11001031500020240254900 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo por obligaciones derivadas de laudo arbitral. Reliquidación del crédito por intereses de mora. Requisito objetivo de la subsidiariedad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Quindío, en la que pide el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, supuestamente, con el auto de 18 de marzo de 2024, modificado por el auto de 15 de abril de 2024, mediante el cual modificó el límite de embargo en $121.633.290.104,34 y ordenó el fraccionamiento del título judicial, ordenando la entrega de la suma de $19.295.984.338,37 al Invías, en el marco del proceso ejecutivo que la sociedad Guzcoll SAS promovió en su contra, con el fin de obtener el pago de la condena impuesta en el laudo arbitral proferido por el Tribunal Arbitral de la Unión Temporal Segundo Centenario.

ANTECEDENTES 1. Hechos El Instituto accionante afirmó que la sociedad Guzcoll SAS formuló demanda ejecutiva en su contra con base en la condena impuesta en el laudo arbitral de 23 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Arbitral de la Unión Temporal Segundo Centenario, en el que solicitó que se librara mandamiento de pago por las siguientes sumas: “1.- Por TREINTA MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($30.946’969.377) conforme el numeral Duodécimo del Laudo Arbitral del 23 de mayo de 2017. 2.- Por DOCE MIL VEINTINUEVE MILLONES SETECIENTOS DIECINUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS ($12.029’719.449) a título de Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 actualización con el IPC, conforme el numeral Décimo Tercero del Resuelve del citado Laudo, es decir, desde septiembre de 2008 hasta la fecha del laudo 23 de mayo de 2017. 3.- Por MIL CUATROCIENTOS TREINTA MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS UN PESOS ($1.430’548.301) por intereses moratorios conforme el numeral Décimo Cuarto del Resuelve del citado Laudo. 4.- Por DOS MIL DOSCIENTOS MILLONES NOVECIENTOS TRES MIL SETECIENTOS CINCO PESOS CON CINCUENTA Y NUEVE CENTAVOS ($2.200’903.705,59) conforme el numeral Décimo Octavo del resuelve del citado Laudo, de los cuales $1.502’392.000 son de gastos del Tribunal y $698’511.705,59 son por intereses moratorios sobre esta cantidad hasta 23 de mayo de 2017, conforme se liquidó en el Laudo. 5.- Por MIL CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y DOS MIL NOVECIENTOS UN PESOS ($1.132’532.901) que equivale al saldo de los intereses liquidados desde la ejecutoria del Laudo hasta la fecha discriminados así: (i) $763’422.874,21 por intereses causados por la condena prevista en el numeral duodécimo; $296’758.073 por los intereses causados por la condena prevista en el numeral decimotercero; $35’289.830,24 por los intereses causados por la condena prevista en el numeral décimo cuarto; $37’062.124 por los intereses causados sobre el capital que s ordenó restituir en el numeral decimoctavo. Los intereses totales liquidados a 31 de agosto de 2022 (numerales 1. 2. 3. y 4. de éste acápite) ascendían a $49.059’764.239,57 de los cuales se descontaron $13.856’637.905 por concepto de compensaciones fiscales con la DIAN; $23.093’631.413,28 por concepto de multas impuestas por el INVIAS liquidadas con sus respectivos intereses hasta el 11 de agosto de 2022, y, $10.976’962.019,77 del valor consignado por el INVIAS a la cuenta de GUZCOLL Y CIA S.A.S. el día 11 de agosto de 2022, quedando a la fecha un saldo por cobrar de intereses de $1.132’532.901 por el cual estamos solicitando mandamiento en este numeral 5. 6.- Por los intereses que se sigan causando sobre las sumas anteriores, a la tasa más alta que ordene la ley desde el 1° de septiembre del presente año y hasta que se verifique el pago total de la obligación cobrada. 7.- Por las costas del presente proceso”.

Señaló que mediante auto 058 de 21 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Quindío libró mandamiento de pago y decretó medida cautelar de embargo y retención de los dineros depositados en cuentas bancarias, de ahorros, corrientes, CDT´S, y cualquier otro título bancario o fondos de inversión de los que fuera titular INVÍAS, limitándola en cuantía de $79.500.207.171,55.

Adujo que el 16 de marzo de 2023, el INVÍAS mediante apoderado judicial presentó excepciones de fondo, entre estas, pago total de la obligación, en razón a que el 11 de agosto de 2022 “se canceló y pagó la totalidad de la obligación del Laudo Arbitral de Unión Temporal Segundo Centenario, a partir de las Resoluciones 2269, 2401 y 1905 de 2022, donde realizó el reconocimiento de montos y beneficiarios para efectuar el pago por reconocimiento de deuda pública Ministerio de Hacienda y Crédito Público Decreto 642 de 2020, excepción derivada del aprovechamiento de la propia culpa del demandante y de la temeridad y mala fe”.

Refirió que el Tribunal Administrativo de Quindío mediante sentencia de 14 de septiembre de 2023, resolvió declarar probada la excepción de pago parcial de la obligación, y modificar el ordinal primero del auto de 21 de febrero de 2023, por medio del cual se libró mandamiento de pago, “1.1. Conforme a los numerales DUODÉCIMO, DECIMOTERCERO, DECIMOCUARTO y DECIMOCTAVO de la Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 parte resolutiva del Laudo Arbitral, proferido el 23 de mayo de 2017, la suma de VEINTICINCO MIL OCHENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y OCHO MIL DIECISIETE PESOS CON CINCUENTA Y CINCO CENTAVOS M/CTE ($25.082.568.017,55). correspondiente a: i) la diferencia existente entre el precio por metro lineal de la ejecución del revestimiento definitivo en concreto hidráulico o convencional y el precio por metro lineal de la ejecución del revestimiento definitivo en concreto lanzado en una extensión de 2.630 metros lineales; ii) la actualización con el IPC, desde septiembre de 2008 hasta la fecha de este laudo; iii) los intereses moratorios desde la terminación del contrato hasta la fecha del laudo; y iv) los gastos del proceso, los cuales incluyen los intereses de mora liquidados hasta la fecha del laudo”, ordenó seguir adelante la ejecución y la entrega de los dineros embargados y los que se llegaren a embargar dentro del proceso hasta la concurrencia de la liquidación del crédito y sus actualizaciones.

Indicó que contra esa decisión el INVÍAS interpuso recurso de apelación del que conoció el Consejo de Estado. Afirmó que solicitó aclaración de la sentencia, bajo el argumento de que existían errores en la liquidación realizada por el despacho respecto a: “(i) las multas impuestas a las UTCS por incumplimiento parcial del Contrato No. 3460 de 2008, en cuanto a actualizar el valor de cada una y los intereses, los cuales consideran deben generarse desde la fecha de imposición de la multa hasta la fecha de pago de la compensación y que produce un saldo a favor el Instituto por valor de $5.256.870.129,51;

(ii) en la fórmula utilizada para el cálculo de intereses del laudo arbitral, conforme al Decreto 2469 de 2015 se generan un mayor valor cobrado al INVIAS por valor de $6.689.539.017,68; (iii) en la tasa de intereses moratoria aplicada del mes corriente y no la del mes inmediatamente anterior; (iv) en las operaciones aritméticas en el cálculo de los intereses de diciembre de 2021, septiembre de 2022, septiembre y octubre de 2023 que arroja una diferencia de $- 2.935.195.959 que conlleva un mayor valor a cobrar al instituto; y (v) el capital base para realizar el cálculo de los intereses de agosto de 2022 a octubre de 2023 no fue disminuido con el saldo a favor del Instituto por valor de $14.752.512,62”.

Agregó que mediante auto de 18 de octubre de 2023, “el despacho de conocimiento puso en conocimiento de las partes las respuestas dadas frente al embargo decretado y decretó el embargo de derechos de crédito a favor del ejecutado”. Expresó que el Tribunal Administrativo de Quindío profirió el auto 20 de octubre de 2023, en el que resolvió la solicitud de aclaración, en el sentido de modificar el ordinal primero del auto de 21 de febrero de 2023, por medio del cual se libró mandamiento de pago, el cual quedó por la suma de $42.781.846.132,30 “correspondiente a: i) la diferencia existente entre el precio por metro lineal de la ejecución del revestimiento definitivo en concreto hidráulico o convencional y el precio por metro lineal de la ejecución del revestimiento definitivo en concreto lanzado en una extensión de 2.630 metros lineales; ii) la actualización con el IPC, desde septiembre de 2008 hasta la fecha de este laudo; iii) los intereses moratorios desde la terminación del contrato hasta la fecha del laudo; y iv) los gastos del proceso, los cuales incluyen los intereses de mora liquidados hasta la fecha del laudo”, y por la suma de $11.389.005.180,81, que corresponde al valor de los intereses moratorios, desde el 12 de agosto de 2022 hasta el 20 de octubre de 2023, fecha de la providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sostuvo que contra esa providencia interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, “en cuanto se decretó el embargo de los derechos de crédito que tenga o pueda llegar a tener el INVIAS en el Contrato de Concesión No. 1702 de 2021, suscrito entre el Instituto Nacional de Vías -INVIAS y el Concesionario Unión Temporal Peajes Nacionales, administrado por la Fiducia Corficolombiana”.

Agregó que el Tribunal Administrativo de Quindío profirió el auto de 7 de noviembre de 2023, en el que resolvió no reponer el auto 533 de 18 de octubre de 2023, a través del cual decretó el embargo de unos créditos a favor del ejecutado, y concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo. Refirió que mediante auto No. 590 de 17 de noviembre de 2023, el tribunal resolvió la solicitud de aclaración y corrección de la sentencia de 14 de septiembre de 2023 y del auto interlocutorio de 20 de octubre de 2023, en el sentido de i) denegar la solicitud de aclaración de la sentencia de 14 de septiembre de 2023, y ii) corregir el auto de 20 de octubre de 2023 “por medio del cual se aclaró ordinal SEGUNDO de la sentencia de 14 de septiembre de 2023”, con el fin de modificar el ordinal primero del auto del 21 de febrero de 2023, por medio del cual se libró mandamiento de pago, el cual quedó por la suma de $42.899.986.911,26.

Aseveró que el Tribunal Administrativo de Quindío por medio de auto de 7 de febrero de 2024, procedió a fijar un nuevo límite de embargo de los créditos a favor del ejecutante en la suma de $56.920.339.465,49, teniendo presente los depósitos judiciales constituidos y el anterior límite de $72.590.843.763,04 fijado en auto de 7 de noviembre de 2023, y amplió la medida de embargo y secuestro de los derechos de crédito que tenga o llegue a tener en su favor el INVÍAS respecto a la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena y las sociedades que conforman el Grupo Empresarial VENTURA GROUP.

Señaló que mediante auto de 29 de febrero de 2024, el despacho señaló: “Ahora bien, de acuerdo al reporte de títulos anterior los depósitos judiciales al 28 de febrero de 2024 suman un total de $78.414.176.252,97 el cual sumado con los $898.940.929,23 congelados por Bancolombia (índice 55), los dineros embargados ascienden a $79.313.117.182,2; total que aún no supera el límite de la medida de embargo decretada en Auto I. 059 del 21 de febrero de 2023 de $79.500.207.171,55; motivo por el cual se limitará la medida al valor restante que corresponde a $187.089.989,35, con el fin que los embargos practicados no se sobrepasan el límite previamente fijado.

Por lo expuesto, INFÓRMESE a las entidades a las cuales se les ha comunicado los embargos decretados, sobre el límite de la medida de embargo fijado en CIENTO OCHENTA Y SIETE MILLONES OCHENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS ($187.089.989,35)”. Indicó que mediante memorial de 14 de marzo de 2024, solicitó al despacho fraccionamiento de los títulos, y la devolución de remanentes y que mediante auto de 18 de marzo de 2024, objeto de tutela, el tribunal modificó nuevamente el límite de embargo en $121.633.290.104,34 y ordenó el fraccionamiento del título judicial, ordenando la entrega de la suma de $19.295.984.338,37 al INVIAS, decisión contra la que interpuso recurso de reposición aduciendo que el límite de la medida fijado en el auto de 7 de noviembre de 2023, estaba más que superado y cubierto con los dineros embargados que estaban a disposición del tribunal, el cual fue resuelto mediante auto de 15 de abril de 2024, en el sentido de modificar nuevamente el Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 límite de embargo incrementándolo a $122.269.336.294,10, ordenando la entrega al INVÍAS de la suma de $16.115.170.667,87, previo fraccionamiento del título.

Finalmente, mencionó que el tribunal mediante auto de 6 de mayo de 2024, informó a las partes el fraccionamiento del título y la imposibilidad de cumplir la orden de pago del título a la cuenta de depósito No. 61020*** denominada DTN recursos propios PGN en el Banco de la República, por trámites internos del Banco Agrario en realizar el giro. 2.

Fundamentos de la acción El INVÍAS presentó acción de tutela con el objeto de que el juez constitucional proteja el derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, supuestamente, con el auto de 18 de marzo de 2024, modificado por el auto de 15 de abril de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío modificó el límite de embargo en $121.633.290.104,34 y ordenó el fraccionamiento del título judicial, ordenando la entrega de la suma de $19.295.984.338,37 a la entidad, en el marco del proceso ejecutivo que la sociedad Guzcoll SAS promovió en su contra, con el fin de obtener el pago de la condena impuesta en el laudo arbitral proferido por el Tribunal Arbitral de la Unión Temporal Segundo Centenario.

En primer lugar, expresó que la solicitud cumple con los requisitos de procedencia, de donde resaltó que cumple con el de subsidiariedad, en tanto “en el caso que nos ocupa, es oportuno mencionar que el Auto del 18 de marzo de 2024 fue objeto de recurso de reposición, en el que se solicitó: “En consecuencia, se solicita al despacho, revocar el Auto del 18 de marzo de 2024, y en consecuencia modificar el límite de embargo así como la orden de fraccionamiento de los títulos y entrega a INVIAS, con el ajuste debido de la liquidación”, recurso que fue resuelto mediante auto de 15 de abril de 2024, en el que se decidió no reponer el auto de 18 de marzo de 2024.

Afirmó que en el caso se está generando un perjuicio irremediable al INVÍAS, consistente en la afectación al patrimonio público, que deriva del embargo de la suma $122.269.336.294,10. Indicó que la firmeza del mandamiento de pago y el embargo de sus cuentas han generado afectaciones patrimoniales en el erario, “más aún cuando la cifra inicial sobre la que recayó la medida fue de $79.500.207.171,55 y hoy, en virtud a los intereses moratorios, corresponde a $122.269.336.294,10.

Así las cosas, transferir a un particular los dineros retenidos a INVIAS, sin lugar a dudas genera un perjuicio a los recursos públicos que impacta de forma directa en los intereses de los ciudadanos, ya que estos no verán las inversiones de infraestructura que se pretenden ejecutar en beneficio de la comunidad, en la medida en que una decisión judicial sin sustento ordena transferir recursos de la nación a un tercero”.

Adujo que el auto objetado incurre en desconocimiento del precedente judicial, de la Sección Tercera del Consejo de Estado 1, relativo a la liquidación adicional del crédito, conforme con la cual resulta claro que en el caso “la reliquidación de intereses está modificando esa realidad procesal que se había generado de 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de3 de diciembre de 2008, radicación: 27001-23-31-000- 2003-00431- 02(34175).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 forma previa, ocasionando como se indicó, incertidumbre frente a las sumas objeto de medida cautelar”. Sostuvo que dado que las sumas embargadas superan ampliamente la medida cautelar fijada por el despacho mediante auto de 21 de febrero de 2023 del Tribunal Administrativo de Quindío, y objetada en su oportunidad por el INVÍAS, están a disposición del despacho, resulta procedente que no se causen intereses sobre las mismas, ya que la decisión impacta directamente con la ejecución de proyectos de infraestructura previstos.

Agregó que la naturaleza de los recursos embargados corresponde a sumas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, y que el INVÍAS en la ejecución de su objeto, dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1292 de 2022, requiere para la ejecución de obras de interés general que permitan mejorar la conectividad vial, fluvial y férrea de los habitantes del país. Por último, indicó que el impacto presupuestal al que asciende la medida cautelar y su incremento por parte del despacho accionado está generando una inminente situación de insostenibilidad fiscal y presupuestal, lo que ocasiona un incumplimiento de metas, contratos, proyectos y demás, que terminan repercutiendo en la ejecución de obras en beneficio del interés general, así como el funcionamiento de la entidad pública, en razón al detrimento de los recursos públicos, entre otros. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Expuestas las causales especiales, y cumplidas todas y cada una de las causales genéricas para la procedibilidad de la acción de amparo, respetuosamente se solicita al Consejo de Estado que se salvaguarde el derecho fundamental al debido proceso de INVIAS, y como pretensión consecuencial se solicita: Se DECLARE la vulneración al derecho fundamental al debido proceso por inobservancia del precedente judicial y, como consecuencia, se deje sin efectos las providencias que aumentan el límite de la medida cautelar y disponen la retención de sumas adicionales a retener.

Y en CONSECUENCIA, se solicita al despacho, se expida una nueva providencia de fijación de límite de embargo que sustituya las anteriores, en virtud de las cuales se disponga que no hay lugar a decretar la ampliación de la medida, considerando que lo embargado excede el capital y los intereses, ordenando la devolución de todo aquello que exceda al valor decretado en Sentencia No. 219 del 4 de septiembre de 2023”. 4.

Pruebas relevantes La Secretaría General del Tribunal Administrativo del Quindío allegó copia digital del expediente del proceso ejecutivo radicado con el radicado No. 2022-00460-00, actor: Guzcoll SAS. 5. Trámite procesal Por auto de 30 de mayo de 2024, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a la autoridad judicial Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 accionada.

Igualmente, a la sociedad Guzcoll y Cía SAS y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceras interesadas en el resultado del proceso. De otra parte, en relación con la solicitud de medida provisional, consistente en la “suspensión de la firmeza y, por tanto los efectos jurídicos del Auto I No. 147 del 15 de abril de 2024, por el cual el despacho resolvió el recurso de reposición interpuesto por INVIAS en contra del Auto S.019 del 18 de marzo de 2024, y decidió modificar el límite de la medida cautelar en CIENTO VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS CON DIEZ CENTAVOS M/CTE ($122.269.336.294,10)”, no se accedió a la misma por cuanto, de lo manifestado en el escrito de tutela y el material probatorio allegado con la demanda, no se encontró acreditada la necesidad, gravedad y urgencia de la adopción de la medida provisional, ya que no se observaba de manera preliminar un riesgo inminente de afectación a los derechos fundamentales invocados por la parte demandante que ameritara la intervención necesaria y urgente del juez de tutela para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 212056 a 212059, todos de 4 de junio de 2024, a las direcciones electrónicas suministradas para este efecto 2, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta de la sociedad Guzcoll y Cía SAS El apoderado de la sociedad vinculada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, en tanto, sostuvo, no solo no se cumple con los requisitos formales o de procedencia, sino que, además, no es cierto que el Tribunal Administrativo del Quindío haya desconocido el precedente judicial, razón por la cual no se encuentra acreditada esta causal específica alegada por el accionante.

Afirmó que el asunto propuesto no tiene relevancia constitucional por cuanto, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío impugnadas mediante la presente acción de tutela, han sido fundamentadas en la ley y la jurisprudencia aplicable al caso. En primer lugar, señaló que el tribunal, de forma suficiente y razonable, sustentó que la sentencia de 24 de mayo de 2019 de la Corte Suprema de Justicia, citada por el INVÍAS como precedente de obligatorio cumplimiento, hacía referencia a situaciones fácticas totalmente distintas a la acontecida en el proceso ejecutivo 2022-00460-00, aunado al hecho de que no era cierto lo manifestado por el INVÍAS acerca de que el tribunal hubiese embargado las cuentas bancarias de titularidad del ejecutado sin distinguir su naturaleza.

Agregó que, de la lectura del auto de 15 de abril de 2024, se evidencia que la decisión de modificar el límite del embargo se fundamentó en que “a la fecha no se 2njudiciales@invias.gov.co; mgrimaldo@invias.gov.co, sectribadmarm@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminqnd@notificacionesrj.gov.co; sgtadmin02qnd@notificacionesrj.gov.co, agencia@defensajuridica.gov.co; notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ha verificado el pago total de la sentencia título base de ejecución, y por tanto, se siguen causando intereses moratorios sobre el saldo insoluto”, a lo que agregó que, al modificar y fijar el límite de los embargos, además, “tuvo en cuenta el valor máximo a lo que podría ser condenado el Invias en costas en segunda instancia”, y que “la modificación al límite del embargo resuelto en la providencia recurrida, se efectuó esto con el fundamento en lo establecido en los incisos 3º y 4º del artículo 599 del C.G.P., que señala que en el momento de practicar y de decretar el embargo y secuestros el juez (unipersonal o colegiado), «podrá limitarlos a lo necesario»; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.»; y en ese orden se calculó el valor”.

De otra parte, adujo que en el caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues a la fecha no se han agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del INVÍAS, ya que en este momento cursan ante el Consejo de Estado el trámite de los recursos de apelación -interpuestos por la ejecutada y accionante en el proceso ejecutivo- contra los autos interlocutorios de 27 de marzo de 2023 y de 18 de octubre de 2023, proferidos por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de los cuales se decretaron medidas cautelares.

Añadió que la entidad accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fue concedido por el Tribunal Administrativo del Quindío a través del auto de 5 de diciembre de 2023, y confirmado mediante auto de 11 de enero de 2024, “de manera que resulta improcedente el amparo solicitado por el accionante relativo a que se levanten las medidas que exceden el capital y los intereses que exceden el valor decretado en Sentencia No. 219 del 4 de septiembre de 2023; máxime cuando dicho capital, de ser confirmado por el honorable Consejo de Estado, sigue causando intereses hasta la fecha efectiva del pago de las obligaciones”.

Señaló que el supuesto perjuicio irremediable que aduce el INVÍAS no es consecuencia de las providencias judiciales impugnadas mediante la presente acción, sino de la falta de pago e incumplimiento de las decisiones judiciales que le son vinculantes, esto es, el laudo arbitral proferido el 23 de mayo de 2017 por el Tribunal de Arbitraje de la Unión Temporal Segundo Centenario contra el INVIAS, aspecto sobre el que el tribunal accionado en el auto de 15 de abril de 2024, al resolver el recurso interpuesto por el INVÍAS contra el auto de 18 de marzo de 2024, señaló que “en cuanto a la inminente situación de insostenibilidad fiscal y presupuestal por el incumplimiento de metas, contratos y demás obligaciones de la entidad; considera este despacho que ello no se produce como consecuencia del decreto de la medida de embargo o del incremento de la obligación, sino por la falta de pago de la condena contenida en el laudo arbitral proferido el 23 de mayo de 2017, base del presente proceso ejecutivo y dentro del cual se han generado mayores gastos para la entidad por la causación de intereses moratorios que seguirán causándose hasta la satisfacción plena de la obligación”.

Finalmente, expresó que el desconocimiento del precedente judicial alegado no se configura, en tanto en el caso que originó la controversia no ha habido la primera liquidación aprobada y en firme, dado el recurso de apelación interpuesto por la ejecutada contra la sentencia de primera instancia, “por ende, mucho menos, Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 estamos frente a una reliquidación del crédito patrimonial o una liquidación adicional que tenga por objeto su actualización”, mientras que en la sentencia aducida como desconocida “se trató un retraso en la entrega del título judicial al ejecutante dada su ausencia en el expediente.

Mientras que en el caso que nos ocupa mi mandante no puede reclamar los títulos judiciales por cuanto la decisión sobre el crédito y sus intereses no se encuentra en firme dado el recurso de apelación que contra la sentencia cursa en segunda instancia, y mucho menos se ha efectuado el pago de la obligación que impida que se sigan causando intereses”. 6.2.

El Tribunal Administrativo del Quindío, aun cuando fue debidamente notificado del auto admisorio de la acción de tutela, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el auto de 18 de marzo de 2024, modificado por el auto de 15 de abril de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío modificó el límite de embargo en $121.633.290.104,34 y ordenó el fraccionamiento del título judicial, ordenando al INVÍAS la entrega de la suma de $19.295.984.338,37, en el marco del proceso ejecutivo que la sociedad Guzcoll SAS promovió en su contra, con el fin de obtener el pago de la condena impuesta en el laudo arbitral proferido por el Tribunal Arbitral de la Unión Temporal Segundo Centenario, incurre en desconocimiento del precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado 3, relativo a la liquidación adicional del crédito, conforme con el cual en el caso “la reliquidación de intereses está modificando esa realidad procesal que se había generado de forma previa, ocasionando incertidumbre frente a las sumas objeto de medida cautelar”.

De manera previa, en tanto fue alegado por la sociedad Guzcoll y Cía SAS en la contestación de la solicitud, corresponde a la Sala verificar si cumple con el requisito de subsidiariedad, necesario para su estudio de fondo. 3. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela cuando se cuestionan providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

Destaca esa disposición que 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de3 de diciembre de 2008, radicación: 27001-23-31-000- 2003-00431- 02(34175). Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros mecanismos jurídicos que permitan satisfacer los derechos fundamentales del actor.

En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular del requisito de la subsidiaridad, en la sentencia T-016 de 2022 4, la Corte Constitucional recordó que este mecanismo no puede ser utilizado de manera alternativa, adicional o complementaria a los procesos ordinarios o especiales, por cuanto no es prima facie “el instrumento judicial adecuado para solicitar la protección de los derechos que sean lesionados en un proceso judicial, “pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las providencias judiciales” 5.

Con base en ese marco de referencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado tres eventos en los que es improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: i) el asunto está en trámite; ii) el actor no ha agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para oponerse al proceso judicial; y, iii) la persona recurre al recurso de amparo constitucional para revivir etapas procesales en donde dejó de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico 6.

En relación con el primer supuesto, ha indicado que “si el proceso judicial que el accionante pretende cuestionar está en curso, en principio, la intervención del juez 4 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Sentencia SU-026 de 2012, M.P Humberto Antonio Sierra Porto. 6 A este respecto, ver las sentencias T-396 de 2014, M.P Jorge Iván Palacio Palacio;

SU-115 de 2018, M.P Carlos Bernal Pulido; T-016 de 2019, M.P Cristina Pardo Schlesinger, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver asuntos que deben analizarse al interior del trámite ordinario.

En definitiva, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no ha solicitado el amparo de dichas garantías dentro del proceso 7. Respecto del segundo ha precisado que “si el proceso judicial ya ha concluido y el ciudadano desea controvertir la decisión correspondiente, está en la obligación de acudir de manera preferente a los mecanismos ordinarios y extraordinarios para ello.

Esta exigencia asegura que la acción de tutela no se torne en una instancia adicional en el trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el Legislador” 8. Finalmente, en lo que atañe con el tercer supuesto ha destacado que dado el carácter exceptivo de la acción de tutela “resulta improcedente cuando el actor pretende revivir etapas procesales que por negligencia, descuido o distracción, se encuentran debidamente resueltos”.

En definitiva, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en punto del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad se torna más exigente, cuando no se han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, exigencia que “asegura que el recurso de amparo no sea utilizado como una instancia más dentro del trámite jurisdiccional, como un mecanismo que reemplace los demás diseñados por el legislador o, como un instrumento para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos ordinarios” 9. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El INVÍAS considera que el auto de 18 de marzo de 2024, modificado por el auto de 15 de abril de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío modificó el límite del embargo en $121.633.290.104,34 y ordenó el fraccionamiento del título judicial, ordenando la entrega de la suma de $19.295.984.338,37 a la entidad, en el marco del proceso ejecutivo que la sociedad Guzcoll SAS promovió en su contra, con el fin de obtener el pago de la condena impuesta en el laudo arbitral proferido por el Tribunal Arbitral de la Unión Temporal Segundo Centenario, incurre en desconocimiento del precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado 10, relativo a la liquidación adicional del crédito.

En la contestación de la solicitud, la sociedad Guzcoll SAS, vinculada como tercero con interés, sostuvo que en el caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues a la fecha no se han agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del INVÍAS, ya que en este momento cursan ante el Consejo de Estado el trámite de los recursos de apelación -interpuestos por ambas partes- contra los autos interlocutorios de 27 de marzo de 2023 y de 18 de octubre de 7 Sentencia C-543 de 1992, M.P José Gregorio Hernández Galindo. 8 Sentencia T-417 de 2010, M.P María Victoria Calle Correa. 9 Ver T-016 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de3 de diciembre de 2008, radicación: 27001-23-31-000- 2003-00431- 02(34175).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2023, proferidos por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de los cuales se decretaron medidas cautelares. 4.2. Conforme con lo planteado por la vinculada con interés, para la Sala la solicitud de amparo constitucional es improcedente por falta de cumplimiento del requisito de la subsidiariedad, en tanto en la actualidad se encuentra en trámite el proceso ejecutivo del que se deriva la vulneración iusfundamental, para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra del auto proferido el 27 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual se decretó el embargo de unos créditos a favor del ejecutado.

En efecto, conforme con la particularidad del caso, en el que la pretensión principal gravita en torno a que se deje sin efecto el auto de 18 de marzo de 2024, modificado por el auto de 15 de abril de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío modificó el límite de embargo y ordenó el fraccionamiento del título judicial en el marco del proceso ejecutivo que originó la controversia, el análisis de procedencia de la acción se debe hacer a partir del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que se encuentra en curso otro medio de defensa judicial.

Conforme ha sido decantado por la jurisprudencia constitucional, “la acción de tutela solo resulta procedente cuando no existen o se han agotado todos los mecanismos judiciales y administrativos que resultan efectivos para la protección de los derechos fundamentales, a no ser que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio.

Ello con el fin de evitar que este mecanismo excepcional, se convierta en principal11”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento.

En la sentencia T-103 de 2014, dicha Corporación sostuvo que el requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales se puede presentar en dos escenarios i) cuando el proceso ha concluido, o ii) cuando se encuentra en curso, escenario en el que “la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario”.

En el presente caso, el 21 de julio de 2023 el expediente fue repartido a la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado para conocer del mencionado trámite de apelación de auto, estado en que se encuentra actualmente el proceso ejecutivo, como se observa en la siguiente imagen: 11 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2014.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La Corte Constitucional en sentencia SU-695 de 2015 destacó que “la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento”.

Por consiguiente, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias y solo en casos muy excepcionales a través de la acción de tutela. De igual manera, en la sentencia T-083 de 2018 12, la Corte Constitucional recordó que el ejercicio de la acción de tutela contra actuaciones proferidas en un proceso judicial en curso, se rigen por el requisito de subsidiariedad, por lo que “prima facie, genera la improcedencia del amparo por encontrarse vigente el trámite jurisdiccional dispuesto por el legislador para tal fin”.

Al respecto, indicó que la “acción de tutela no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al cual se pueda acudir cuando no se ejercieron los medios ordinarios de defensa de manera oportuna o para tratar de obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las etapas o instancias respectivas del proceso que aún está en trámite.

Lo anterior en razón a que su naturaleza subsidiaria y residual, por lo que solo opera cuando no existe otro mecanismo de protección judicial o cuando a pesar de existir aquel no es idóneo ni eficaz, o se invoca como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Conforme con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad, habida cuenta de que en la actualidad se encuentra en trámite el proceso ejecutivo -recurso de apelación-, del que la parte accionante deriva la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, mismo que no puede ser reemplazado por esta acción constitucional de naturaleza residual y subsidiaria.

Ahora bien, se ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela a pesar de que existan mecanismos judiciales que resulten efectivos para la protección de los derechos fundamentales, con el fin de evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, aun cuando en la solicitud el INVÍAS manifiesta que se presenta por “la afectación al patrimonio público, que deriva del embargo de la suma $122.269.336.294,10 (…) más aún cuando la cifra inicial sobre la que recayó la medida fue de $79.500.207.171,55 ) (…) transferir a un particular los dineros retenidos a INVIAS, sin lugar a dudas genera un perjuicio a los recursos públicos 12 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 que impacta de forma directa en los intereses de los ciudadanos, ya que estos no verán las inversiones de infraestructura que se pretenden ejecutar en beneficio de la comunidad, en la medida en que una decisión judicial sin sustento ordena transferir recursos de la nación a un tercero”, lo cierto es que esa argumentación no resulta suficiente para probar ese perjuicio alegado, que se reitera debe ser irremediable, aunado al hecho de que, se evidencia, la causación de intereses en el caso es fruto de la falta de pago de la condena contenida en el laudo arbitral proferido el 23 de mayo de 2017.

Cabe resaltar que en cuanto al perjuicio irremediable, se deben seguir los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-695 de 2015 13, según la cual debe comprobarse que el perjuicio alegado sea (i) inminente, es decir, que amenaza o está por suceder prontamente, esto es, tiende a un resultado cierto derivado de una causa que está produciendo la inminencia;

(ii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes, en el sentido de que se debe precisar una medida o remedio de forma rápida que evite la configuración de la lesión; (ii) grave, pues el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona, debe ser de gran intensidad y, por último, que (iii) la urgencia y la gravedad hagan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

Así mismo, en la sentencia T-127 de 2014 14, la Corte Constitucional indicó que “quien afirma una vulneración de sus derechos fundamentales con estas características debe acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones”.

Para la Sala, en el presente caso los alegatos presentados por la entidad actora no demuestran que el proceso judicial que en la actualidad se encuentra en trámite no sea eficaz para precaver la eventual vulneración de derechos que alega con ocasión de las actuaciones procesales que cuestiona por vía de tutela, por lo que declarará la improcedencia de la solicitud por falta del requisito de subsidiariedad. 4.3.

Por lo demás, la Sala observa que los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela relativos a la presunta configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial, independientemente de que se quieran encuadrar en la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, lo que en realidad pretenden es dirimir un conflicto de naturaleza económica, como lo es el relacionado con el monto del embargo del que fue objeto en el proceso ejecutivo y, en tal razón, resultan improcedentes en tanto para esa clase de contiendas existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional 15.

En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto en la actualidad se encuentra en curso el proceso ejecutivo en el que se profirieron las decisiones que se cuestionan, a lo que se 13 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Sentencia T-903 de 2014.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02549-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 agrega que no se probó que se estuviera frente a un perjuicio irremediable que la hiciera procedente como mecanismo transitorio.

Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Quindío. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones aquí expuestas. Segundo.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN