1 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., primero (1.°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Demandados: Tribunal Administrativo del Huila y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación directa. Defecto sustantivo. Caducidad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela de la referencia. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P., por conducto de apoderado judicial, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró conculcados con la providencia del 13 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó el auto del 12 de mayo de 2023, emitido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Neiva, dentro del expediente 41001 33 33 004 2022 00579 00. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, solicitó dejar sin efectos las providencias y declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. 1.1.2.
Los hechos La parte accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El 13 de noviembre de 2022, se le notificó personalmente la sentencia de segunda instancia del 19 de junio de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que revocó el fallo del 26 de marzo de 2011, expedido por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro de la acción contractual 41001 23 31 000 2000 03907 01, promovida por Aseo Total, S. A., contra las Empresas Públicas de Neiva, en la que se declaró la nulidad total de la Resolución 2094 del 11 de agosto de 1999 y la nulidad parcial de la Resolución 149 del 28 de febrero de 2000, por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato de aseo 072 de 1997, celebrado entre las partes. ii) El 14 de diciembre de 2020, se radicó ante Las Ceibas Empresas Públicas de Neiva, E. S. P., la solicitud de cumplimiento del fallo, conforme a lo previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). iii) Cumplido el plazo del artículo 177 del CCA, promovió demanda mediante control de reparación directa, que le correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Neiva. iv) El 12 de mayo de 2023, el referido juzgado emitió auto a través del cual rechazó la demanda de reparación directa, al estimar que se había presentado por fuera del término legal, pues la pretensión de enriquecimiento sin justa causa se debía interponer dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. v) Inconforme con la decisión, la entidad accionante interpuso recurso de apelación, que se desató mediante auto del 13 de febrero de 2024, confirmando dicha providencia. 1.1.3.
Los defectos invocados 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Defecto sustantivo: con las providencias tuteladas, los jueces de instancia incurrieron en un error de interpretación de la norma constitucional o legal pertinente de la regla de caducidad de la acción, ya que se evidencia que el daño antijurídico reclamado, derivado de la orden de devolución de dineros por vía judicial, surgió a partir del vencimiento del plazo de 18 meses contenido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, y no desde la ejecutoria de la sentencia que reconoció el derecho. ii) Defecto fáctico: se valoraron indebidamente los hechos de la demanda, porque se contabilizó el término de caducidad desde la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia y no desde el vencimiento de los 18 meses que tenía la entidad para pagar lo ordenado en la providencia. 1.2.
Actuación procesal El 3 de julio de 2024, se admitió la demanda y se ordenó la notificación, como accionados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila y al juez décimo administrativo del circuito de Neiva y, como terceros con interés directo, a Las Ceibas Empresas Públicas de Neiva, E. S. P. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.
Juzgado Décimo Administrativo Oral de Neiva El despacho judicial solicitó declarar improcedente la acción de tutela, habida cuenta de que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la demandante, máxime porque la providencia cuestionada se emitió conforme a derecho. Así mismo, indicó que para declarar la caducidad de la demanda de reparación directa tuvo en cuenta los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida dentro del proceso 85001 33 33 002 2014 00144 01 (61033) por el Consejo de Estado y en la sentencia SU-312 del 13 de agosto de 2020, de la Corte Constitucional. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2.
Tribunal Administrativo del Huila La corporación judicial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, y solicitó declarar la falta de relevancia constitucional de la acción. De igual modo, explicó que no se acreditan los defectos sustantivos y fáctico. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la decisión del 13 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó el auto del 12 de mayo de 2023, emitido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Neiva, dentro del expediente 41001 33 33 004 2022 00579 00.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P. 2.3. Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Hechos probados i) El 19 de junio de 2020, la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, dentro de la acción contractual promovida por Aseo Total, S. A., E. S. P., contra las Empresas Públicas de Neiva, E. S. P., bajo el radicado 41001 23 31 000 2000 03907 01, con ponencia de la magistrada María Adriana Marín, profirió sentencia de segunda instancia, a través de la cual falló lo siguiente: REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 26 de marzo de 2012, y en su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 2094 de 11 de agosto de 1999 que impuso una multa al contratista y su confirmatoria, la Resolución 3074 del 28 de octubre de ese mismo año, expedida por Empresas Públicas de Neiva E.S.P., de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 149 del 28 de febrero de 2000, que fue confirmada por la Resolución 388 del 28 de mayo de ese mismo año, por medio de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato de aseo 072 de1997 celebrado entre Empresas Públicas de Neiva E.S.P. y Aseo Total E.S.P., en cuanto incluyó la deducción de la multa contenida en las Resoluciones 2094 y 3074 de 1999.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas. […] ii) El 14 de diciembre de 2020, el apoderado de la empresa Aseo Total, S. A., solicitó a Las Ceibas Empresas Públicas de Neiva, E. S. P., el cumplimiento de la referida sentencia del 19 de junio de 2020, de conformidad con el artículo 192 del CPACA. iii) El 2 de diciembre de 2022, la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P., interpuso demanda de reparación directa contra Las Ceibas Empresas Públicas de Neiva, E. S. P., con el fin de que le fueran reconocidos, liquidados y pagados los perjuicios materiales sufridos por esta, debido al enriquecimiento sin justa causa y retención a través de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 2094 y 3097 del 11 de agosto y 28 de octubre de 1999, que fueron retiradas por el ordenamiento jurídico. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) El 12 de mayo de 2023, el Juzgado Décimo Administrativo de Neiva rechazó de plano la demanda referida en el numeral anterior, por haber acaecido el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa.
Al respecto, el a quo concluyó que el término para interponer la demanda de reparación directa se debe contabilizar a partir de la ejecutoria de la sentencia del 19 de junio de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 2924 del 11 de agosto de 1999 y 3074 del 28 de octubre de ese año, en las que se le impuso a la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P., una multa por $ 176.162.700 COP. Por lo tanto, el término de caducidad transcurrió entre el 22 de septiembre de 2020 y el 22 de septiembre de 2022.
Así mismo, indicó que si bien la accionante radicó solicitud de conciliación el 20 de octubre de 2022, lo cierto es que no interrumpió el término de caducidad, ya que la presentó cuando este ya había fenecido. Por otro lado, el juzgado en mención tuvo como base lo establecido en las sentencias de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado3 y SU-312 del 13 de agosto de 2020, de la Corte Constitucional. v) El 13 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó el auto de primer grado, bajo los siguientes argumentos: […] Dicha sentencia no condenó a la demandada a restituir a la actora la suma de dinero pagada con ocasión de los actos anulados y por ello, no se generan los efectos previstos en el artículo 192 del CPACA, como erradamente ha señalado el recurso, pues el supuesto es que exista una sentencia de condena a devolver o pagar una suma de dinero, lo que aquí no ocurrió y por eso, de entrada, se pierde el substrato del recurso.
Es que el artículo 192 citado previó que, si hay una sentencia de condena a devolver o pagar una suma de dinero, la entidad dispone de 30 días para emitir el acto administrativo y tomar las medidas para darle cumplimiento, contando con un término de 10 meses para tal fin o, en caso contrario, el favorecido tiene a su favor un título ejecutivo para adelantar el cobro ejecutivo; situación que aquí no se 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 29 de agosto de 2020, proferida dentro del expediente 61033, con ponencia de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó según quedó indicado y por ello e (sic) argumento del recurso no se acoge.
Como la citada sentencia anulatoria se notificó vía correo electrónico a las Empresas Públicas de Neiva y al Ministerio Público el 15 de septiembre de 2020 y por edicto el 17 de septiembre de 2020 (artículo 323 del CPC) cobrando ejecutoria el 22 del mismo mes y año (aplicativo SAMAI5) a partir de ese momento la actora tenía derecho a reclamar la devolución de lo indebidamente pagado por la multa y reclamar judicialmente su pago en sede de la reparación directa por enriquecimiento sin causa.
En esa medida, los 2 años corrieron desde entonces hasta el 23 septiembre de 2022, pero la actora solo radicó la demanda en la oficina judicial el 02 de diciembre de 2022 (según constancia del acta de reparto secuencia #4277), reclamando que se declare la responsabilidad patrimonial y administrativa de LAS CEIBAS EMPRESAS PÚBLICAS DE NEIVA S.A. E.S.P. por los perjuicios materiales causados a la demandante por el enriquecimiento sin justa causa y retención del importe de la multa que debió pagar con ocasión de los actos anulados por el órgano de cierre, quedando dicha demanda por fuera del término legal, lo que genera la confirmación del auto recurrido.
Se resalta que el citado término no fue interrumpido con la solicitud de conciliación extrajudicial que se hizo por la actora el 20 de octubre de 2022 cuando ya había operado la caducidad y lo mismo acaeció con el certificado de no conciliación expedido el 30 de noviembre de 2022 pues debieron proponerse antes del 23 de septiembre de 2022. […] 2.5.
Análisis de la Sala. Caso concreto 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos generales en el asunto sub lite a) ¿El asunto tiene relevancia constitucional?: Sí, en la medida en que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Además, para la Corte Constitucional, la acción de reparación directa desarrolla directamente el artículo 90 de la Constitución, la cual no tiene el carácter de una controversia puramente económica, sino que tiene un alcance de reparación integral del daño.4 De igual forma, se acredita tal presupuesto, ya que, si prosperan los argumentos expuestos por la parte actora, eso demostraría la vulneración de los derechos fundamentales referidos. 4 Cfr. Sentencia T-018 de 2023. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ¿Se entiende satisfecho el requisito de la inmediatez? Sí, comoquiera que la acción de tutela se interpuso dentro de un término razonable que no supera los 6 meses después de la ejecutoria del auto del 13 de febrero de 2024 del Tribunal Administrativo del Huila, proferido dentro del expediente 41001 33 33 004 2022 00579 00. b) ¿Se agotaron todos los recursos ordinarios y extraordinarios en el trámite del medio de control de reparación directa que dio origen a la sentencia objeto de la tutela de la referencia? Sí, habida cuenta de que la providencia objeto de tutela se emitió en segunda instancia por el aludido tribunal administrativo.
Conjuntamente, no se evidencia que los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia sean procedentes, pues no se trata de controvertir una sentencia ejecutoriada, sino un auto interlocutorio. c) Por otro lado, la solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la providencia enjuiciada. d) Por último, el asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite ordinario de reparación directa. 2.5.2.
Solución de los defectos invocados El apoderado de la parte accionante adujo que los autos del 12 de mayo de 2023 y del 13 de febrero de 2024, proferidos por el Juzgado Décimo Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, respectivamente, incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico, toda vez que los jueces de instancia incidieron en un error de interpretación de la norma constitucional o legal pertinente sobre la regla de caducidad de la acción, ya que se evidencia que el daño antijurídico reclamado, derivado de la «orden de devolución de dineros por vía judicial», surgió a partir del vencimiento del plazo de 18 meses contenido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, y no desde la ejecutoria de la sentencia que reconoció el derecho.
Además, que no se analizaron correctamente los hechos de la demanda. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, una vez analizados los argumentos de la acción de tutela, y tomando en consideración los fundamentos legales de dicho mecanismo y los hechos probados de la demanda, la Sala estima que no hay lugar a acceder al amparo invocado, por las siguientes razones: Tal y como lo advirtieron tanto el Juzgado Décimo Administrativo de Neiva como el Tribunal Administrativo del Huila, en la sentencia del 19 de junio de 2020, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, bajo el radicado 41001 23 31 000 2000 03907 01 (44420), si bien se declaró la nulidad de las Resoluciones 2094 del 11 de agosto de 1999 (confirmada por la Resolución 3077 de esa anualidad) y 149 del 28 de febrero de 2000 (confirmada por la Resolución 388 del 28 de mayo siguiente), lo cierto es que en dicha providencia no se condenó a las Empresas Públicas de Neiva, E. S. P., a la devolución de los dineros pagados o descontados por concepto de la multa impuesta a través de dichos actos administrativos, en favor de la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P. —hoy tutelante—.
Por consiguiente, para efectos del conteo del término de caducidad del medio de control de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa no se debe tener en cuenta el término de 10 meses previsto en el artículo 197 del CPACA o, en su defecto, los 18 meses del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, ya que estos plazos solo son aplicables en los casos en los cuales se ha ordenado expresamente el pago o la devolución de una cantidad líquida de dinero.
Por el contrario, y en vista de que al no haberse establecido por vía judicial un título ejecutivo que contuviera una obligación clara, expresa y exigible, debió acudir ante la jurisdicción a través del medio de control de reparación directa dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 19 de junio de 2020, es decir, desde el 23 de septiembre de ese mismo año y hasta el 23 de septiembre de 2022.
Así las cosas, no hay lugar a amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, invocados por el apoderado de la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P. 3. Conclusión 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02729 00 Demandante: Aseo Total, S. A., E. S. P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con los anteriores argumentos la Sala denegará el amparo invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Denegar el amparo invocado por la empresa Aseo Total, S. A., E. S. P., de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
Segundo. En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.