CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-01 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - Ley 678 de 2001 / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - por muerte del presunto responsable Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y se negaron las pretensiones de la demanda.
Se solicita declarar la responsabilidad del ciudadano demandado a través de sus herederos indeterminados, de quienes se persigue el reembolso de las sumas pagadas en cumplimiento de la sentencia condenatoria. I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 30 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se resolvió la demanda de repetición presentada el 22 de noviembre de 2018, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - en adelante DIAN-, contra los herederos indeterminados del señor Rigoberto Falla Mora, cuyos hechos principales fueron, los siguientes: 2.
Como soporte fáctico de sus pretensiones1, señaló que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, en sentencia del 29 de agosto de 20132, confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en fallo del 27 de noviembre de 2002; en ésta, declaró la responsabilidad de la DIAN por la pérdida de 199.999 kilos de barras de acero de bajo carbono (alambrón), de propiedad de Agroaceros LTDA., y consecuentemente, la condenó al pago de los daños causados a título de daño emergente y lucro cesante. 3.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de auto del 18 de noviembre de 2017, liquidó la condena en un total de quinientos sesenta y seis millones ochocientos cincuenta y ocho mil novecientos cuarenta y cuatro pesos ($568’858.944)3. 1 Folios 1 a 14 de la demanda. 2 Radicado del proceso de reparación directa: 08001233100019940841601. 3 Condena discriminada así: i) por concepto de daño emergente, la suma de quinientos treinta y tres millones cuatrocientos cuarenta y un mil setecientos treinta y un pesos ($533.441.7311) y ii) por concepto de lucro Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-00 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición 2 4.
En cumplimiento de la decisión judicial y ante la solicitud de pago presentada el 2 de abril de 2018, la DIAN, mediante Resolución 003170 del 20 de abril de 2018, reconoció a su cargo el pago de la condena. 5. A través de oficio 100-216-318-1847 del 30 de octubre de 2018, el Jefe de Coordinación de Tesorería, de la Subdirección de Gestión de Recursos Financieros de la DIAN, certificó: (i) la realización del pago ordenado mediante cheque por un monto total de quinientos setenta y cuatro millones cuatrocientos cuarenta y tres mil seiscientos ochenta y tres pesos ($574’443.683), título que no fue reclamado por el beneficiario, (ii) razón por la cual, el 23 de julio de 2018, la entidad procedió a depositar el valor girado en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario, a órdenes del Tribunal Administrativo del Atlántico y a favor del señor Néstor Rodríguez. 6.
Agregó que el comportamiento del ex servidor público, Rigoberto Falla Mora, incidió en la producción del hecho que dio lugar a la condena con “culpa grave”, en tanto ejerció sus funciones como Jefe de División de Almacenamiento y Enajenaciones de la Administración de Aduanas de Barranquilla, “con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” y en detrimento de los lineamientos internos de su cargo4, al omitir de manera flagrante su deber de conservación, protección y custodia de las mercancías que se encontraban a su cargo.
La defensa 7. La parte demandada fue representada mediante curador ad litem, quién se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que no se configuraron los presupuestos señalados en el artículo 2° y siguientes de la Ley 678 de 2001 para dar inicio a la acción de repetición. 8. En sus alegatos de conclusión, la DIAN reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda y sobre la decisión de dictar sentencia anticipada5.
En este sentido solicitó no declararla probada, al considerar que: i) estaba debidamente acreditada la responsabilidad del señor Rigoberto Falla en la condena que tuvo que pagar la entidad, ii) es deber de las entidades públicas, acorde con lo dispuesto en el artículo cesante, la suma de treinta y cinco millones cuatrocientos diecisiete mil doscientos catorce pesos ($35.417.214).
Folio 8 de la demanda. 4 De acuerdo con lo dispuesto en los literales a) y b) del artículo 52 del Decreto 2649 de 1988. Expuso la DIAN que le corresponde responder al señor Rigoberto Falla Mora (Q,E,P,D), exfuncionario de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales quien tuvo a su cargo como Jefe de la División de Almacenamiento y Enajenación la custodia, salvaguarda y conservación de las mercancías depositadas al Fondo Rotatorio desde el 30 de junio de 1989 fecha en la que se posesiona en el cargo hasta la devolución o entrega efectiva al dueño, hecho que no se dio, por cuanto como lo señala las instancias procesales, estas se destruyeron producto de la falta de cuidado y preservación generadas por la exposición al agua, el sol, desechos materiales (basuras) al estar a la intemperie sin ninguna medida de protección que aislara estos elementos naturales y/o humanos corrosivos que produjeron la destrucción y pérdida de las propiedades físicas y productivas de las barras de acero de bajo carbón “alambrón”. 5 En auto del 5 de junio de 2023, la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico dispuso dictar sentencia anticipada en este asunto, al considerar necesario hacer pronunciamiento de oficio sobre la excepción de “falta manifiesta de legitimación en la causa por pasiva”, acorde con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, introducido por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
Índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-00 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición 3 4° de la Ley 678 de 2001, ejercer la acción de repetición para salvaguardar sus intereses cuando se han visto afectados con ocasión del actuar irregular de sus agentes, y iii) si bien hay posturas disímiles, la Sección Tercera del Consejo de Estado6 ha considerado posible repetir contra los herederos de los empleados o ex empleados de las entidades del Estado, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2343 del Código Civil. 9.
La parte demandada no presentó alegatos de conclusión. La decisión recurrida 10. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda. En esta decisión acogió la postura adoptada por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, sobre limitar la repetición contra los herederos del agente o ex agente estatal contra el que se repite7. 11.
Consideró que en caso de iniciarse la acción de repetición contra los herederos del señor Rigoberto Falla, se estaría actuando contra su derecho de defensa, dado que debía evaluarse el actuar doloso o gravemente culposo que se endilga al occiso, esto es, un juicio de naturaleza personal y subjetiva sobre el posible daño causado a la demandante.
En esta medida, los demandados no podrían saber con precisión las funciones desarrolladas por el ex Agente estatal, la efectiva responsabilidad en el deterioro y posterior destrucción de la mercancía retenida, si se trataba de una obligación de tipo personal que el Agente debía realizar o la delegaba en algún otro empleado o compañero, si existían y/o le habían suministrado por parte de la demandante, las bodegas para el cuidado de la citada mercancía, es decir, no podrían defenderse con certeza, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en que ocurrieron los hechos que generaron la condena que pagó la DIAN. 12.
Acto seguido, afirmó que la entidad accionante solo allegó copia de las sentencias de la condena y la historia laboral del señor Falla Mora, sin que de estas piezas probatorias pudieran inferirse las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen a la condena y mucho menos que demostrara, la conducta dolosa o gravemente culposa del Agente, con lo cual no resulta de recibo pensar que los herederos indeterminados del causante estén legitimados en la causa.
II. EL RECURSO INTERPUESTO 13. La DIAN interpuso recurso de apelación, en el que empezó por razonar que, de las pruebas aportadas y valoradas en primera instancia, específicamente la historia 6 Postura que refiere fue adoptada en “sentencias del 9 de marzo de 2020, radicado 250002326-000; 2003- 02017-01(47521) de 3 de agosto de 2020; radicado, 54001233100020030108701(53700).
La Subsección “A” a través de Sentencia de 6 de noviembre de 2020, radicado 85001233100020030019401(59482). Y la Subsección “C” mediante Sentencia de 15 de diciembre de 2017, radicado 41001233100020090007701(53768)”. Folio 5 de los alegatos de conclusión de la entidad en primera instancia. 7 Citó la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, M.P. Alberto Montaña Plata.
Rad. 52.710. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-00 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición 4 laboral del señor Rigoberto Falla, estaba probada su responsabilidad en la causación de la condena soportada por la entidad, dadas sus funciones como Jefe de División de Almacenamiento y Enajenaciones de la Administración de Aduanas de Barranquilla, acorde con lo establecido en el Decreto 2649 de 1988, artículo 52. 14.
Paso seguido reiteró lo esgrimido por la entidad en los alegatos de conclusión de primera instancia respecto a que el Consejo de Estado en recientes pronunciamientos ha admitido la procedencia de la acción de repetición contra herederos del ex agente estatal que se considera responsable por su actuar doloso o culpa grave en la causación de la condena. 15.
El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que jurisprudencialmente se ha establecido que no pueden ser llamados en repetición los herederos indeterminados de un exagente estatal al que se le reprocha una actuación cometida con “culpa grave” o “dolo”, al no estar en condiciones de poder ejercer debidamente el derecho de defensa.
III. CONSIDERACIONES 16. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. Objeto del recurso 17. El ámbito del recurso se centra en verificar la procedencia de la acción de repetición contra los herederos del exagente estatal ya fallecido, cuya conducta se reputa como causa de la condena que tuvo que pagar la entidad accionante.
De superarse dicho análisis, la Sala determinará los demás elementos de la responsabilidad deprecada. Caso concreto 18. Ab initio, la Sala anuncia que confirmará la decisión objeto de alzada. En criterio de esta Subsección, no es procedente demandar a los herederos del exagente estatal fallecido en ejercicio de la acción de repetición, porque ello impide ejercer debidamente su derecho a la defensa ante la imposibilidad de adelantar un juicio de imputación para determinar el elemento volitivo frente al servidor o ex servidor público que ya ha falleció. Ausencia de legitimación en la causa por pasiva 19.
La acción de repetición es una acción civil, de carácter patrimonial, a través de la cual se promueve un juicio de responsabilidad frente a quien, por sus acciones u omisiones, incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa por la que el Estado debió asumir el pago de una condena. No se trata de indemnizar al Estado sino de recomponer su patrimonio a causa de un pago al que legítimamente se ha visto obligado para indemnizar un daño. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-00 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición 5 20.
Con tales rasgos, la acción de repetición es de naturaleza declarativa, cuya finalidad no es otra que la declaración o reconocimiento de un derecho sustancial en discusión y, es personal, lo cual indica que es individual y dirigida específicamente contra el servidor o exservidor que con su conducta dio origen a la condena, por lo que previo a ella ningún derecho u obligación existe entre las partes, de manera que con la muerte del presunto responsable, tal acción se extingue y desaparece la posibilidad que tiene el Estado de repetir contra el sujeto que estima responsable. 21.
Consecuente con lo anterior y así se reconoce con precisión y claridad, la capacidad para ser parte de un proceso tiene como supuesto la existencia de la persona, de manera que si ella no existe, no se puede activar de manera válida la capacidad para promover un proceso declarativo en su contra o de afrontar una reclamación judicial con la que se aspire a una declaración de esa misma naturaleza. 22.
A la par de regla antes indicada, está aquella según la cual el patrimonio no desaparece con la muerte, por lo que los derechos y obligaciones que lo integran se transmiten a los herederos. Así, estos son representantes de la persona del de cuius, por lo que pasan a ocupar el puesto que en esas obligaciones y derechos tenía el titular fallecido.
En tal virtud, se dice que los herederos están legitimados para ejercer los derechos del causante, así como para responder por las obligaciones insolutas, pero precisando que tales obligaciones son anteriores a su muerte. 23. Al respecto, es de resaltar que inicialmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 23438 del Código Civil y 60 del Código de Procedimiento Civil (hoy, artículo 68 del CGP), en atención al carácter resarcitorio de la acción de repetición, consideró posible repetir contra los herederos del agente o ex agente estatal, incluso si había fallecido al momento de presentación de la demanda9. 24.
No obstante, recientemente se ha recogido la interpretación referida, desarrollando diversos argumentos dirigidos a limitar la repetición en contra de los herederos de los ex agentes estatales. En concreto, las decisiones antes referidas han centrado su análisis en: i) la liquidación de la herencia, ii) la extinción de la acción por la muerte del presunto responsable, y iii) la dificultad para analizar el fundamento subjetivo de la responsabilidad cuando se demanda a los herederos del agente o ex agente estatal10. 8 Según el cual “es obligado a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos”. 9 Ver Sentencias de 9 de marzo de 2020, radicado 25000-23-26-000-2003- 02017-01(47521), de 3 de agosto de 2020 radicado, 54001-23-31-000-2003-01087-01(53700) (de la Subsección B), de 6 de noviembre de 2020, radicado 85001-23-31-000-2003-00194-01(59482) (de la Subsección A), y del 15 de diciembre de 2017, radicado 41001-23-31-000-2009-00077-01(53768) (de la Subsección C). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 19 de octubre de 2022, Rad. 65.762.
M.P. Alberto Montaña Plata. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-00 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición 6 25. En lo referente a la liquidación de la herencia, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha considerado que no es procedente repetir contra los sucesores en aquellos casos en que la sucesión del agente fallecido se hubiera liquidado antes de que se presentara la demanda de repetición11. 26.
En relación con la extinción de la acción de repetición por muerte del presunto responsable, se ha considerado que no es procedente ejercer la acción de repetición contra los herederos del agente si este hubiera fallecido antes de la presentación de la demanda, dada su naturaleza declarativa y personal. Sobre la naturaleza declarativa, se estima que previo a la declaración, ningún derecho u obligación existe entre las partes, de manera que con la muerte del presunto responsable, tal acción se extingue12. 27.
En lo concerniente a la dificultad para analizar el fundamento subjetivo de la responsabilidad cuando se demanda a los herederos, mediante fallo del 13 de agosto de 2021, esta Subsección declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de los herederos del agente estatal, en razón a que el ejercicio de la acción de repetición implicaba “un juicio de responsabilidad de naturaleza personal y subjetiva respecto de quien con su comportamiento (doloso o gravemente culposo) causó un presunto daño al Estado representado en la condena que éste debió pagar”13 que en todo caso, no podía recaer sobre los herederos. 28.
Con todo, esta Subsección sigue y reitera los argumentos tendientes a limitar la procedencia de la acción de repetición contra los herederos del agente o ex agente del Estado, para considerar que aquellos carecen de legitimación en la causa. 29. En el caso concreto, debe tenerse en cuenta que la decisión mediante la cual el Consejo de Estado declaró la responsabilidad de la DIAN en la pérdida de 199.999 kilos de barras de acero de bajo carbono (alambrón) de propiedad de Agroaceros LTDA y ordenó a dicha entidad estatal al pago de los perjuicios causados a título de daño emergente y lucro cesante, se profirió el 29 de agosto de 2013, y posteriormente, la demanda de repetición se presentó el 22 de noviembre de 2018, esto es, cuando habían pasado 5 años desde que el ex servidor público había fallecido14. 30.
En consecuencia, al evidenciarse la falta de legitimación en la causa por pasiva, se declara su configuración y se confirmará la sentencia recurrida. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 5 de mayo de 2020, Rad. 25000-23-26- 000-2009-00160-01 (45417). 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 4 de febrero de 2022, Rad. 54001-23-31- 000-2003-00291-01 (59395). 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado: 05001- 23-31- 000-2011-01583-01 (53008). 14 Según Registro Civil de Defunción 07405094 del señor Rigoberto Falla Mora, este murió el 22 de enero de 2013.
Folio 240, archivo digital titulado 01. DEMANDA COMPLETA, disponible a índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01071-00 (70.339) Actor: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Herederos indeterminados de Rigoberto Falla Mora Referencia: Repetición 7 Condena en costas 31. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, señala que la condena en costas procederá de manera objetiva, excepto en los procesos en los que se ventila un interés público. 32.
El proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado que “la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”15. 33.
Así, de conformidad con en el artículo 188 del C.P.A.C.A. y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en esta providencia SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF 15 Corte Constitucional. Sentencia C-832-01 de 8 de agosto de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.