11001031500020240233701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-011 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado Vinculados:: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 1, Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y Martha Luz Cortina Pájaro Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, caducidad Decisión: Sentencia de segunda instancia – confirma en el sentido de negar Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo de 21 de junio de 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. Hernando Marrugo González, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 2 fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 27 de octubre de 2023, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A revocó la providencia del 29 de agosto de 2018, en la que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 1 negó las pretensiones formuladas en la demanda de reparación directa promovida contra la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (expediente 13001-23-33-000-2013-00821-01), para declarar probada de oficio la excepción de caducidad.

En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva decisión en la que se indique que ese medio de control se formuló oportunamente y, por consiguiente, se concedan las súplicas, además, que se revoque la condena en costas impuesta por no estar acreditadas. Hechos. Relata el accionante que el 18 de diciembre de 2013, junto con Martha Luz Cortina Pájaro, promovieron demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique) [expediente 13001-23-33-000- 2013-00821-01], con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable de los daños causados a un predio de su propiedad, con ocasión de la ejecución del contrato de obra 138 del 29 de octubre de 2008, que tenía por objeto la realización de los estudios topográficos, diseños y construcción de canal de concreto ciclópeo en el sector Puente Honda del municipio de Turbaco (Bolívar), en tanto aquel dividió el inmueble e impidió la realización de casi todo tipo de actividad comercial en él, aunado a que las fuertes lluvias, entre esas, las generadas por el fenómeno natural denominado “La Niña”, entre los períodos 2009 y 2010, conllevaron a su desbordamiento debido a los errores de ingeniería con los que fue edificado, con lo cual se produjeron daños a sus cultivos.

Que, de la anterior demanda ordinaria conoció el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 1 que, con providencia de 29 de agosto de 2018, negó las pretensiones, al considerar que “aún cuando se encontró probado el daño antijurídico, se acreditó la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 3 estatal”.

Inconforme con esa decisión judicial el extremo activo la apeló; sin embargo, en segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a través de fallo de 27 de octubre de 2023 la revocó, para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad, al estimar que: 25. La demanda refiere que la obra pública de construcción del canal en concreto ciclópeo, el cual -afirmó- presentaba errores de ingeniería, dividió el bien en dos, circunstancia que impide, por un lado, realizar cualquier tipo de obra civil en esa parte del predio y, por el otro, adelantar cualquier tipo de actividades comerciales, lo que incidió en que el inmueble perdiera su valor comercial, al punto que llevaba más de tres años a la venta -previo a la presentación de la demanda de la referencia-, sin obtenerse ninguna oferta por el mismo.

Adicionalmente, se indicó que como consecuencia de las fuertes lluvias presentadas entre los años 2009 y 2011, entre esas, las generadas por el fenómeno natural denominado “La Niña”, el canal se desbordó propiciando inundaciones en el lote, arrasando los cultivos, y causando erosión a los costados del canal, hechos estos que se endilgaron a los trabajos irregulares de construcción del canal. 26.

De manera que son dos los hechos dañosos alegados en la demanda; el primero que se vincula a la obra pública de construcción del canal en concreto ciclópeo en el “Lote M” de propiedad de la parte actora y, el segundo, correspondiente a las inundaciones del predio, entre el periodo 2009-2011, a raíz de las fuertes lluvias que superaron el límite del canal, haciendo que sus aguas arrasaran los cultivos allí sembrados debido a que el canal fue construido con errores de ingeniería. 27.

Así para efectos del cómputo de la caducidad, se tendrán en cuenta dos momentos, el primero de ellos a partir del día siguiente a la terminación de las obras en el “Lote M” y el otro de ellos el día de la inundación del mentado bien. 28. En cuanto al primero, debe señalarse que no hay prueba que dé cuenta el momento o fecha exacta desde que los demandantes hubieran podido conocer la construcción del referido canal, razón por la cual debe computarse desde el conocimiento de la consolidación de la ocupación o, en su defecto, de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado. 29.

En el plenario obra el acta final y de liquidación del contrato civil de obra 1383, en la que se hizo constar que las obras terminaron el 28 de enero de 2009, de manera que si el predio venía siendo explotado, resulta claro que sus propietarios al considerar que tal obra había afectado el valor comercial del bien, tenían hasta el 29 de enero de 2011 para interponer la demanda de reparación directa en procura de reclamar la indemnización por ese perjuicio.

En tanto la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 20134, se concluye que se interpuso cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 30. Frente a los daños derivados de las inundaciones del predio entre el periodo que va del año 2009 al año 2011, concerniente a la pérdida de las matas de plátano y de yuca sembradas en el mismo y que fueron arrasadas por el agua, si bien la Sala podría computar el término de caducidad de manera diferencial entre las inundaciones previas al fenómeno de la niña y las ocasionadas por éste o, aún, entre las inundaciones previas a la construcción del canal y las posteriores a éste, lo cierto y definitivo es que la demanda fue presentada en el mes de diciembre de 2013, esto es, pasados los dos años desde que ocurrieran cualquiera de estos hechos. 3 Folio 158 del cuaderno 1. 4 Folio 1 del cuaderno 1.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 4 […] 32. Mediante Decreto Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010 el Gobierno Nacional decretó la emergencia económica, social y ecológica, en el cual se dejó consignado, lo siguiente: “1.1.

Que el fenómeno de La Niña desatado en todo el país, constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, el cual se agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes de noviembre de 2010 [mes en que ocurrió la ruptura del Canal del Dique]. 1.2. Que la magnitud de las precipitaciones inusitadas resulta extraordinaria e imprevisible, como lo demuestran los registros del IDEAM.

Estos registros indican que en los quince primeros días del mes de noviembre llovió más de lo que llueve en todo el mes. El nivel superó todos los registros históricos de precipitaciones para el mes de noviembre. 1.3. Que esta agudización inusitada e imprevisible del mes de noviembre de 2010, se sumó al hecho de que durante el segundo semestre del año la lluvia ya había superado los niveles históricos registrados.

Que según informe presentado por el IDEAM de fecha 6 de diciembre de 2010, el Fenómeno de la Niña 2010-2011 alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, en las regiones Caribe, Andina y Pacífica…” (resalta la Sala). 33.

Bajo ese escenario, en la medida en que en el segundo semestre de 2010 permaneció una tendencia de ascenso en los niveles de los ríos y tuvo especial connotación en los primeros quince días del mes de noviembre del mismo año, pues las lluvias en Colombia superaron todos los antecedentes históricos de datos de niveles registrados, en el caso bajo estudio, en lo referente al daño derivado de las inundaciones del predio de la parte actora, el cómputo de la caducidad debe analizarse desde el 15 de noviembre de 2010, época que la misma ley calificó como un desastre natural de dimensiones extraordinarias. 34.

Así, como no hay ningún otro medio de prueba que permita inferir un conocimiento del daño por parte de los demandantes en una fecha posterior, la fecha para el cómputo de caducidad debe ser desde el 16 de noviembre de 2010. Como la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2013, se concluye que se interpuso cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. […] 39.

Finalmente, es de anotar que, si bien la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de octubre de 20135 ante la Procuraduría 130 Judicial II para Asuntos Administrativos, la misma no tuvo la virtualidad de suspender los términos de la caducidad frente a los daños alegados en la demanda, por cuanto se radicó tiempo después de que hubiera operado tal fenómeno jurídico -29 de enero de 2011 y 16 de noviembre de 2012-.

Sobre la precedente situación, el actor sostiene que la providencia censurada incurre en desconocimiento del precedente, como quiera que desatendió el criterio del Consejo de Estado6, según el cual en los casos de reparación directa en los que el daño es permanente y continuado no opera la caducidad, además, porque 5 Folio 118 del cuaderno 1. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de tutela del 1 de julio de 2021, expediente con radicado número 11001-03-15-000-2021-03259-00 (AC).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 5 se debe tener en cuenta que las inundaciones que produjeron los daños alegados finalizaron en el 2012. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A7.

Pidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que “carece de relevancia constitucional, en tanto que el objetivo de la petición de amparo revela la intención de que se analice, a manera de una tercera instancia, los supuestos fácticos, probatorios y jurídicos sobre los cuales [se] declaró probada la excepción de caducidad del medio de control incoado”. 1.2.2 Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 1, Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y Martha Luz Cortina Pájaro.

Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.3 Providencia impugnada. Mediante fallo de 21 de junio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no satisface el presupuesto de la relevancia constitucional, puesto que “los argumentos planteados por la parte accionante […] solo están encaminados a reabrir el debate ya resuelto por el juez natural de la causa, con el fin de obtener el reconocimiento de pretensiones económicas, desconociendo así [su] carácter subsidiario”. 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, para cuyo propósito argumentó que la providencia se apartó de la línea jurisprudencial definida por el Consejo de Estado, “respecto de la forma en que se debe contar la caducidad cuando existen obras”. 7 Por conducto del ponente de la decisión objeto de reproche, visible en el índice 00008 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 6 II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 328 del Decreto ley 2591 de 19919 y 2510 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201911 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

En el asunto sub examine el actor, en su escrito de tutela, expuso que la providencia objeto de reproche incurrió en desconocimiento del precedente, comoquiera que desatendió el criterio del Consejo de Estado en la sentencia de tutela de 1 de julio de 202112, según el cual en los casos de reparación directa en los que el daño es permanente y continuado no opera la caducidad, además, porque se debe tener en cuenta que las inundaciones que produjeron los daños alegados finalizaron en el 2012, sin embargo, en su escrito de impugnación solo se limitó a afirmar que aquella se “alej[ó] de la línea jurisprudencial definida por el Consejo de Estado […], respecto de la forma en que se debe contar la caducidad 8 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 10 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 11 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente con radicado número 11001-03-15-000-2021-03259-00 (AC).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 7 cuando existen obras”. Así las cosas, se aclara que en esta instancia judicial el análisis se efectuará únicamente respecto a la inconformidad señalada por el accionante en su impugnación, esto es, la supuesta inobservancia de la línea jurisprudencial de esta Corporación frente al término de caducidad cuando se demandan daños acaecidos por la ocupación de inmuebles por la ejecución de obras públicas y, en todo caso, se advierte que la providencia que se alega desatendida, estudió el fenómeno de la caducidad en delitos de lesa humanidad, como el desplazamiento forzado, el cual tiene un trato diferente por su carácter continuado, lo que no se aviene a la situación fáctica de este asunto. 2.4 Problema Jurídico.

Se contrae a determinar si la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no tuvo en cuenta que en la sentencia tutelada se desconoció la regla de caducidad establecida para los eventos de daños causados por ocupación de un inmueble por obras públicas. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 8 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 9 impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 10 resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales13, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201214, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos15. 2.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del tutelante;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 16 de noviembre de 202316 y la solicitud de amparo se presentó el 10 de mayo de 2024, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 24 días); y (v) el fallo acusado no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente invocada por el accionante. 13 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 14 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 15 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 16 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 8 de noviembre de 2023, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 10 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 11 2.5.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.

La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia17, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo18 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe19.

En el presente asunto se evidencia que el actor, en su escrito de impugnación, indicó que la providencia objeto de reproche no acogió la regla de caducidad establecida para los eventos de daños causados por ocupación de inmuebles por obras públicas, lo cual pasó por alto el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C al emitir la decisión de primera instancia, sin embargo, se advierte que aquel no indicó, específicamente, cuál era esa regla, ni señaló el precedente jurisprudencial supuestamente desconocido.

Antes de adentrarnos en el estudio de la regla establecida para definir el término de caducidad del medio de control de reparación directa por la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, se hace necesario aclarar que en el caso particular resulta aplicable el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, para efectos del cómputo de la caducidad, toda vez que los términos iniciaron a correr en vigencia de dicha norma20 (inciso 2, artículo 40 Ley 153 de 1887). 17 Sentencia T-360 de 2014: «En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 18 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 19 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 20 De acuerdo con las pruebas la obra finalizó el 28 de enero de 2009 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 12 Ahora bien, en virtud del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), se unificaron las acciones por trabajos públicos con las demás de reparación directa y se les dio un término común de caducidad de dos años.

En el artículo 86 de la aludida norma se consignó: “ARTÍCULO 86. Acción de reparación directa. Modificado por el art. 31, Ley 446 de 1998. <El nuevo texto es el siguiente> La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

Por su parte, en el numeral 8° del artículo 136 ibidem se estableció:

ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998. Caducidad de las acciones. […] 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

(Énfasis propio). De igual forma, el Consejo de Estado21, en vigencia del CCA, sobre los daños ocasionados a bienes inmuebles por la ejecución de obras públicas, determinó: “Cuando se construye una obra pública y se alega que la construcción de la misma (técnicamente el trabajo público) causó un daño a una propiedad inmueble, el término para formular la correspondiente acción indemnizatoria empezará a contar a partir de la terminación de la misma, máxime cuando, como en el caso sub - júdice, la demanda afirma que tan pronto se construyó el muro en la margen izquierda del río, paralelo a la carretera y para protección de su banca, ni siquiera empezaron los perjuicios sino que sólo se agravaron, y a que el proceso erosivo se había iniciado desde muchos años antes (unos 16).

Se observa que los conceptos técnicos y los estudios geomorfológicos del río Guayuriba que obran dentro del expediente hablan de la evolución del río desde 1937 y concretan que en el año de 1965 su corriente seguía recargada hacia la citada margen derecha; vale decir recostada hacia el predio de los actores. Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo.

Vgr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra quedó concluida.

En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o 21 Sección Tercera, sentencia de 28 de enero de 1994, expediente 8610, C. P. Carlos Betancur Jaramillo.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 13 agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años "contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos".

Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los daños de construida la obra.

En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con posterioridad a dicho bienio”.

De lo anterior se colige que, en los eventos de ocupación de inmuebles con ocasión de la realización de una obra pública, la jurisprudencia tenía previsto que el término para instaurar la acción de reparación directa se debía contabilizar desde que la obra había finalizado o desde que el interesado conoció de su terminación, cuando no podía enterarse en un momento anterior.

Posteriormente, la Sección Tercera de esta Corporación22, en sentencia de 25 de agosto de 201623, indicó: “Es claro que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad de la acción, que impone a las partes la carga procesal de promover el litigio dentro del plazo fijado por la ley, de modo que de no hacerlo en tiempo se pierde la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo el derecho.

La caducidad, como fenómeno jurídico procesal, no admite renuncia ni suspensión del término, el cual cursa de manera inexorable, salvo cuando se presenta solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en las leyes 446 de 1998 y 678 de 2001. En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación temporal o permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca del momento en que se tiene conocimiento de la consolidación de la misma o, en su defecto, de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de un momento o del otro, según el caso, debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública; es decir, el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que se conoce la consolidación de las obras que afectaron directamente un inmueble o desde que estas hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general, es decir, el término no necesariamente empieza a correr desde la terminación 22 Sentencia del 24 de junio de 2015, expediente 34.898. 23 Expediente 73001-23-31-000-2003-01601-01 (35947), C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 14 de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, sino que también puede correr desde cuando culmina o se consolida la afectación del predio, bien con la terminación de la obra en el predio o bien con la finalización de la parte de la obra que afecta a ese predio.

Al respecto, la Sala ha manifestado lo siguiente: “Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo.

En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años ‛contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos’.

“Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los daños (sic) de construida la obra.

Pero también la Sección, a través de sus Subsecciones, precisó en oportunidades posteriores que: “… el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado dentro del mismo, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general; esto es, que el término no empieza a correr desde la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran”25.

“… el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, pues el mismo debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general.

El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter 24 Sentencia del 28 de enero de 1994, expediente 8.610. 25 Sentencia del 25 de marzo de 2015, expediente 35.992.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 15 permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás”26. Así pues, el término de caducidad empieza a contarse desde el momento de la terminación de la obra en el predio afectado, a menos que se desconozca la ocurrencia de esa ocupación”.

De conformidad con lo anterior, el criterio del Consejo de Estado sobre la caducidad cuando el daño se produce por la ocupación de inmueble por la ejecución de una obra pública consiste en que el término empieza a contarse desde el momento de la terminación de la obra en el predio afectado, a menos que se acredite desconocer la ocurrencia de la ocupación. Resulta oportuno anotar que, la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.

Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto.27 2.5.2 Solución al caso concreto. Teniendo en cuenta que el actor alega un desconocimiento del precedente en lo que respecta a la caducidad de la acción, debemos analizar la providencia reprochada donde se sostuvo que para efectos del cómputo de la caducidad se debían tener en cuenta los siguientes momentos: El primero relacionado a la obra pública de construcción del canal en concreto ciclópeo en un lote de propiedad del actor, que impidió cualquier tipo de actividad comercial allí, la cual finalizó el 28 de enero de 2009 y, el segundo, correspondiente a las inundaciones del predio, entre el período 2009-2011, a raíz de las fuertes lluvias, lo que ocasionó que sus aguas arrasaran los cultivos allí sembrados como consecuencia de las fallas en la edificación del aludido canal. 26 Sentencia del 24 de junio de 2015, expediente 34.898. 27 Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23-31-000-2010-00214-01 (39360).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 16 En ese orden de ideas, concluyó que, en razón a que se adjuntó al expediente ordinario el acta final y de liquidación del contrato civil de obra, en el que se constató que la construcción del canal terminó el 28 de enero de 2009, al considerar que se afectó el valor comercial del bien y su explotación económica, el accionante tenía hasta el 29 de enero de 201128 para interponer la demanda de reparación directa en procura de reclamar la indemnización por ese perjuicio, no obstante, la presentó el 18 de diciembre de 2013, es decir, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

Asimismo, indicó que, frente a los daños derivados de las inundaciones del predio entre el período que va del año 2009 al 2011, que conllevaron a la pérdida de las cosechas del demandante, el 15 de noviembre de 2010 se calificó en Colombia el fenómeno de “La Niña” como un desastre natural de dimensiones extraordinarias, sin que se allegara ninguna prueba que permitiera inferir un conocimiento de los perjuicios acaecidos en una fecha posterior (2012), por lo que, al contabilizar el término a partir del 16 de noviembre de 2010, se evidencia que operó la caducidad.

Para la Sala los anteriores argumentos de la autoridad accionada para declarar probada la excepción de caducidad y negar las pretensiones ordinarias, no vulneran garantía superior alguna del actor, pues, por una parte, contrario a lo afirmado por el actor, obedecen al criterio jurisprudencial vigente sobre la materia y, por otro lado, se observa que, en efecto, en cuanto a los segundos daños reclamados derivados de las fuertes inundaciones, se enteró el 15 de noviembre de 2010, fecha en la que se declaró en Colombia el fenómeno de “La Niña” como un desastre natural de dimensiones extraordinarias, por lo que no es a partir del 2012 que debe contabilizarse el plazo con el que contaba para promover el proceso de reparación directa y, en todo caso, no se aportó prueba que certifique con plena seguridad lo anterior.

En virtud de lo expuesto, para esta Sala la conclusión de la autoridad accionada, relacionada con el presupuesto de la caducidad, involucra una interpretación razonable, por lo cual, de acuerdo con los principios de autonomía e 28 Se aclara que el término se extendió hasta el 31 de enero de 2011, día hábil siguiente a la finalización del término de caducidad (Artículo 62 Ley 4 de 1913, modificada por la Ley 19 de 1958) Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 17 independencia judicial, no corresponde al juez constitucional cuestionarla.

Sobre este aspecto, la Corte Constitucional29 sostuvo: “[…] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […]”.

Así las cosas, se concluye que la providencia objeto de reproche no incurrió en desconocimiento del precedente. III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 21 de junio de 2024, emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda por no configurarse un desconocimiento del precedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 21 de junio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por Hernando Marrugo González, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. 29 Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02337-01 Demandante: Hernando Marrugo González Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A 18 SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación y remitir copia.

CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR