CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA TESIS: DECLARA LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS, POR MEDIO DE LOS CUALES EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL DENEGÓ LA CONVALIDACIÓN DE UN TÍTULO.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por la ciudadana CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, a través de apoderada judicial, tendiente a que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL1 denegó la solicitud de convalidación del título de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION».
I.- LA DEMANDA I.1. La ciudadana CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, actuando por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de 1 En adelante, el MINISTERIO. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ⎯CPACA⎯, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones 16856 de 22 de agosto de 2016, «por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación»; 20536 de 4 de octubre de 2017,«por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución núm. 16856 de 22 de agosto de 2016»; y 08734 de 30 de mayo de 2018, «por la cual se resuelve un recurso de apelación», expedidas por el MINISTERIO.
A título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar al MINISTERIO «convalidar el título de “MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION”, otorgado el 11 de julio de 2011 por la UNAD Florida Inc.» I.2.- La actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Adujo que el 26 de mayo de 2015 solicitó al MINISTERIO la convalidación del título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION», que le fue otorgado por la UNAD Florida Inc., (Miami - EE.UU). 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, en cumplimiento de una orden de tutela que amparó su derecho de petición, el MINISTERIO expidió la Resolución 16856 de 22 de agosto de 2016, por medio de la cual denegó la solicitud de convalidación del título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION», alegando «inexistencia» de la UNAD Florida Inc., como institución universitaria en los Estados Unidos, con fundamento en el concepto emitido por la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior2, del cual no se le corrió traslado.
Indicó que la Comisión de Educación Independiente del Estado de Florida certificó la existencia de la UNAD Florida como universidad. Mencionó que, en otros trámites de convalidación, el MINISTERIO reconoció que la UNAD Florida Inc. es una institución de educación superior con licencia para otorgar títulos profesionales, para lo cual citó entre otras, las resoluciones 18314 de 18 de diciembre de 2013, 8040 de 30 de mayo de 2014 y 21822 de 22 de diciembre de 2014, esta última en la que se convalidó el título expedido a su compañera de tesis de grado. 2 En adelante, CONACES. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que, conforme a un comunicado emitido por la Procuraduría General de la Nación, el MINISTERIO habría suspendido las convalidaciones de títulos otorgados por la UNAD Florida, ante la existencia de dudas sobre su relación con la UNAD Colombia; no obstante, en criterio de la demandante, es reprochable que se niegue la solicitud de convalidación por diferencias entre ambas instituciones, por cuanto se trata de un asunto ajeno a su conducta, que no tiene el deber jurídico de soportar.
Finalmente, anotó que mediante las resoluciones 20536 de 4 de octubre de 2017 y 08734 de 30 de mayo de 2018, el MINISTERIO resolvió confirmar la resolución que denegó la solicitud de convalidación. I.3.- Fundamentó, en síntesis, los cargos de violación, así: -Falsa motivación: a juicio de la actora, el MINISTERIO denegó su solicitud de convalidación bajo el argumento de que la UNAD Florida no constituía una institución de educación superior válida.
No obstante, advirtió que dicha conclusión carece de sustento, pues la Comisión de Educación Independiente del Estado de Florida certificó la existencia de la UNAD Florida como universidad, circunstancia que, en su criterio, 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvirtúa el fundamento utilizado por la administración para negar el trámite.
Explicó que, según los Estatutos del Estado de Florida, la «Commission for independent Education (CIE)» es el organismo estatal responsable de autorizar a las instituciones de educación superior independientes para ofrecer programas académicos y otorgar títulos profesionales dentro de ese estado; esta comisión también tiene la facultad exclusiva de emitir las licencias de funcionamiento requeridas para que dichas instituciones operen legalmente como entidades de educación superior en Florida.
Advirtió que el hecho de que la UNAD Florida Inc. sea una seccional de la UNAD Colombia no impide que sea reconocida como una institución de educación superior, pues la normativa vigente en Florida exige que cualquier entidad que desee ofrecer servicios educativos —incluidas las seccionales de universidades extranjeras— debe constituirse formalmente como institución de educación superior y obtener la correspondiente licencia de funcionamiento.
Agregó que la UNAD Florida Inc. está legalmente autorizada por el Estado de Florida para otorgar títulos de educación superior y, además, 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resaltó que en otros casos el MINISTERIO ya había reconocido y convalidado títulos emitidos por esa misma institución. Se refirió al concepto emitido el 4 de diciembre de 2015 por la CONACE, que sirvió de fundamento para la expedición de los actos acusados, y señaló que no es cierto lo que allí se afirma sobre el «no cumplimiento de las exigencias para programas de maestrías en el país» pues, por el contrario, el programa de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» satisface plenamente los requisitos exigidos para maestrías, tanto en sus propósitos, como en el proceso de formación y en el número de créditos, según lo establecido en el Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015.
Que, igualmente, tampoco es de recibo que el referido concepto haya indicado que «[…] el trabajo de grado no se corresponde con un trabajo de investigación ni cumple con principios de rigor académico, propios de un programa de este nivel de formación [ ]», pues lo cierto es que el trabajo de investigación que le permitió acceder al título otorgado por la UNAD Florida fue elaborado en conjunto con la señora Lyliam del Rosario Gómez, a quien un año antes el MINISTERIO le convalidó el mismo título de postgrado. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Infracción de normas superiores: alegó que el MINISTERIO omitió aplicar el criterio de caso similar previsto en el artículo 3º de la Resolución 6950 de 20153, pese a que cumplía todos los requisitos para ello, esto es, que se trataba del mismo programa, cursado en la misma institución y con una diferencia menor a 8 años frente a los otros títulos otorgados.
Indicó que, en el estudio de convalidación, no podía el MINISTERIO aplicar directamente el criterio de evaluación académica, sin examinar el criterio de caso similar, desconociendo con ello el principio de confianza legítima. Aseguró que existen varios procesos de convalidación en los que el MINISTERIO aplicó el criterio de caso similar para resolver las solicitudes, otorgando decisiones favorables en situaciones análogas.
En particular, citó la Resolución 21822 de 22 de diciembre de 2014, mediante la cual se convalidó el título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION HIGHER EDUCATION», otorgado el 23 de diciembre de 2010 por la UNAD Florida a la señora Lyliam del Rosario Gómez Silva, 3 «Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014». 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con quien compartió el mismo programa académico y desarrolló conjuntamente su tesis de investigación. - Violación del debido proceso: arguyó que el MINISTERIO vulneró su derecho fundamental al debido proceso al no aplicar correctamente la Resolución 6950 de 2015, cuyo artículo 3° establece que en el trámite de evaluación de convalidación se debe seguir un orden específico, verificando, en primer lugar, si el título proviene de una institución acreditada; en segundo lugar, aplicando el criterio de caso similar, si ya se ha convalidado un título igual; y, finalmente, si no aplica ninguno de los anteriores criterios, realizar una evaluación académica a través de la CONACES.
Agregó que al omitirse el traslado de los conceptos técnicos emitidos por la CONACES y por la Comisión de Educación de Florida, también se vulneró el debido proceso administrativo. II.- TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL II.1. Admisión. Mediante proveído de 26 de abril de 20194 se admitió la demanda de la referencia. II.2.- Contestación 4 Cuaderno principal, página 41. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.2.1.
El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL5, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la Resolución 6950 de 2015, en su artículo 3º, establece tres criterios que deben aplicarse en orden para convalidar títulos extranjeros: (i) programa o institución acreditada; (ii) caso similar (cuando ya se ha convalidado un título igual); y (iii) evaluación académica (solo si no se puede aplicar ninguno de los anteriores o no hay certeza sobre el nivel académico del título).
Adujo que debe acudirse al criterio de caso similar si se cumplen las condiciones que el numeral 2 del artículo 3 de la citada resolución establece; sin embargo, el numeral 3 idem faculta al MINISTERIO para que, aún en el evento en que se cumplan las condiciones antes referidas, si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando se someta la documentación a proceso de evaluación académica ante la CONACES.
Manifestó que en el caso de la señora ABADÍA GARCÍA no había certeza sobre el nivel académico del programa cursado, debido a que 5 Idem, página 52 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la institución UNAD Florida no aparecía registrada en el Departamento de Educación de EE.UU. como acreditada.
Destacó que durante el trámite de convalidación resultaba indispensable determinar si UNAD Florida era una institución de educación superior independiente en Estados Unidos o si, por el contrario, funcionaba simplemente como una seccional de la UNAD Colombia, pues en este evento, no podría ser considerada como una universidad extranjera válida para efectos de convalidación, razón por la cual solicitó información al respecto a la Subdirección de Inspección y Vigilancia, la cual respondió que sobre ese asunto en particular existía una investigación en curso, pero que aún no se había emitido decisión definitiva.
Asimismo, manifestó que consultó directamente a la Comisión de Educación Independiente del Estado de Florida, con el propósito de verificar la existencia legal y autorización oficial de la UNAD Florida para ofrecer programas de posgrado de educación superior, en respuesta de lo cual dicha entidad confirmó que la UNAD Florida es una institución privada que cuenta con una licencia renovable anualmente para el desarrollo de sus programas académicos. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que ante las dudas surgidas durante el trámite de convalidación, la Subdirección de Aseguramiento para la calidad de la Educación Superior, en aplicación del criterio previsto en el artículo 3°, numeral 3, de la Resolución 6950 de 2015, decidió remitir el caso a la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior ⎯CONACES⎯, organismo que emitió concepto en el cual determinó que los cursos cursados, la intensidad de los créditos académicos, el perfil formativo y el trabajo de grado presentado no satisfacían los estándares exigidos para los programas de formación a nivel de maestría. En relación con la aplicación del criterio del caso similar, adujo que de conformidad con lo señalado en la Resolución 6950 de 2015, una decisión de convalidación realizada por aplicación de dicho criterio no podrá servir de soporte a otra convalidación, razón por la cual no es procedente invocar las resoluciones alegadas por la demandante como soporte para la convalidación solicitada.
Explicó que en el caso de la señora Adriana Arcelia López López, mediante Resolución 8040 de 2014, se le convalidó el título de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION HIGHER EDUCATION», bajo el criterio de evaluación académica. Asimismo, a la señora Liliam del Rosario Gómez Silva, mediante Resolución 21822 de 2014, se le 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convalidó el título de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION HIGHER EDUCATION» bajo el criterio del caso similar.
Sin embargo, este último caso no resultaba equiparable al de la actora, pues para la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior no existía certeza del nivel académico de los estudios que se estaban convalidando, dado que a la señora Gómez Silva no se le analizó el trabajo de grado mientras que a la señora ABADIA GARCÍA sí; además, la Subdirección halló también diferencias en torno a las asignaturas cursadas, específicamente en relación con la materia pedagogical perspectives of online educaction, que la demandante no acreditó haber cursado.
Respecto del cargo de infracción de normas superiores, el MINISTERIO se remitió al concepto de la CONACES en el cual se precisó que «[…] no se encontró equivalencia razonable en tiempo de dedicación de trabajo académico de los programas de estudio de maestría en educación ofrecidos por la UNAD-Florida con respecto a la requerida en la mayoría de programas de maestría en educación en el sistema de educación colombiano […]». «[…] En conclusión, la Sala de Evaluación de Educación, después de analizar de manera integral los contenidos curriculares, el tiempo de trabajo académico previsto y la formación en investigación de los programas en evaluación, no encuentra equivalencia razonable de los programas de Mester of Arts in Education Specialization Higher Education y 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Mester of Arts in Education Specialization in Online Education, ofrecidos por la UNAD - Florida, con un programa de Maestría en Educación en Colombia […]».
Finalmente, frente al cargo de falsa motivación sostuvo que el MINISTERIO no ha afirmado categóricamente la inexistencia de la UNAD Florida como institución de educación superior, como lo sostiene la parte actora, pues lo que se indicó en la Resolución 16586 acusada fue que existía una investigación en curso para determinar si la UNAD Florida es una institución de educación superior extranjera.
Agregó que «[…] si bien es cierto que la UNAD Florida se encuentra autorizada por la Commission for Independent Education - Florida Department of Education, sin embargo, resulta evidente que la misma funciona como una seccional bajo subordinación y control académico, administrativo y financiero de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD de Colombia, aspecto que permite concluir que no se está frente a un título que real y materialmente haya sido otorgado por una institución de educación superior del extranjero, requisito sine que non para acceder a la solicitud de convalidación, tal y como lo afirmo el MEN al negar la convalidación de la hoy demandante […]».
II.3. Audiencia inicial. El Despacho Sustanciador, mediante proveído de 13 de mayo de 2022, dio aplicación a lo previsto en el artículo 182A 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 29 de enero de 2021, por lo que prescindió de realizar la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, fijó el litigio6 y resolvió sobre las pruebas aportadas por las partes.
Posteriormente, mediante auto de 5 de agosto de 2022 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que presentaran sus alegatos de conclusión. II.4. Alegatos de conclusión II.4.1- La parte actora7 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y resaltó que la convalidación del título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» otorgado por la universidad UNAD Florida (EE.UU) debió ser estudiada bajo el criterio de caso similar, previsto en el numeral 2 del artículo 3° de la Resolución 6950 de 2015, teniendo en cuenta que el MINISTERIO ya había convalidado títulos de la mencionada universidad, aunado a que conocía el concepto emitido por la comisión de Educación 6 El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] el objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y la contestación de la misma, consiste en determinar si el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL incurrió en falsa motivación al expedir las resoluciones núms. 16856 de 22 de agosto de 2016; 20536 de 4 de octubre de 2017 y 8734 de 30 de mayo de 2018 y si éstas desconocieron o no los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; el principio constitucional de la confianza legítima y el numeral 2 del artículo 3º de la Resolución 6950 de 19 de mayo de 2015, conforme a lo expuesto por la actora a folios 14 a 39 del expediente físico y a lo respondido por la entidad demandada a folios 52 a 72 ibidem […]». 7 Visible en el índice núm. 60 del expediente digital. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Independiente del Estado de Florida, que certificó la existencia y autorización oficial para la UNAD Florida Inc., para ofrecer programas de posgrados de educación superior, pero, a pesar de ello, optó de manera arbitraria por desconocer dicha certificación. Por último, sostuvo que no son de recibo los argumentos defensivos expuestos por el MINISTERIO según los cuales la solicitud de convalidación presentaba inconsistencias en relación con el tiempo de duración del programa, las prácticas propias de cada especialidad, los créditos y el trabajo de investigación, cuando en realidad obra prueba plena referente al trabajo de investigación que fue elaborado conjuntamente con la señora Lyliam del Rosario Gómez Silva, quien figura como coautora del trabajo de grado y a quien el MINISTERIO si le convalidó el mismo título de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION»; y, asimismo, señaló que obra prueba emanada de la decanatura académica de la Universidad UNAD Florida en la cual se evidencia que el programa Maestría de Educación Especialización en Educación Superior (en español) cuenta con un total de 39 créditos académicos, cumpliendo así con los estándares exigidos para los programas de maestría. 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.4.2- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN8 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y teniendo en cuenta lo ordenado en el artículo 149 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 2.
Los actos acusados «RESOLUCIÓN NÚMERO 16856 (22 AGO 2016) Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación LA SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR (E) en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere el artículo 29 del Decreto 5012 de 2009 y la Resolución No. 16702 del 17 de agosto de 2016 CONSIDERANDO 8 Visible en el índice núm. 61 del expediente digital. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO – Negar la convalidación del título de MASTER OF ARTS IN EDUCATION – HIGHER EDUCATION, otorgado el 11 de julio de 2011, por la UNAD FLORIDA ESTADOS UNIDOS, ESTADOS UNIDOS a CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 29 503 910.
ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente Resolución rige a partir de la fecha de su notificación y contra la misma proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deberán ser interpuestos en la diligencia de notificación personal o dentro de los 10 días siguientes a ella al tenor de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011». «RESOLUCIÓN No. 20536 (04 OCT 2017) Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 16856 del 22 de agosto de 2016 LA SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere el Decreto 5012 de 2009 y la Resolución 06175 del 31 de marzo de 2017 CONSIDERANDO (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución No. 16856 del 22 de agosto de 2016, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió “Negar la convalidación del título de MÁSTER OF ARTS IN EDUCATION – HIGHER EDUCATION, otorgado el 11 de julio de 2011 por la UNAD FLORIDA, ESTADOS UNIDOS, a CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 29.503.910”. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad de la Educación Superior, y remitir el expediente No. 2015-ER-092077-60157/15, para el efecto.
ARTICULO TERCERO: Se oficia a la Unidad de Atención al Ciudadano -UAC-, para que inmediatamente se surta la notificación de la presente Resolución, se informe y se allegue copia de la misma ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior». «RESOLUCIÓN No. 08734 (30 MAY 2018) «Por la cual se resuelve un recurso de apelación» LA DIRECTORA DE CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR En uso de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas en el Decreto 5012 de 2009 y la Resolución 06950 de 2015, y CONSIDERANDO (…)
RESUELVE
Artículo 1.: Confirmar en todas sus partes las Resoluciones No 16856 del 22 de agosto de 2016, y la No 20536 del 04 de octubre de 2017, por medio de las cuales la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad para la Educación Superior, resolvió negar la convalidación del título de MÁSTER OF ARTS IN EDUCATION – HIGHER EDUCATION, otorgado el 11 de julio de 2011, por la UNAD FLORIDA, ESTADOS UNIDOS, a la señora CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, ciudadana colombiana identificada con la cédula de ciudadanía No. 29.503.910.
Artículo 2.: La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación». 3. Problema jurídico El asunto a dilucidar se centra en establecer la legalidad de las resoluciones 16856 de 22 de agosto de 2016, 20536 de 4 de octubre 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2017 y 08734 de 30 de mayo de 2018, por medio de las cuales el MINISTERIO denegó la solicitud de convalidación del título de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» otorgado por la universidad UNAD Florida (EE.UU).
Para la parte actora, los actos acusados adolecen de falsa motivación, infracción normativa y violación de los derechos de igualdad y debido proceso, por cuanto, al resolver la solicitud de convalidación, el MINISTERIO efectuó una errónea aplicación de la Resolución 06950 de 2015 pues omitió aplicar el criterio de caso similar previsto en el numeral 2 del artículo 3º, pese a que cumplía todos los requisitos para conceder la convalidación bajo dicho criterio.
Asimismo, sostiene la demandante que los actos acusados adolecen de falsa motivación y desconocen su derecho a la igualdad y al debido proceso, en la medida en que lo probado en la actuación administrativa evidenció que la UNAD Florida es una institución de educación superior certificada por la «Commission for independent Education (CIE)» para otorgar títulos profesionales y, además, en otros casos el MINISTERIO ha convalidado títulos del programa académico cursado por la actora en esa misma institución, como es el caso de su compañera de trabajo de investigación. 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver, la Sala abordará el estudio de (i) la convalidación de títulos académicos otorgados en el extranjero y (ii) el caso concreto. 4.
La convalidación de títulos académicos otorgados en el extranjero De conformidad con los artículos 269 y 6710 de la Constitución Política, el Estado tiene la responsabilidad de inspeccionar y vigilar la educación y el ejercicio de las profesiones. Con el fin de lograr dicho cometido, la Ley 30 de 28 de diciembre de 199211 definió diferentes mecanismos de evaluación de calidad de las instituciones y de los programas de educación superior y conservó la potestad de revisar la equivalencia entre los estudios cursados en instituciones extranjeras de educación superior y sus homólogos nacionales. 9 «ARTICULO 26.
Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios.
La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles». 10 «ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.
La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. 11 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 30 de 1992, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES tiene la labor de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior, competencia que posteriormente fue trasladada al Ministerio de Educación Nacional, mediante los Decretos 2230 de 2003, 4675 de 2006, 1306 de 2009 y 5012 de 2009.
En virtud de lo anterior, desde el año 2005 el Ministerio de Educación Nacional ha expedido una serie de resoluciones en aras de definir el trámite y requisitos exigibles para la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el extranjero. Así, mediante la Resolución 06950 de 201512, «[…] Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014 […]», el Ministerio señaló las etapas que debían seguirse en el trámite de solicitud de convalidación, así: «Artículo 3.
Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable: 12 Derogada por la Resolución 20797 de 2017, derogada a su vez por la resolución 10687 de 2019. 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Programa o institución acreditada, o su equivalente en el país de procedencia. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se solicita convalidar cuente con alguna de las dos siguientes condiciones: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen.
Para la aplicación del criterio de convalidación por acreditación, la fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación del programa o de la institución que otorgó el título que se pretende convalidar. Si la solicitud presentada por el interesado se encasilla dentro de este primer criterio, se procederá a convalidar el título.
El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2. Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: 1.
Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación. 2. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. 3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años. En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una decisión de convalidación realizada por aplicación del criterio de caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. 3.
Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES- sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
Este trámite se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Parágrafo. Para la convalidación de títulos provenientes de países con los cuales el Estado colombiano haya ratificado convenios de convalidación de títulos, se tendrán en cuenta los criterios definidos en este artículo».
A partir de lo señalado en la citada disposición, en el trámite de convalidación de títulos de pregrado y postgrado se deberá verificar si procede para la convalidación uno de los siguientes criterios: i) convenio de reconocimiento de títulos; ii) programa o institución acreditados, o su equivalente en el país de procedencia; iii) caso similar; y iv) evaluación académica.
Como lo mencionó esta Sección en la sentencia de 2 de mayo de 202513, el procedimiento de convalidación «[ ] implica la realización 13 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, Rad. 11001-03-24-000- 2016-00230-00. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pénsum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país [ ]»14. 5.
Caso concreto En el caso concreto, se advierte, en la parte considerativa de los actos acusados, que el MINISTERIO procedió al estudio de la solicitud de convalidación del título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» presentada por la señora CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, para lo cual adelantó un examen de legalidad, dirigido a verificar la naturaleza jurídica de la institución que otorgó el título en sí mismo considerado; y, además, un examen académico orientado a evaluar la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, así como los estudios realizados, la duración de los mismos y las asignaturas cursadas, a fin de determinar 14 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 13 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001-03-24-000-2010-00166-00. 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la correspondencia de dicho programa con los estándares exigidos en el sistema de educación superior colombiano. Frente al primer examen, en la parte considerativa del acto acusado se precisó que a partir de un informe de la Subdirección de Inspección y Vigilancia del MINISTERIO, se logró constatar que esa dependencia adelantaba una investigación que buscaba determinar si la UNAD Florida era una seccional de una institución de educación del mismo nombre en Colombia, esto es, la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD de Colombia.
Que, asimismo, la Subdirección de Aseguramiento consultó con la Comisión de Educación Independiente del Estado de la Florida respecto de la existencia y autorización oficial de la UNAD Florida para ofrecer programas de posgrado de educación superior, obteniéndose concepto positivo según se detalla a continuación: «UNAD Florida is a prívate, non-profit University in Sunrise, Florida.
This University has been licensed by the Commission for Independent Education, Florida Department of Education, since January 26. 2004. The University currently holds an Annual License that is renewed annually. The institution is not accredited at this time. The institution currently offers 5 Bachelors degrees. 3 Masters degrees. and 2 Doctoral degrees.
These programs are licensed and reviewed annually by this Commission. The institution may confer these degrees as licensed». 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al examen académico, la resolución reprochada consignó lo siguiente: «[…] Que en virtud del artículo 3°: numeral 3, de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015 uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras es el de Evaluación Académica (…) Que los estudios fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, la cual emitió concepto, en los siguientes términos: “Revisada la información presentada se advierte que los cursos desarrollados, los créditos cursados, el perfil de formación y el trabajo desarrollo no cumplen con las exigencias de formación para el nivel de maestría. EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO: No cumple con las exigencias para programas de maestría en el país. En particular, el trabajo de grado no corresponde con un trabajo de investigación ni cumple con los principios de rigor académico. propios de un programa de este nivel de formación”. […]».
Se destaca de lo expuesto que el MINISTERIO aplicó el criterio de evaluación académica en el estudio de convalidación del título presentado por la actora y concluyó, con fundamento en el concepto de la CONACES que no cumplía con las exigencias para programas de maestría en Colombia y, por tanto, no podía ser convalidado. Al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, la entidad demandada señaló (Resolución 20536 de 2017): 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] En este orden de ideas, UNAD FLORIDA se encuentra autorizada por la Commission for Independent Education - Florida Department of Education, sin embargo, resulta evidente que la misma funciona como una seccional bajo subordinación y control académico, administrativo y financiero de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD de Colombia, aspecto que permite concluir que no se está frente a un título que real y materialmente haya sido otorgado por una institución de educación superior del extranjero, requisito sine que non para acceder a la solicitud de convalidación […]”.
Dicha resolución también citó una sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, en la cual se concluyó que la UNAD Florida forma parte de la institución UNAD Colombia. Más adelante, la resolución en comento indicó: «[…] resulta necesario dar aplicación al criterio de evaluación académica e inaplicar el criterio de caso similar, pues no existe certeza del nivel académico de los estudios que se están convalidando o su denominación, ya que en el fólder No. 48713 que sirve como referente para la aplicación del caso similar, no se analizó el trabajo de grado presentado, como sí ocurrió en el caso de la señora ABADÍA GARCÍA, en este mismo sentido al efectuarse una comparación detallada entre los certificados de calificaciones, se encuentran diferencias en torno a las asignaturas cursadas pues mientras en el fólder No. 48713 se ve Pedagogical Perspectives of Online Education bajo el código EDUHE1, en el fólder No. 60157 correspondiente a la señora CONSTANZA ABADÍA GARCIA, esta asignatura es inexistente.
Adicionalmente, se encuentran inconsistencias en la documentación presentada por la señora ABADÍA GARCÍA, pues mientras en el original del Certificado de Calificaciones del 07/11/2011 obrante a folios 14 a 16 del expediente, se acredita haber cursado la asignatura denominada Virtual Education, Trends and Development bajo el código E0U5403, en la Certificación suscrita por Dr. Elizabeth Rios en calidad de Academic Dean obrante a folio 25 del expediente, no se relaciona la asignatura Virtual Education, Trends and 28 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Development, igualmente se menciona haber cursado Masters Elective 2 bajo el código 5403, en tanto que en el Certificado de Calificaciones esta asignatura resulta inexistente, de tal suerte que esto varia el número de créditos efectivamente completados pasando de 39 a 33, aspectos que imponen la necesaria aplicación del criterio de evaluación académica previsto en el numeral 3 del artículo 3 de la Resolución No. 06950 de 2015, pues no se está bajo supuestos de hecho similares. […]».
Con fundamento en lo anterior, el acto concluyó: «[…] Teniendo en cuenta el concepto académico proferido por la Sala de Educación de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES, no resulta posible para esta Subdirección convalidar el título de MASTER OF ARTS lN EDUCATION HIGHER EDUCATION (…) pues como se ha visto, desde el análisis de los contenidos curriculares, el tiempo de trabajo académico previsto y la formación en investigación, no se encuentra equivalencia o méritos para dar el mismo tratamiento que a los programas de Maestría en Educación que se ofertan en Colombia. […]».
Al desatar el recurso de apelación interpuesto por la solicitante, el MINISTERIO ratificó los argumentos expuestos y concluyó (Resolución 08734 de 2018): «[…] Que de acuerdo con la Resolución 06950 de 15 de mayo de 2015, no es posible aplicar el criterio de caso similar como lo solicita la convalidante, toda vez que para que este criterio pueda ser aplicado se debe cumplir con los siguientes supuestos descritos en el numeral 2 de artículo 3° de la Resolución 6950 de 15 de mayo de 2015: (…) 1.
Debe tratarse del mismo programa académico, es decir, tener la misma denominación. 2. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. 29 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho años. ( ) Que, de acuerdo a lo anterior, es de aclarar que frente a la solicitud de aplicar caso similar, éste aplica únicamente a casos que contienen no solo el mismo título, también el mismo enfoque, énfasis o sistema optativo (dependiendo del caso), de igual forma deben contar con las mismas materias, cantidad de créditos y aspectos investigativos.
Que para el caso que nos ocupa, resulta preciso dar aplicación al criterio de evaluación académica e inaplicar el criterio de caso similar, pues no existe certeza del nivel académico de los estudios que se están convalidando o su denominación, ya que en el fólder No. 48713 que sirve como referente para la aplicación del caso similar, no se analizó el trabajo de grado presentado, como sí ocurrió en el caso de la señora ABADIA GARCIA, en este mismo sentido al efectuarse una comparación detallada entre los certificados de calificaciones, se encuentran diferencias en torno a las asignaturas cursadas pues mientras en el fólder No. 48713 se ve Pedagogical Perspectives of Online Education bajo el código EDUHE1, en el fólder No. 60157 correspondiente a la señora CONSTANZA ABADIA GARCÍA, esta asignatura es inexistente […]». i. De la falsa motivación en relación con el requisito del programa o institución acreditada De conformidad con lo preceptuado en el artículo 1° de la Resolución 6950 de 2015, la convalidación de los títulos de educación superior se efectúa únicamente frente a instituciones de educación superior extranjeras o instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior.
De lo anterior, se desprende que para acceder a la convalidación de títulos se deben cumplir los siguientes presupuestos: 30 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (1) que se trate de títulos de educación superior debidamente reconocidos; y (2) que hayan sido otorgados por instituciones de educación superior reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país de origen.
En el caso bajo examen, la parte actora sostiene que la decisión de no convalidar el título de «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» está falsamente motivada, dado que el MINISTERIO no podía sostener que la UNAD Florida no era una institución válida, pues la Subdirección de Aseguramiento consultó con la Comisión de Educación Independiente del Estado de la Florida respecto de la existencia y autorización oficial de la UNAD Florida para ofrecer programas de posgrado de educación superior, obteniendo respuesta positiva.
Sobre la naturaleza jurídica de la UNAD Florida, la Sección Primera del Consejo de Estado tuvo la oportunidad de pronunciarse en el proveído de 15 de septiembre de 201615, confirmado en providencia de 6 de abril de 201716. En las mencionadas providencias, la Sección concluyó que la UNAD Florida es una seccional que hace parte de la organización 15 Número de radicación 11001-03-24-000-2016-00284-00.
Actora: Universidad Nacional Abierta y a Distancia, auto de 15 de septiembre de 2016. M.p. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 16 M.p. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (E). 31 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructural de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD de Colombia.
Empero, ello no significa, como lo concluyó el MINISTERIO en los actos acusados, que dicha calidad de la UNAD Florida impedía adelantar el trámite de convalidación, puesto que se trata de una corporación privada sin ánimo de lucro constituida bajo las leyes del Estado de la Florida, Estados Unidos, reconocida por la Commission for Independent Education del Estado de la Florida como una institución de educación superior con licencia de funcionamiento para ofrecer programas de licenciaturas, maestrías y doctorados, tal como quedó demostrado con la certificación allegada al trámite administrativo, según consta en la Resolución 16856 de 2016.
Para dar claridad a ello, conviene citar el concepto de 10 de octubre de 201717, en el que la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció sobre la posibilidad de convalidar los títulos conferidos por la UNAD Florida como Seccional de la UNAD Colombia, y señaló: «[…] La UNAD FLORIDA, INC, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 021 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la UNAD, es (i) una persona jurídica distinta de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD pero articulada y subordinada a esta en su gestión organizacional, 17 Número único de radicación 11001-03-06-000-2016-00124-00(2304-2304 AD), M.p. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS. 32 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica, financiera, académica e investigativa.
(ii) Adicional a ello, se le dio la connotación de ser una seccional “de propiedad de la UNAD, la cual hace parte de su estructura orgánica y funcional”, seccional entendida en los términos señalados en este concepto. (iii) está constituida como persona jurídica (corporación) en cumplimiento de la legislación de los Estados Unidos, (iv) se rige por las leyes de Estados Unidos en su condición de persona jurídica constituida para funcionar en dicho país pero también se rige por las normas estatutarias de la UNAD, (v) se encuentra vinculada a la UNAD y, en consecuencia, es esta la que define los mecanismos de articulación y los que le permiten ejercer sus potestades de control de tutela, y (vi) es ejecutora de las políticas de la UNAD en el ámbito internacional.
(…) Debe reiterarse que la seccional internacional como ha sido concebida por el Gobierno Nacional y por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD, en sus Estatutos, tiene características propias pues para poder funcionar en los Estados Unidos debió constituirse como una persona jurídica distinta de la UNAD. La denominación de seccional obedece a la autonomía que tienen los entes universitarios para definir su estructura y organización, sin embargo como lo expresó la Sala en este concepto esta seccional debe entenderse como un instrumento o mecanismo diseñado para el desarrollo de la política de internacionalización de la educación, pero no puede entenderse como dependencia precisamente porque la UNAD Florida goza de personería jurídica, se rige por sus propios estatutos y tiene sus propios órganos de dirección, administración y funcionamiento, y las dependencias carecen de personería jurídica pues estas son la materialización del principio de desconcentración el cual consiste en la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa.
Aclarada la naturaleza de la UNAD Florida, Inc, como una persona jurídica (Corporación sin ánimo de lucro) constituida bajo las leyes del Estado de la Florida, Estados Unidos, y a su vez ser una seccional entendida como un instrumento o mecanismo diseñado para el desarrollo de la política de internacionalización de la educación mas no como dependencia, procede la Sala a analizar la situación de los títulos académicos conferidos por dicha Corporación, si los mismos requieren ser convalidados o no para que produzcan efectos académicos y jurídicos en Colombia. 33 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) En consecuencia, dado que la seccional UNAD Florida es una persona jurídica (Corporación privada sin ánimo de lucro) constituida bajo las leyes del Estado de la Florida, Estados Unidos, y por lo tanto está reconocida por la Commission for Independent Education del Estado de la Florida como una Institución de Educación Superior con licencia de funcionamiento para ofrecer programas de Bachelor, Master y Doctorados, sus programas, sean créditos, cursos o títulos, pueden hacerse valer en Colombia mediante cualquiera de las estrategias adoptadas en el Acuerdo 021 de 2016, previo el cumplimiento de los requisitos señalados para tal fin.
En caso contrario, es decir de no proceder ninguna de las estrategias señaladas y se requiera hacer valer en Colombia los títulos otorgados por la UNAD Florida, debe darse cumplimiento a la normatividad aplicable para la convalidación de títulos, procedimiento adelantado ante el Ministerio de Educación Nacional» (Resaltado fuera del texto original).
Consecuente con lo anterior, la Sala concluye que está demostrado el cargo de falsa motivación, comoquiera que la naturaleza jurídica de la UNAD Florida no constituía impedimento alguno para que el MINISTERIO adelantara el estudio de legalidad dentro del trámite de convalidación del título otorgado a la actora, como erróneamente lo concluyó la administración al negar su solicitud. ii.
De la infracción de normas superiores, por indebida aplicación de los criterios de evaluación Precisado lo anterior, corresponde a la Sala examinar el argumento de la actora según el cual los actos acusados vulneraron la Resolución 34 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6950 de 2015, al no dar aplicación al criterio de caso similar en el estudio de la convalidación sino al criterio de evaluación académica.
En relación con el criterio de caso similar, esta Sección ha reiterado que la aplicación de precedentes administrativos exige una identidad fáctica entre los actos citados y la solicitud objeto de estudio, particularmente en lo que respecta a: (i) el contenido del programa18; (ii) la universidad que otorgó la titulación; y (iii) el nivel de convalidación pretendido19.
En el caso concreto, el MINISTERIO consideró que no era procedente dar aplicación al caso similar que se invocaba, esto es, a la convalidación del título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION», otorgado a la señora Lyliam del Rosario Gómez Silva, el 23 de diciembre de 2010, debido a que no existía certeza del nivel académico de los estudios frente al caso referenciado, particularmente, al encontrar diferencias en las asignaturas «Pedagogical Perspectives of Online Education» y «Virtual Education, Trends and Development». 18 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 13 de marzo de 2014, número único de radicación 11001-03-24-000-2010-00166-00 19 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 6 de noviembre de 2020, número único de radicación 11001-03-24-000-2010-00215-00. 35 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior, la Subdirección de Aseguramiento procedió a evaluar los estudios cursados por la actora y concluyó, a partir del concepto de la CONACE, que no existía una equivalencia razonable en relación con los programas de maestría en educación ofrecidos en Colombia, específicamente, respecto de (1) contenidos curriculares, (2) tiempo de trabajo académico y (3) formación en investigación. Ahora, el mencionado concepto de la CONACES, que fue transcrito en la Resolución 20536, acusada, señala que el programa «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» cuenta con un plan de estudios de 39 créditos y dos cursos de electivas; asimismo, la parte actora alegó que el pensum académico de la UNAD Florida permite la elección de materias electivas, que cada estudiante selecciona según su preferencia, que, para el caso de la señora GÓMEZ SILVA (folder 48713), la asignatura escogida fue «Pedagogical Perspectives of Online Education» y, para su caso, fueron las asignaturas «Master´s Elective 1: American Higher Education Stucture and Administration y Master´s Elective 2: Virtual Education Trends and Development»; asignaturas que al corresponder a electivas no necesariamente coinciden con las del caso referenciado como precedente. 36 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En respaldo de lo anterior, obra en el expediente administrativo certificado de calificaciones20 en el que consta que la señora CONSTANZA ABADÍA cursó la materia educación virtual, tendencias y desarrollo («Virtual Education Trends and Development»), código 5403, la cual aparece con el mismo código en la certificación suscrita por la decana Elizabeth Ríos21 bajo el nombre «Master’s Elective 2».
Por tanto, las aparentes inconsistencias señaladas por la Subdirección de Aseguramiento en la certificación emitida por la decanatura de la UNAD Florida, en la que no se menciona expresamente la asignatura electiva, se explican por la naturaleza optativa de dicha materia, la cual puede ser seleccionada por el estudiante dentro del plan de estudios, sin que ello implique una omisión o irregularidad en la certificación académica, aunado al hecho de que ambos documentos (certificado de calificaciones y certificación de la decanatura) dan cuenta de la asignatura «Virtual Education Trends and Development» dentro del programa cursado por la interesada, bajo el código 5403.
Visto ello, y de cara al contexto probatorio descrito, esta Sala encuentra que las inconsistencias que evidenció la Subdirección de Aseguramiento para no dar aplicación al criterio de caso similar, en 20 Folio 46, que corresponde al 99 del expediente (cuaderno principal). 21 Folio 53, que corresponde al 106 del expediente (cuaderno principal). 37 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realidad no estaban soportadas, habida consideración de que la solicitante acreditó haber cursado el mismo programa académico, en la misma institución y en un plazo menor a ocho años respecto de la señora Lyliam del Rosario Gómez, a quien se le convalidó su título de «Master of Arts in Education – Higher Education», mediante Resolución 21822 de 22 de diciembre de 2014.
En efecto, lo acreditado en el proceso da cuenta de que el MINISTERIO debía aplicar el criterio de caso similar conforme a lo previsto en la normativa vigente y en atención a lo solicitado expresamente por la interesada, teniendo en cuenta que a través de la Resolución 21822 de 22 de diciembre de 2014 se convalidó a la señora Lyliam del Rosario Gómez el mismo título de «Master of Arts in Education – Higher Education» otorgado por la UNAD Florida, institución en la que ambas cursaron idéntico programa académico y presentaron conjuntamente el mismo trabajo de investigación como requisito de grado, hecho plenamente acreditado en el proceso, con la siguiente certificación de la UNAD Florida: «CERTIFICACIÓN La UNAD FLORIDA certifica que las señoras Constanza Abadía García identificada con cédula de ciudadanía No. 29.503.910 de Florida, Valle y Lyliam del Rosario Gómez, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.774.750 de Bogotá, desarrollaron en conjunto el Master Proyect nominado LAS COMPETENCIAS SOCIALES COMO DINAMIZADORAS DE LA INTERACCIÓN Y EL 38 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co APRENDIZAJE COLABORATIVO con el acompañamiento académico respectivo EDU 5411 Master´s Proyect para optar el grado de Master of Arts in Education – Higher Education Para constancia se firma a los diez y nueve (19) días del mes de Septiembre de 2018».
Cabe señalar que la aplicación del referido criterio opera cuando el título corresponde a un programa que ya ha sido evaluado previamente por el MINISTERIO y cumple con las condiciones de denominación, institución y un plazo menor a ocho años entre otorgamientos, de acuerdo con la Resolución 6950 de 2015, aplicable al caso concreto. En este orden de ideas, la Sala advierte que en el estudio del presente caso se demostró la transgresión del artículo 3° de la Resolución 6950 de 2015, y de los principios del debido proceso, confianza legítima e igualdad, previstos en los artículos 13, 29 y 83 de la Constitución Política, porque el Ministerio de Educación Nacional resolvió la convalidación con fundamento en el criterio de valoración académica que no era aplicable al caso de la demandante.
Cabe señalar que, en asuntos relacionados con la convalidación de títulos académicos, la Sección, al advertir la transgresión del ordenamiento jurídico con los actos que denegaron la solicitud, ha ordenado que el Ministerio de Educación proceda nuevamente a adelantar el respectivo procedimiento; sin embargo, esta Sala también ha sido del criterio que, de reunirse todos los requisitos para el 39 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgamiento de la convalidación, es esta la orden que debe impartirse a título de restablecimiento del derecho22.
En ese orden de ideas, la Sala declarará la nulidad de los actos acusados y ordenará al Ministerio de Educación convalidar el título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» otorgado el 23 de diciembre de 2010 por la UNAD Florida a la señora CONSTANZA ABADÍA GARCÍA. 6. Condena en costas. Por último, en cuanto a la condena de costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 18823 del CPACA en armonía con el numeral 8 del artículo 365 del CGP24, esto es, en aplicación de un criterio objetivo valorativo25, la Sala condenará a la parte demandada, en los términos 22 Sentencia de 13 de marzo de 2025, número único de radicación 11001-03-24-000-2012-00257-00.
C.p. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 23 “[…]
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]” 24 El artículo 365, numeral 8, del CGP dispone: “ […] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 25 Se califica como criterio objetivo-valorativo bajo el entendido que es objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, según las reglas del CGP; y, valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. Esto indica que el juez contencioso administrativo, según la situación que encuentre probada y atendiendo al resultado de la actuación procesal que define, está en la posibilidad de condenar en costas de manera total o parcial, o incluso abstenerse de su fijación, bien porque lo autoriza la ley o porque no aparecen comprobadas. 40 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los numerales 1 y 2 del artículo 36526 ibidem, al pago de las costas en esta instancia. Las costas según el artículo 361 del CGP se componen por “la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso27 y por las agencias en derecho28”, de manera que le corresponde a esta Sala, producto de la comprobación de la gestión útil de la parte vencedora, fijar el valor de las costas en el componente de agencias en derecho al verificarse en esta instancia la intervención de la parte demandante a través de apoderado judicial.
Frente a las expensas y los gastos del proceso, su fijación se sujetará a la liquidación29 que realice el secretario de esta Corporación y según la comprobación de que se incurrieron en estos. 26 “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella […]”. 27 “[…] Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 28 “[…] Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 29 La liquidación de las expensas y gastos y agencias en derecho las someterá el secretario de esta Corporación, en este caso, a la aprobación que corresponda, de conformidad con el artículo 366 ibidem. 41 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP30, se fijan como agencias en derecho, la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de la señora CONSTANZA ABADÍA GARCÍA. Lo anterior, de conformidad con las tarifas establecidas en el artículo 5°31 del Acuerdo núm. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión realizada por la parte vencedora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las resoluciones 16856 de 22 de agosto de 2016, «por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación»; 20536 de 4 de octubre de 2017, «por medio de la 30 “[…] Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”. 31 “[…] ARTÍCULO 5º.Tarifas.
Las tarifas de agencias en derecho son: En única instancia. […] b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V.” 42 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se decide el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución núm. 16856 de 22 de agosto de 2016»; y 08734 de 30 de mayo de 2018, «por la cual se resuelve un recurso de apelación», expedidas por el MINISTERIO.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional convalidar el título «MASTER OF ARTS IN EDUCATION- HIGHER EDUCATION» otorgado el 23 de diciembre de 2010 por la UNAD Florida a la señora CONSTANZA ABADÍA GARCÍA.
TERCERO: Condenar en costas, en esta instancia, al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y en favor de la señora CONSTANZA ABADÍA GARCÍA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Fijar como agencias en derecho la suma de 1 SMLMV al momento de la ejecutoria de esta decisión, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la parte demandada.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 43 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00380-00 Actora: CONSTANZA ABADÍA GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 octubre de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.