Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Accionados: Tribunal Administrativo de Magdalena y otros Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Auto que improbó acuerdo conciliatorio / Mesada pensional / Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 10 de octubre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En esa providencia se declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.

ANTECEDENTES A.- Solicitud de amparo 1.- El 16 de septiembre de 2024 la señora Cantillo Bravo presentó, a través de apoderado judicial, una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Magdalena, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta y la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, seguridad social, salud, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia vida y mínimo vital.

A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas con las providencias del 28 de junio de 2023 y del 15 de mayo de 2024. En la primera providencia se improbó el acuerdo conciliatorio suscrito entre la actora, la señora Nuris Muñoz de González y la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur; en la segunda providencia se confirmó esa decisión. Las actuaciones se adelantaron en el proceso conciliatorio con radicado 47-001-33-33-004-2023-00163-00/01. 2.- La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: <<PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA SALUD, A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL, AL MÍNIMO VITAL Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que el Auto emitido por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA en Providencia del miércoles 15 de mayo de 2024 y fijada en estado el 16 de agosto 2024, incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, al resolver el caso de la conciliación extrajudicial y sus requisitos de aprobación aplica unos precedentes judiciales derogados Ley 23 de 1991, el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, incorporado en el artículo 56 del Decreto 1818 de 1998, Ahora bien, desde el 30 de diciembre de 2022 entró en vigor el denominado “Estatuto de Conciliación”, instituido en la Ley 2220 de 2022, que compila toda la regulación en materia de conciliación en un solo cuerpo normativo, al derogar expresamente los Artículos de las Leyes 23 de 1991 y la Ley 446 de 1998, que se referían a la conciliación y que continuaban vigentes aún después de la expedición de la Ley 640 de 2001, que también fue derogada en su totalidad.

“Por la Ley 2220 de 2022;

ARTÍCULO 146. Derogatorias. La presente Ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y especialmente los artículos 24, 25, 35, 47,49, 50, 51, 52, 53, 59, 61, 62, 63, 64, 65A, 65B, 66, 67, 76, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87 y 89 de la Ley 23 de 1991; 64, 65, 66, 69, 70, 71, 72, 73,75, 77, 80, 81, 83, 84, 86, 91, 92, 94, 96, 99, 100, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 446 de 1998; la Ley 640 de 2001; el artículo 2 de la Ley 1367 de 2009; los artículos 51 y 52 de la Ley 1395 de 2010.

El inciso 2 del numeral 6 del artículo 384 y los artículos 620 y 621 de la Ley 1564 de 2012; el parágrafo 1 del artículo 4 de la Ley 1579 de 2012.” La conciliación extrajudicial efectuada ante la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría 179 Judicial 1, para Asuntos Administrativos de Santa Marta. Se realizó el 10 de abril de 2023 con la Ley posterior Ley 2220 de 2022 más NO con la Ley anterior Ley 23 de 1991; el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 que tomo el tribunal en cuenta para resolver el caso.

SEGUNDA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS, el Auto emitido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA Providencia del veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) notificado el día 29 de junio de 2023; toda vez que el Auto emitido por el despacho que imprueba la conciliación señala que, “para acreditar tal situación de LA CONVIVENCIA SIMULTÁNEA, SUGIERE EL JUEZ como, por ejemplo, PRUEBAS TESTIMONIALES, configurando un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al no estar frente a una DEMANDA si no en una CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL y/o control de legalidad de una conciliación como le establece la Ley 2220 de 2022 “cuando existiendo incertidumbre sobre unos determinados hechos que se estiman definitivos para la decisión judicial y cuya ocurrencia se infiere Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia razonablemente del acervo probatorio, [el Juez] omite decretar, de forma oficiosa, las pruebas que podrían conducir a su demostración” Ante esta situación, ha dicho la Corte que “procede la tutela del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia y la orden de reabrir el debate probatorio, de acuerdo con lo dispuesto en el respectivo código adjetivo, para que el juez de la causa, con audiencia de las partes, ejerza sus deberes inquisitivos” SENTENCIA T – 247 DEL 2016 EL JUEZ INCURRESE EN UN DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO.

La decisión atacada es contrario a la verdad de la conciliación extrajudicial, así lo establece la Ley 2220 de 2022; Articulo 3. Definición y Fines de la conciliación. La conciliación, en sus diversas modalidades, es una figura cuyos propósitos son facilitar el acceso a la justicia, generar condiciones aptas para el diálogo y la convivencia pacífica, y servir como instrumento para la construcción de paz y de tejido social;

Articulo 4. Principios. La conciliación se guiará, entre otros, por los siguientes principios: Garantía de acceso a la justicia, Principio de presunción de buena fe. Entre otros; Articulo 107. Pruebas. Para tal efecto se tendrá́ en cuenta los requisitos consagrados en los artículos 243 y siguientes del Código General del Proceso;

ARTÍCULO 116. Principios de los Comités de Conciliación. Los Comités de Conciliación deberán aplicar los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política y en ese sentido están obligados a tramitar las solicitudes de conciliación o de otro mecanismo alternativo de solución de conflictos con eficacia, economía, celeridad, moralidad, imparcialidad y publicidad.

TERCERA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS, el Auto emitido por el Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena en Providencia del miércoles 15 de mayo de 2024 y fijada en estado el 16 de agosto 2024, Que confirma el auto de Providencia del veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) notificado el día 29 de junio de 2023, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, Improbó el Acuerdo Conciliatorio Extrajudicial celebrado entre la señora Nuris Muñoz de González, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y la señora Nelis Cantillo Bravo.

CUARTA: SOLICITAR al Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, que en el término de esta providencia, profiera una nueva providencia dentro de la Conciliación Extrajudicial celebrado entre la señora Nuris Muñoz de González, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y la señora Nelis Cantillo, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente conciliación. QUINTA: SOLICITAR a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) Aplicar el acuerdo conciliatorio celebrado ante la Procuraduría 179 Judicial 1, para Asuntos Administrativos.

Y contenido en el Acta de Conciliación con fecha 10 de abril de 2023, suscrita entre la convocante NURIS MUÑOZ DE GONZALES y los convocados Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) POLICIA NACIONAL Y NELIS CANTILLO BRAVO. SEXTA: Solicito a los Honorables Magistrado del Consejo de Estado con el debido respeto, ordenar a la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional - Casur y por intermedio del funcionario que corresponda, que en el término de 48 horas computadas a partir de la notificación del fallo, imparta las instrucciones del caso para contestar a fondo la presente acción de tutela referente a la sustitución pensional de las señoras Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia NELIS CANTILLO BRAVO y NURIS MUÑOZ DE GONZALES de acuerdo al contenido del Acta de Conciliación con fecha 10 de abril de 2023, y se resuelva con la mayor razonabilidad y proporcionalidad para evitar un perjuicios irremediable.

OCTAVO: SOLICITAR al Honorable Consejo de Estado que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso Conciliatorio Extrajudicial celebrado entre la señora Nuris Muñoz de González, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y la señora Nelis Cantillo, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente conciliación>>.

B.- Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La señora Nuris Muñoz de González convocó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur y a la accionante a una audiencia de conciliación extrajudicial, con el fin de llegar a un acuerdo sobre el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro del señor Juan Manuel González Morales.

La conciliación extrajudicial se llevó a cabo el 10 de abril de 20231 y se logró un acuerdo conciliatorio en los siguientes términos: <<( ) admitir la totalidad de las pretensiones en favor de la convocante NURIS MUÑOZ DE GONZALES, un 60% y para NELIS CANTILLO BRAVO, un 40%. De la asignación de retiro por muerte de su cónyuge, JUAN MANUEL GONZALEZ MORALES>>. 3.2.- El control de legalidad del acuerdo conciliatorio le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta.

El juzgado lo improbó mediante auto del 28 de junio de 2023. Explicó que cuando se trataba de reclamación de derechos prestacionales, como en este caso que se refería al reconocimiento y pago de la pensión de sustitución de asignación de retiro, se debía comprobar de forma clara y precisa los años de convivencia del causante con la cónyuge y la compañera permanente.

Sin embargo, precisó que como en la conciliación extrajudicial no se aportaron pruebas sobre la supuesta convivencia simultánea entre el causante y las señoras Nuris Muñoz de González y Nelis Cantillo Bravo (actora), no podía aprobar el acuerdo conciliatorio. 3.3.- La señora Nuris Muñoz de González y la accionante interpusieron recurso de apelación contra esa decisión. En ambos recursos se señaló que sí aportaron a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur los medios de prueba tendientes a demostrar la convivencia simultánea del señor Juan Manuel González Morales con ambas. 1 Fue llevada a cabo por el la Procuraduría 179 Judicial I para Asuntos Administrativos de Santa Marta – Magdalena.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia 3.4.- Mediante providencia del 15 de mayo del 2024 el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión de primer grado, pero por considerar que lo conciliado se desprende de un derecho cierto e indiscutible sobre el cual las partes no podían disponer.

C.- Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega que el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución. 4.1.- En cuanto al defecto sustantivo, indica que la Ley 2220 de 2022 permite a las partes conciliar asuntos relacionados con la sustitución pensional, ya que con dicha norma quedaron derogadas las Leyes 23 de 1991, 446 de 1998 y 640 de 2001.

Además, afirma lo siguiente: <<Se advierte que el Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena le está dando una interpretación errónea a las normas jurídicas que consagran la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en relación con derechos transigibles, esto es a los artículos 42 A de la Ley 270 de 1996, lo que conlleva a que se están vulnerando derechos fundamentales, por cuanto lo que se reclama es una sustitución pensional que es un derecho cierto.

La normas procesales son orden público y de ineludible cumplimiento indican que el requisito procede y en el derecho pensional que reclama la accionante es intransigible e irrenunciable por su carácter de cierto e indiscutible. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado ha coincidido en afirmar que en tratándose de derechos pensionales, las partes no podrán llevar a cabo conciliación alguna al respecto, puesto que se trata de derechos constitucionalmente reconocidos como irrenunciables e imprescriptibles>>. 4.2.- En relación con el segundo defecto, afirma que se vulneraron los artículos 1, 2, 13, 29, 46, 48, 228, 229 y 230 de la Constitución Política.

Sostiene que es un sujeto de especial protección constitucional porque se encuentra en una situación de debilidad manifiesta porque tiene 64 años de edad y padece de afecciones de salud como <<gonartrosis primarias tipo principal, reemplazo total de rodilla derecha, artrosis tricompartimental, esclerosis osteofitos y hundimiento del platillo compartimiento femoropatelar>>.

También asegura que se encuentra ante un perjuicio irremediable porque no trabaja, sino que dependía económicamente del causante, razón por la cual no cuenta con una fuente de ingresos para el manejo de sus múltiples enfermedades. D.- Oposiciones e intervenciones Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia 5.- El Tribunal Administrativo de Magdalena, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta y la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur (accionados) guardaron silencio, pese a estar debidamente notificados. 6.- La señora Nuris Muñoz de González (tercero con interés) presentó una solicitud de coadyuvancia. Indicó que las decisiones objeto de reproche también vulneraron sus derechos fundamentales, pues se encuentra en condiciones similares a las de la actora.

Agregó que con la solicitud de conciliación aportó los documentos que acreditaban su convivencia con el causante por más de 50 años, y que no existía <<tarifa probatoria>> para probar el requisito de convivencia. 7.- La Procuraduría 179 Judicial Primera para Asuntos Administrativos de Santa Marta (tercero con interés) señaló que esa autoridad no evidenció fundamento alguno para oponerse a un reparto del monto pensional entre la viuda y la ex compañera permanente del causante.

E. Fallo impugnado 8.- Mediante sentencia del 10 de octubre de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional2. Indicó que no se advertía que la providencia del tribunal accionado fuera arbitraria o caprichosa, sino que los reproches de la accionante eran meras manifestaciones de inconformidad con la decisión, con el fin de buscar reabrir el debate legal agotado en el proceso.

F. Impugnación 9.- La accionante y la señora Nuris Muñoz de González impugnan la decisión de primera instancia. 9.1.- La accionante reitera los mismos argumentos expuestos en su escrito de tutela e insiste en que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. Indica que la conciliación extrajudicial en la que se produjo el acuerdo conciliatorio se realizó el 10 de abril de 2023, es decir, en vigencia de la Ley 2220 de 2022, por lo que no era dable que el tribunal fundamentara su decisión en la Ley 23 de 1991 y en la Ley 446 de 1998, pues esas normas fueron derogadas en virtud del nuevo estatuto de conciliación. 2 También se aceptó la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora Nuris Muñoz de González.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia 9.2.- La señora Nuris Muñoz de González reprocha que Casur no se hubiera vinculado a la acción de tutela ni hubiera rendido informe. Agrega que el acuerdo conciliatorio fue acogido por esa entidad bajo los términos de la Ley 2220 del 2022, de manera que si la misma entidad estaba de acuerdo con el acuerdo conciliatorio, no era dable que el tribunal accionado lo improbara, pues ello vulneraba la autonomía de las partes, la seguridad jurídica y el debido proceso.

II. CONSIDERACIONES 10.- La sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran los mismos argumentos que fueron abordados y resueltos dentro de proceso3. G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, se constata que los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad 11.- En la providencia de segunda instancia y que puso fin a la controversia, el Tribunal Administrativo de Magdalena precisó que el objeto del acuerdo conciliatorio, consistente en el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro en favor de la cónyuge y la compañera permanente del señor Juan Manuel González Morales, era un asunto que no era susceptible de conciliación por tratarse de un derecho pensional de carácter cierto e indiscutible que no era de libre disposición de las partes. 11.1.- Además, como lo pretendido era el reconocimiento de una prestación periódica de carácter pensional en cabeza de una entidad estatal, había que aplicar el criterio reiterado de la Sección Segunda de esta corporación, según el cual, esos asuntos no son conciliables.

Al respecto se ha sostenido: <<En otras decisiones y sobre el mismo tema, también precisó esta Corporación que gozaban de la calidad de derechos irrenunciables y, por ende, no susceptibles de conciliación, las prestaciones periódicas, como es el caso de los salarios, en vigencia del vínculo laboral, y las mesadas pensionales, sobre las cuales no hay lugar a transacción por ser derechos ciertos e indiscutibles>>4. 3 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, seguridad social, salud, vida y mínimo vital, y explica los vicios que considera configurados en la decisión atacada (sustantivo y violación directa de la Constitución).

Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la sala, según la cual, cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso, no se cumple con este requisito. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 27 de abril de 2014. Radicación: 27001-23-33-000-2013-00101-01 (0488-14), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia 11.2.- En el escrito de tutela, el apoderado judicial de la accionante refiere que la sustitución pensional reclamada es un derecho cierto e indiscutible que no tiene el carácter de transigible, manifestaciones que refuerzan la postura del tribunal en cuanto a que el asunto en cuestión no era susceptible de conciliación. Sin embargo, resulta extraño para la sala que insista en que la decisión que improbó el acuerdo aplicó de manera equivocada la posibilidad que tienen las partes para disponer sobre el asunto. 11.3.- Sobre el particular, el artículo 7 de la Ley 2220 de 2022 establece que <<se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y los derechos de los cuales su titular tenga capacidad de disposición>> y que <<en asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles>>.

Con base en esta norma, el tribunal consideró que el asunto conciliado no era de libre disposición de las partes, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en la que se ha dicho que el reconocimiento pensional es un derecho no susceptible de transacción. 11.4.- Por otra parte, el hecho de que se haya improbado el acuerdo conciliatorio no implica en modo alguno la negación automática del derecho pensional reclamado, pues tanto la señora Nuris Muñoz de González como la accionante pueden acudir a la vía administrativa y solicitar ante la autoridad administrativa el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro del causante. 11.5.- Eventualmente, de llegar a negarse el reconocimiento del derecho pensional reclamado en sede administrativa, también podrían acudir a los mecanismos ordinarios de defensa judicial que tienen a su alcance para controvertir la legalidad de actos administrativos.

Esos mecanismos previstos en el CPACA son idóneos para garantizar eficazmente sus derechos, máxime si se considera que allí pueden solicitar el decreto de medidas cautelares ―inclusive de urgencia― que estimaren pertinentes. 11.6.- Por último, cabe resaltar que, contrario a lo sostenido por señora Nuris Muñoz de González en su impugnación, la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional – Casur sí fue vinculada al presente proceso constitucional en calidad de accionada, y fue debidamente notificada, por lo que el proceso no se encuentra incurso en una nulidad por ese motivo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04952-01 Accionante: Nelis Cantillo Bravo Se confirma la sentencia de primera instancia

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 10 de octubre de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto