CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: GLADYS CECILIA PÉREZ DE MELO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de carga argumentativa jurídica suficiente y coherente para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada; además, se pretende usar la tutela como instancia adicional del proceso de origen.
La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 5 de febrero 20241, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 23 de octubre de 2023, la señora Gladys Cecilia Pérez de Melo, mediante apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados con ocasión de la expedición de los autos del 12 de enero y del 4 de mayo de 2023, mediante los cuales se rechazó la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 54- 001-33-33-008-2021-00077-00.
Formuló la siguiente pretensión (transcripción textual): Se deje sin efecto alguno las DECISIONES JUDICIALES PROFERIDAS POR EL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CÚCUTA de fecha 12 de enero de 2023 y contra el AUTO de fecha 04 de mayo de 2023, proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO DE NORTE DE SANTANDER, el cual confirmo la decisión de primera instancia, por existir evidentes vías de hecho y defecto procedimental y en su lugar se ordene admitir el presente proceso judicial de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO 1 Se advierte que, el 20 de mayo de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia DEL DERECHO, PERMITIENDOLE A ESTA PARTE SUBSANAR PREVIAMENTE LOS POSIBLES ASPECTOS QUE SE REQUIERAN Y QUE NO FUERON SOLICITADOS POR LA JURISDICCION A EFECTOS DE SANEAR ESTAS CIRCUNSTANCIAS. 1.2.
Hechos y argumentos de la tutela Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora narró que, en el año 2014, la señora Gladys Cecilia Pérez de Melo, junto con un grupo de personas2, instauró demanda ordinaria laboral con el objeto de obtener el reajuste pensional consagrado en la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año. Señaló que el proceso correspondió al Juzgado Cuarto Laboral de Cúcuta, que, después de cinco años de trámite y previo a dictar sentencia, declaró la falta de jurisdicción y, en consecuencia, remitió el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La decisión fue objeto de apelación, pero fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta – Sala Laboral. Manifestó que una vez remitido el expediente le correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta, el que, mediante auto del 28 de marzo de 2021, ordenó readecuar la demanda, según lo correspondiente al medio de control que se pretendía ejercer.
Posteriormente, con auto del 11 de octubre de 2022, el juzgado ordenó que se individualizaran los actos administrativos acusados, conforme a la exigencia de los artículos 162.2 y 163 del CPACA, requerimiento que, sostiene, se cumplió a cabalidad. No obstante lo anterior, mediante auto del 12 de enero de 2023, se rechazó la demanda, por falta de individualización de los actos administrativos demandados y adecuación de los poderes, providencia que se confirmó por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 4 de mayo de 2023.
En su sentir, la demanda se subsanó en debida forma y los actos acusados se determinaron conforme lo permite la controversia que es de naturaleza laboral. Además, sostuvo que el despacho sustanciador nunca solicitó la adecuación del 2 Héctor Camilo Chacón Gómez, Luis Ignacio Rodríguez Sepúlveda, Marco Antonio Delgado Medina, Tito Antonio Silva Rivera, León Anastasio Vargas González, Luis Alfredo Fuentes, Yebrail Martínez Villamizar, Alirio Landazábal Rojas, Alfonso Alirio González Barón, Marco Fidel Chavarro Jiménez, José de la Cruz Torres Parra, Jorge Helí Cárdenas Álvarez, Luis Agustín Villamizar Gómez, Gustavo Acevedo, Jairo Uribe, Elías Castro Cubides, Nohora Laguado de Castro, Guillermina Fuentes Ortiz, Carmen Yáñez de Rojas, Hugolina Chacón Silva y Elvira Lizcano Cabezas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia poder, razón por la cual no podía trasladarle esa carga y terminar con el rechazo inesperado de la demanda. Por lo anterior, considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto, pues, a su juicio, exigieron que se corrigiera la demanda conforme a defectos que nunca fueron puestos en consideración de la parte actora para su debida subsanación. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 26 de octubre de 2023, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda y dispuso que se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y a la jueza octava administrativa de Cúcuta, como accionadas. En calidad de terceros con interés, dispuso la vinculación de los señores Héctor Camilo Chacón Gómez, Luis Ignacio Rodríguez Sepúlveda, Marco Antonio Delgado Medina, Tito Antonio Silva Rivera, León Anastasio Vargas González, Luis Alfredo Fuentes, Yebrail Martínez Villamizar, Alirio Landazábal Rojas, Alfonso Alirio González Barón, Marco Fidel Chavarro Jiménez, José de la Cruz Torres Parra, Jorge Helí Cárdenas Álvarez, Luis Agustín Villamizar Gómez, Gustavo Acevedo, Jairo Uribe, Elías Castro Cubides, Nohora Laguado de Castro, Guillermina Fuentes Ortiz, Carmen Yáñez de Rojas, Hugolina Chacón Silva y Elvira Lizcano Cabezas, integrantes del extremo actor en el proceso 54001-33-33- 008-2021-00077-00, en el que se dictaron las providencias objeto de reproche. 2.2.
El magistrado ponente de la providencia censurada señaló que no se vulneraron los derechos invocados, razón por la cual solicitó que se declare improcedente la tutela por inexistencia de los defectos alegados. Explicó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la aquí demandante y otros, no cumplió con la exigencia de individualizar los actos acusados.
Y agregó que, pese al mandato constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, lo cierto es que el libelo demandatorio no identificó de forma precisa y concreta los actos que resolvieron las reclamaciones en sede administrativa, cuya nulidad se pretendía. 2.3. El Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta realizó un recuento de las actuaciones procesales y adjuntó el respectivo enlace para visualizar el expediente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2.4. El grupo de personas que integró el extremo activo en el proceso 54001-33- 33-008-2021-00077-00 guardó silencio. 3. Fallo impugnado La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de febrero de 20243, declaró improcedente la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Sostuvo que la accionante la utilizó como un medio para revivir el análisis jurídico efectuado por el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. Agregó que el debate formulado no tiene relación alguna con aspectos de índole constitucional, y que la sola mención de vulneración de derechos fundamentales o la supuesta presencia de una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en este caso, el defecto procedimental absoluto, no resulta suficiente para que el amparo sea procedente. 4.
Impugnación La accionante afirmó que con la solicitud de amparo, lejos de buscar convertir la tutela en una instancia adicional del proceso ordinario, lo que pretende es que se garanticen sus derechos fundamentales. Insistió en que las autoridades accionadas sorprendieron a la parte actora con el rechazo de la demanda, dado que le exigieron el cumplimiento de requisitos no advertidos en las providencias anteriores, en las cuales se ordenó su subsanación. Actuación, a todas luces, arbitraria e ilegítima que también constituye un exceso ritual manifiesto.
Adujo que el a quo pasó por alto que, antes de su conocimiento, la controversia planteada por la accionante se tramitó ante la Jurisdicción Ordinaria por 5 años aproximadamente, sin que se resolviera de fondo. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar 3 Con salvamento de voto del consejero César Palomino Cortés, quien consideró que el asunto es constitucionalmente relevante.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia a confirmar, revocar o modificar el fallo del 5 de febrero de 2024, proferido por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
La Sala, en primer lugar, deberá examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos endilgados y, por ende, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante. 2.
Análisis de la Sala 2.1. El requisito general de relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente5 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 3. Caso concreto y solución del problema jurídico De entrada, tal como lo planteó el juez de tutela de primera instancia, la Sala advierte que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
En efecto, si bien la parte actora manifestó su desacuerdo con las decisiones proferidas por el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, e incluso identificó como causal específica de procedibilidad el defecto procedimental, lo cierto es que no explicó con suficiencia en qué consiste la transgresión invocada.
Recuérdese que el defecto procedimental absoluto se presenta cuando el juez actúa al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la normativa procesal aplicable, desconociendo así las formas del juicio, ya sea porque: (i) el funcionario judicial sigue un trámite ajeno al pertinente;
(ii) pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento legalmente establecido, en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes; o (iii) Por exceso ritual manifiesto, cuando un funcionario judicial utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, por lo tanto, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia. Ahora bien, es cierto que en la impugnación la parte actora amplió los argumentos esgrimidos en la demanda original para cimentar los supuestos defectos alegados y especificó que la vulneración alegada se produjo por un supuesto exceso ritual manifiesto; sin embargo, la Sala advierte que ese mecanismo no puede utilizarse para mejorar los cargos inicialmente planteados y, por ende, mal haría en emitir pronunciamiento de fondo al respecto, porque ello supondría desconocer las garantías de defensa y contradicción de la contraparte, cuya intervención se circunscribió a los defectos y argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 5 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Con todo, lo manifestado por la solicitante no basta para considerar que se cumpla con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional, puesto que resulta necesario que los señalamientos que se hagan en la demanda de tutela se sustenten razonablemente, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
Conviene recordar que esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales6. De otra parte, la Sala coincide con el a quo, en que el accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, de la lectura de la demanda se colige que la parte actora tiene un descontento general con las providencias objeto de reproche, porque en ellas se rechazó la demanda, en su sentir, sin justificación alguna, dado que fue corregida en debida forma, en especial en lo atinente a la individualización de los actos objeto de censura.
Además, dice que se le sorprendió con la exigencia de formalidades que no se ordenaron corregir en un principio, específicamente la adecuación del poder. Igualmente, reprocha que las autoridades judiciales no hayan considerado que la controversia planteada se hubiera tramitado durante más de cinco años ante la Jurisdicción Ordinaria sin obtener decisión de fondo.
Pues bien, de la lectura del auto proferido el 12 de enero de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta, se advierte con claridad que la autoridad judicial accionada, en punto del incumplimiento de la exigencia sobre la individualización de los actos enjuiciados en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, señaló: 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Pretensiones de la demanda: De conformidad con lo expresado por el numeral 2° del artículo 162 del CPACA, la demanda deberá contener lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
Específicamente el artículo 138 del CPACA reza que se podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se restablezca el derecho. Así las cosas, el apoderado solicita que se declare la nulidad de los “actos administrativos” por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago del reajuste pensional de los actores. No obstante, no identifica ni individualiza los actos administrativos demandados.
A su vez no los aporta en el nuevo escrito de demanda, siendo necesarios para su estudio. De ahí que el juzgado accionado no hubiera encontrado satisfecho el requisito y, por la misma vía, al no saber con exactitud cuáles eran los actos administrativos demandados, no pudo determinar su fecha de notificación, a efectos de determinar que la demanda hubiera sido interpuesta dentro del término de caducidad, tal y como lo señaló en la providencia ahora censurada.
Además, advirtió que el poder conferido no señalaba con precisión para qué se estaba otorgando el mandato, toda vez que tampoco allí se especificaron los actos administrativos cuya nulidad se pretendía. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander llegó a la misma conclusión en relación con la exigencia de individualización de las pretensiones, y por ello, sin detenerse a estudiar las otras falencias advertidas por el juzgado sustanciador, como la insuficiencia del poder, confirmó el rechazo de la demanda por no haberse subsanado en los términos ordenados.
Así discurrió: Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia (…) Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, en torno a si la demanda interpuesta por la señora Gladys Cecilia Pérez de Melo, junto con un grupo de personas, cumplía los requisitos exigidos por la normativa vigente para ser admitida y tramitada conforme al medio de control que se pretendía ejercer.
Aunado a ello, en criterio de la Sala, las consideraciones que sirvieron de fundamento a las decisiones censuradas resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, máxime si se tiene en cuenta que la exigencia de una demanda en forma desde el inicio del proceso, tiene como propósito evitar un fallo inhibitorio, que, a todas luces, sería mucho más gravoso, dado que, como la misma actora lo alega, su proceso se tramitó con anterioridad ante otra jurisdicción sin que se haya adoptado una decisión de fondo.
Pues bien, para la Subsección es claro que, si el usuario de la administración de justicia pretende que su causa sea analizada y resuelta al interior de un proceso, debe como mínimo formular una demanda con el lleno de las exigencias legales, que le permita al operador judicial conocer cuál es la controversia planteada, y no como sucede en este caso, en el que no se determinó ni se precisó cuál o cuáles eran los actos respecto de los que debía hacerse el estudio de legalidad.
Así las cosas, para la Sala, lejos de irracionales, arbitrarias o caprichosas, las providencias cuestionadas están debidamente motivadas conforme a la Constitución y a la ley, e incluso a la jurisprudencia, en la que las autoridades judiciales encontraron respaldo. El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que por ese motivo las autoridades hubieran incurrido en los defectos alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06505-01 Demandante: Gladys Cecilia Pérez Melo Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia En suma, la solicitud de amparo deviene en improcedente, porque no satisface la exigencia de relevancia constitucional. La señora Gladys Cecilia Pérez de Melo no cumplió con la carga argumentativa mínima y, además, busca revivir una discusión que ya fue razonablemente decidida en las providencias censuradas, con el claro propósito de crear una instancia adicional.
Por tanto, la Sala confirmará la decisión impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 5 de febrero 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF