del juez de manera arbitraria, atendiendo sus convicciones éticas personales.
Por esa razón, la Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2002 definió que el estudio del comportamiento del empleado como requisito para adquirir un derecho se debe concretar bajo criterios de objetividad. Por su parte, el Consejo de Estado9 8 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. «[…]
ARTICULO
46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: […] j). El abandono del cargo. […]». 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 13 de agosto de 2018. Radicado: 73001-23-33-000-2014-00645-01(4493-15). En esta providencia se indicó lo siguiente: «[…] Respecto del cumplimiento del aludido requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta Corporación ha sido reiterativa en advertir: […] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) también ha desarrollado este concepto, específicamente en casos como el particular, donde se discute el cumplimiento o no de la exigencia en comento, en orden de acceder a la pensión gracia, tal como se abordó en sentencia del 13 de agosto de 2018.10 De conformidad con lo anterior, la mala conducta en litigios como el presente debe entenderse de la siguiente forma: son aquellos actos del docente que sean reprochables en el ejercicio de la labor educativa, esto es, los señalados en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, siempre que hayan sido objeto de sanción disciplinaria con garantía del debido proceso, pero que, además, sean reiterados, persistentes o habituales a lo largo de la vinculación. En todo caso, lo propio también se configura cuando ocurran una sola vez y tengan el impacto de gravedad y afectación suficiente para perturbar negativamente las garantías del ambiente escolar, y que, por tanto, pueda ser criterio exclusivo y justificado para la pérdida de una prestación gratuita como la pensión gracia. De la sustitución pensional y su aplicación para el caso de la pensión gracia en el marco de la sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 En cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional de manera general, esta tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación. […] En oportunidad reciente, esta subsección estableció una serie de condiciones para la configuración del incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia. Así se discurrió: Incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta.
En primer lugar, para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta (artículo 4, numeral 4, de la Ley 114 de 1913), se requiere: i) Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. ii) Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. iii) Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria. iv) Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. v) Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y vi) Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa […]» 10 Frente a los numerales iv), v) y vi) se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencias del 2 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31- 000-2011-00406-01 (4555-2014); del 9 de marzo de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00044-01 (3982- 2013); y del 24 de marzo de 2017, radicación 08001-23-33-000-2013-00676-01 (1324-2015), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Subsección en diferentes oportunidades11 ha considerado que las disposiciones aplicables son las vigentes al momento del fallecimiento del causante. Ahora, ante la inexistencia de regulación específica sobre esta materia para la pensión gracia, se ha acudido a las normas que regulan la institución de manera general, sin perder de vista la naturaleza jurídica distinta de esta prestación. Pues bien, en lo relacionado con este tipo de controversias, se resalta que, en la sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado12 se realizó un análisis frente a las disposiciones que regulan la sustitución de la pensión gracia, las cuales, por analogía, se concluyó que también hacen referencia a las vigentes para la fecha del fallecimiento del docente pensionado.
En ese mismo fallo se partió de la premisa según la cual la disposición aplicable al asunto analizado era la contenida en la Ley 100 de 1993, por lo que se fijó como regla jurisprudencial la siguiente: «[…] En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. […]»13 (Cursiva de la Sala).
Aun así, deberá entenderse según la línea argumentativa de dicha sentencia que, pese a la aplicación del mencionado sistema general, en ningún caso se permitirá reconocer la pensión gracia sustitutiva con fundamento en el numeral 2.º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003)14, esto es, a la luz de la acreditación de 50 semanas de cotización, sino únicamente en cumplimiento de 20 años de servicios, pues esta debe haberse consolidado en cabeza del titular para poder trasladar su exigibilidad.
Aclarado lo anterior, y, en atención a que el deceso del señor Orlando Tamayo Tangarife (causante de la pensión) se produjo el 20 de marzo de 1999,15 resulta evidente que la norma en vigor para esa fecha era la Ley 100 de 1993, la cual, en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2003 bajo una serie de presupuestos que serán los verificables para resolver la situación jurídica del demandante.
Dichos 11 Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de noviembre de 2005. Exp. 25000-23-25-000-1998-05092-01(3496-04). C.P. Ana Margarita Olaya Forero y Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022. Exp. 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017). 13 Dicho pronunciamiento judicial contempló sus efectos de manera retrospectiva según el ordinal segundo de su parte resolutiva, ello a fin de que las reglas se extendieran a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no hayan sido objeto de consolidación del fenómeno de cosa juzgada.
Por tal razón, claramente su estudio y sometimiento para resolver el presente asunto es pertinente y necesario, puesto que este litigio se encuentra pendiente de un fallo de segunda instancia. 14 “Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento”. 15 Ver registro civil de defunción en el expediente digital del índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) preceptos consagran lo siguiente: «[…] Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; […]».
(Subrayado intencional). Resolución del caso concreto Frente a la causación del derecho pensional por parte del docente fallecido En primera medida, con motivo del principio de congruencia derivado del artículo 328 del CGP, y, dado que el apelante único solo fundamentó su recurso en el supuesto incumplimiento del causante del requisito de haber observado una buena conducta en el ejercicio de su cargo, se entiende que no existe discusión sobre los demás presupuestos y por tanto se analizará exclusivamente la mencionada exigencia para determinar si el señor Orlando Tamayo Tangarife había o no adquirido el estatus jurídico pensional respectivo antes de su deceso.
Al respecto, según el Decreto 3009 del 2 de agosto de 1994,16 el referido causante fue suspendido provisionalmente en el ejercicio de sus funciones como docente durante 60 días por la supuesta comisión de la conducta de abandono del cargo al haberse ausentado de su lugar de trabajo durante los días 30 de mayo a 3 de junio de 1994. Esta decisión se fundamentó en virtud del artículo 47 del Decreto 2277 de 1979 que señala lo siguiente: «[…] En estos casos la autoridad nominadora sin concepto previo de la respectiva Junta de Escalafón, presumirá el abandono de cargo y podrá decretar la suspensión provisional del docente, mientras la Junta decide sobre la sanción definitiva de acuerdo con los plazos establecidos en el artículo 53 del presente Decreto. […]».
Por su parte, del Decreto 029 del 6 de marzo de 1996,17 es claro para la Sala que luego de haber iniciado un procedimiento administrativo disciplinario contra el educador fallecido, la Junta Seccional de Escalafón de Antioquia determinó a través del recaudo y práctica de diferentes pruebas, que este no había logrado justificar la razón para haber dejado de laborar por más de 3 días durante el período en mención, incluso pese a las amenazas contra su vida que aquel adujo como fundamentos para la ocurrencia de este hecho. 16 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 17 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Debido a lo anterior, mediante el acto administrativo precitado se ordenó como sanción en su contra la suspensión en el escalafón docente por el término de 6 meses, luego del cual se reintegró con normalidad para continuar en el desempeño de su labor como rector de una institución educativa del departamento.
Ahora, con estas precisiones resulta necesario analizar el mencionado hecho disciplinable con base en los postulados del criterio objetivo desarrollado jurisprudencialmente en la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, tal como se precisó en el marco jurídico aplicable al presente caso. Para ello debe tenerse en cuenta que, efectivamente, (i)18 el suceso investigado corresponde a la causal de mala conducta por abandono del cargo, la cual se ajusta a un comportamiento reprochable tipificado, previsto en el artículo 46, literal j) del Estatuto Docente vigente para la época (Decreto 2277 de 1979).
Adicionalmente se observa que, (ii)19 si bien este comportamiento tuvo lugar entre el 30 de mayo y el 3 de junio de 1994, es decir, dentro de un período durante el cual el causante se encontraba vinculado como educador oficial, (pues laboró como tal hasta el 27 de abril de 1995), lo cierto es que el mismo ocurrió con posterioridad a la fecha de causación del derecho pensional como pasa a verse.
Sobre el particular se destaca que el padre del accionante ejerció labores de maestro oficial territorial sin solución de continuidad desde el 24 de febrero de 1964 (antes del 31 de diciembre de 1980), por lo que los 20 años de servicio los acreditó el 24 de febrero de 1984. Ahora, la edad de 50 años la cumplió el 3 de mayo de 1993 dado que nació el 3 de mayo de 1943, tal como quedó demostrado anteriormente.
Por lo mismo, en razón a que la entidad demandada no demostró que el señor Tamayo Tangarife hubiese tenido un actuar opuesto a la consagración y honradez en el ejercicio de su profesión, o por lo menos no entre el 24 de febrero de 1964 y el 3 de mayo de 1993 cuando ya había reunido los demás requisitos para acceder a la pensión gracia, para la Sala es claro que debe presumirse la buena fe del mencionado educador a lo largo de aquel lapso de servicio oficial, lo que implica concluir que, para esta última fecha ya había adquirido el estatus pensional que le permitía tener derecho a dicha prestación. Lo expuesto implica que, como la única conducta censurable que fue objeto de investigación y sanción disciplinaria en contra del causante ocurrió en 1994, es 18 Este punto corresponde al numeral (ii) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 19 Este punto corresponde al numeral (i) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) decir, después del momento en que había consolidado el derecho bajo estudio, resulta imposible atribuirle alguna consecuencia negativa con retroactividad a ese solo hecho para negar el reconocimiento pensional a su favor, ya que estimar lo contrario atentaría contra las situaciones jurídicas consolidadas legalmente, la seguridad jurídica y la confianza legítima, entendidos como principios fundamentales de protección automática que impiden desconocer los derechos válidamente ingresados al patrimonio de un administrado.
Advertido este punto, se hace innecesario estudiar los demás presupuestos jurisprudenciales para determinar la objetividad en el análisis del eventual incumplimiento de la buena conducta, porque con este solo hecho que desvirtúa la temporalidad del comportamiento reprochable, se encuentra que el docente fallecido satisfizo cada una de las exigencias que lo hacían acreedor en vida de la pensión gracia. Ahora bien, en el fallo apelado se observa que, al margen de que el tribunal de origen estimó acertadamente que el padre del demandante sí había sido titular de la mencionada prestación, en la parte resolutiva ordenó la sustitución de la misma a favor de este último desde la fecha estatus, es decir, a partir del 3 de mayo de 1993, con prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 27 de mayo de 2010.
Sin embargo, tal decisión no advierte la diferencia existente entre la pensión de sobrevivientes, la sustitución pensional y los créditos a favor de una sucesión, la cual ya fue abordada por esta Subsección en sentencia del 20 de febrero de 2025,20 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de febrero de 2025.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-01388-01 (2559-2016). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. En dicha providencia se precisó lo siguiente: «[…] Diferencias entre sustitución pensional, pensión de sobrevivientes y pensión gracia post mortem En el marco de la regulación general del Sistema de Seguridad Social Pensional, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 consagró de manera amplia el derecho a la pensión de sobrevivientes bajo los siguientes supuestos: […] Como se observa, pese a que la norma en comento señala indistintamente que la mencionada figura opera tanto para el pensionado por vejez como para el afiliado que fallezca, lo cierto es que esa errada redacción ha conllevado una confusión que jurisprudencialmente ya fue zanjada al evidenciar que el espíritu de dicha disposición es completamente diferenciador, es decir, prevé dos supuestos divergentes conforme a los cuales la muerte de un empleado que tenga o no el derecho a tal prestación, podría generar situaciones jurídicas accesorias para sus beneficiarios supérstites.
Al respecto, cuando se presenta el deceso del jubilado, es decir, de quien tenía consolidada la pensión por haber reunido y acreditado todos los requisitos para la adquisición de su estatus jurídico habilitante, bien sea con o sin el acto administrativo que formalmente le reconoce la prerrogativa, necesariamente se está en el campo de la sustitución pensional, donde lo que sucede es una transmisión de titularidad del derecho original a favor de otra persona con interés legítimo y demostrado para acceder a este.
Atendiendo ese mismo escenario, en el evento en que la prestación ya haya sido concedida al pensionado y este hubiese alcanzado a devengarla, lo que procede es la sustitución directa de tal derecho a nombre del respectivo beneficiario. Pero, siempre que el titular no hubiere alcanzado a reclamarla o percibirla, pese a tener la situación jurídica ya consolidada, es decir, bajo el supuesto de que aquel muriera antes de que le fuera abonada, claramente lo que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) en la que, para un caso similar al presente donde el maestro fallece con el derecho consolidado, pero no reconocido ni pagado mientras vivía, se ordenó el abono de las sumas por concepto de retroactivo de mesadas generadas entre la fecha estatus y la del deceso del causante, en cabeza de su masa sucesoral, mas no la sustitución automática para el demandante por ese mismo interregno. En consecuencia, debido a que con motivo de la muerte del señor Orlando Tamayo Tangarife, este no alcanzó a solicitar ni devengar las mesadas causadas a su favor entre el 3 de mayo de 1993 y el 20 de marzo de 1999 (día de su fallecimiento), resulta claro que dicha suma acumulada a título de retroactivo solo generó un crédito a favor de su acervo hereditario, mas no un derecho de sustitución de la prerrogativa en nombre de su hijo, ya que esta última figura únicamente se estructura desde el deceso del titular de la pensión en adelante.
De acuerdo con lo anterior y contrario a la orden del tribunal de origen, en principio debería ordenarse a la UGPP que reconozca y pague a la masa sucesoral del causante, el valor actualizado y reajustado que resulte por concepto de retroactivo de mesadas generadas entre el 3 de mayo de 1993 y el 20 de marzo de 1999, esto si no fuera porque dicha condena es objeto de prescripción, toda vez que entre la fecha de exigibilidad del derecho (3 de mayo de 1993), la de presentación de la solicitud pensional (27 de mayo de 2013),21 y la de radicación de la demanda (26 de febrero de 2014)22, transcurrieron más de 3 años conforme lo exigido en el Decreto 3135 de 1968.
Con todo, como solo habría lugar a pagar la pensión gracia con efectos fiscales a partir del 27 de mayo de 2010, resulta inane ordenar el pago de cualquier suma de dinero a la referida sucesión, ya que esta únicamente se estructuró frente a ese derecho para el período 1993 a 1999. se habrá generado es un crédito por concepto de retroactivo desde la fecha del estatus hasta el fallecimiento del causante, el cual no se constituye automáticamente en favor del familiar reclamante, sino de la masa sucesoral ilíquida.
Bajo ese entendido, en aquel evento solo habrá lugar a sustituir la pensión al sobreviviente que la solicite, cuando esta sea otorgada y cancelada a la sucesión de manera previa o simultánea, para que, luego, la misma surta efectos como prestación periódica únicamente a partir de la muerte del jubilado en adelante. Por el contrario, cuando quien muere es el afiliado, esto es, un servidor que aún no había adquirido el derecho pensional por faltarle uno o varios requisitos normativos para lo propio se habla indiscutiblemente de una pensión de sobrevivientes, entendida como un derecho independiente al que acceden los solicitantes supérstites con el fin de materializar una expectativa legítima que tenía tanto el trabajador próximo a pensionarse, como su familia.
A dicha figura también se le ha dado jurisprudencial y doctrinariamente el calificativo de “post mortem”. No obstante, la mencionada reclamación en el campo particular de la pensión gracia ya fue estudiada por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación en el entendido de que la misma es improcedente, tal como se expuso en las sentencias dictadas el 29 de mayo y el 9 de julio de 2024. […]» 21 Ver parte motiva del acto demandado visible en el expediente digital del índice 2 de SAMAI. 22 Ver sello de radicación en el expediente digital del índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Bajo tal entendido, se adicionará el ordinal “segundo bis” a la sentencia recurrida, con el fin de negar cualquier reclamo a favor de la masa sucesoral del causante por efectos de la prescripción. En virtud de lo expuesto, y solo con el ánimo de precisar la forma en que debe reconocerse este tipo de derechos en cabeza de una sucesión y luego del beneficiario reclamante, la Sala advierte que esta adición resulta necesaria, al margen de que lo propio no haya sido objeto de apelación por la entidad demandada.
Ello porque dicha aclaración busca evidenciar cuál es la forma legal y práctica de dar cumplimiento efectivo a una sentencia como la presente, y, en todo caso, lo cierto es que esta decisión en nada afecta la situación jurídica creada en primera instancia a la única parte apelante, pues no hace más gravosa la condena en su contra, sino que, por el contrario, la vuelve más comprensible para su correcta ejecución, más aún en el entendido de que se mantiene la declaratoria de la excepción de prescripción a su favor que implica abstenerse de realizar un pago por este concepto.
De la sustitución pensional en favor del accionante Para el efecto, basta con verificar que tanto en vía administrativa como en sede judicial, la parte demandada nunca ha puesto en duda ni ha discutido la calidad del demandante como hijo inválido del señor Orlando Tamayo Tangarife, es decir, no ha rebatido su condición de beneficiario supérstite del mencionado docente, tanto así que este tampoco fue un argumento de reparo en su apelación que habilite su estudio, ya que su impugnación se centró exclusivamente en aducir que no se había consolidado el derecho primigenio en cabeza del causante por haber incurrido en causal de mala conducta, lo cual ya fue descartado.
En virtud de lo anterior, deberá tenerse al reclamante (representado por su curadora), como directo titular de la sustitución de la pensión gracia que en vida había adquirido su padre fallecido, pues efectivamente demostró a través del registro civil de nacimiento23 que era su hijo, y que, adicionalmente, padece de una discapacidad relevante, tal como se extrajo del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia24 que determinó que, bajo un diagnóstico de trastorno esquizoafectivo de tipo depresivo con origen en un estado de farmacodependencia, debía ser calificado con una pérdida de la capacidad laboral del 51,60% con fecha de estructuración del 27 de junio de 1996. 23 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 24 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) De hecho, fue con motivo de esta situación que mediante sentencia del 31 de mayo de 2012 proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia),25 se declaró su interdicción por discapacidad mental absoluta, privándolo de la administración y disposición de sus bienes y nombrando curadora a su madre, la señora Olivia Ortiz Restrepo.
En esta misma providencia se advierte que en el proceso fue demostrada la dependencia económica del accionante respecto del señor Tamayo Tangarife. Lo anterior ratifica el hecho que, como se precisó, no se encuentra en tensión judicial, esto es, que el actor cumple con los requisitos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del docente fallecido, y que, por tanto, le debe ser reconocida la sustitución de la pensión gracia a partir de la fecha de la muerte del causante, esto es, desde el 20 de marzo de 1999.
A pesar de lo anterior, conforme al estudio de prescripción efectuado anteriormente, es claro que los efectos fiscales de esta prestación solo podrán ser del 27 de mayo de 2010 en adelante como lo determinó acertadamente el tribunal de primera instancia, razón por la cual estos argumentos son suficientes para confirmar el fallo apelado que accedió a las pretensiones en ese mismo sentido.
Condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202126 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: ADICIONAR el ordinal segundo bis a la sentencia proferida el treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de 25 Ibid. 26 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 05001-23-33-000-2020-02828-01 (5867-2023) Antioquia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] Segundo bis: Negar el pago del retroactivo de mesadas causadas a favor de la masa sucesoral del señor Orlando Tamayo Tangarife entre el 3 de mayo de 1993 y el 20 de marzo de 1999, esto por efecto de la prescripción trienal configurada respecto de las sumas adeudadas con anterioridad al 27 de mayo de 2010. […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Rocío del Pilar Arenas España, y como apoderado sustituto al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, ambos portadores de las tarjetas profesionales 287.249 y 262.361 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 14 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente