CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03667-00 Demandante: Consorcio Riego Sur Agrosur Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Tema: Mora judicial en demanda ejecutiva SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por el Consorcio Riego Sur Agrosur en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud El Consorcio Riego Sur Agrosur promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo del Atlántico en el trámite de la demanda ejecutiva que promovió contra el Instituto Colombiano del Desarrollo Rural, identificada con el radicado 08-001-23-33-000-2014-00366-00.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El 4 de junio de 2021, interpuso demanda ejecutiva contra el Incoder para que se librara mandamiento de pago por la suma de mil doscientos sesenta y cuatro millones treinta y nueve mil trescientos sesenta y nueve pesos ($1.264.039.369). ii) El Tribunal Administrativo del Atlántico con auto del 27 de marzo de 2023 resolvió no librar mandamiento de pago, providencia que fue apelada y mediante auto del 17 de octubre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, revocó la decisión recurrida y ordenó al a quo resolver el mandamiento de pago solicitado con la verificación de los demás requisitos legales. iii) El tribunal demandado mediante auto del 18 de abril de 2024 resolvió inadmitir la demanda ejecutiva, y de forma atípica «solicitó al ejecutante liquidar el crédito de manera anticipada, sin haber librado siquiera el mandamiento de pago» iv) El 6 de mayo de 2024, la parte ejecutante presentó escrito de subsanación de la demanda, y desde entonces la autoridad judicial demandada no ha emitido pronunciamiento alguno. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó «[…]
PRIMERO: Proteger los derechos fundamentales constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del CONSORCIO RIEGO AGROSUR, pues como se relató en los hechos, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO – SALA A – M.P. LILIA YANETH ÁLVAREZ QUIROZ se ha tardado 2 años, 1 mes y 24 días en pronunciarse sobre el mandamiento de pago al interior del proceso ejecutivo radicado 08-001-23-33-000-2014-00366-00, el cual por su naturaleza se supone que debe caracterizarse por la celeridad.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO – SALA A – M.P. LILIA YANETH ÁLVAREZ QUIROZ pronunciarse de forma inmediata sobre el mandamiento de pago solicitado teniendo en cuenta que el ejecutante por conducto del suscrito apoderado subsanó la demanda incluyendo todos los elementos requeridos por la Magistrada Ponente.». [sic] 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico remitió el expediente de la demanda ejecutiva y solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, al no cumplir con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el demandante tiene a su alcance la posibilidad de acudir al mecanismo de vigilancia judicial para ventilar lo pretendido en este mecanismo. 1.2.2.
El Consejo de Estado, Sección Tercera indicó que se limita a respetar y acatar lo que se resuelva en el presente caso. 1.2.3. La Agencia Nacional de Desarrollo Rural solicitó que se declare improcedente la tutela al considerar que esa entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales mencionados por el demandante, por esta razón, pidió que se le desvincule de este asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.4.
Los demás intervinientes guardaron silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas y; v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico. 2.2 Cuestión previa - De la solicitud de desvinculación de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» La Agencia Nacional de Desarrollo Rural solicitó su desvinculación al considerar que no es la llamada a responder por la presunta vulneración alegada por la parte demandante.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercero con interés, en aras de garantizarle el derecho de defensa y contradicción en esta oportunidad, pues, la solicitud de amparo se dirige a cuestionar las actuaciones del Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del proceso ejecutivo referenciado en precedencia, en cuyo asunto funge como parte ejecutada, entre otros, por lo que se negará su solicitud. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿en el presente asunto existe mora judicial injustificada por no haberse impulsado ni tramitado el proceso ejecutivo con radicado 08-001-23-33-000-2014-00366-00 que conllevará a la vulneración de los derechos fundamentales deprecados? 2.4. Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.
En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.5. Análisis de la Sala El Consorcio Riego Sur Agrosur, acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico decidir acerca del mandamiento de pago en el proceso ejecutivo promovido contra el Incoder, con radicado 08-001-23-33-000-2014-00366-00.
Al respecto, una vez revisado los documentos allegados al expediente y Samai se observa que: - El 29 de noviembre de 2021 la parte demandante interpuso demanda ejecutiva contra la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Desarrollo Rural, Fiduagraria S.A. y el Incoder ante el Tribunal Administrativo del Atlántico. - En auto del 7 de diciembre de 2021, el tribunal se abstuvo de librar mandamiento de pago al considerar que la demandante debía esperar 10 meses luego de la ejecutoria de la sentencia que constituyó el título ejecutivo. - El 20 de mayo de 2022 presentó nuevamente demanda ejecutiva ante la misma autoridad que, en auto del 27 de marzo de 2023 se abstuvo de librar mandamiento de pago al considerar que no se probó que las providencias cuyo cumplimiento se pretenden hubieran sido notificadas a la entidad demandada.
Decisión contra la cual el ejecutante interpuso, entre otros, recurso de apelación. - En providencia del 17 de octubre de 2023 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A revocó el auto del 27 de marzo de 2023 y ordenó al tribunal resolver sobre el mandamiento de pago solicitado. - El 18 de abril de 2024 el tribunal demandado inadmitió la demanda ejecutiva con el fin de que se indicara el valor en dinero pretendido, con inclusión de la indexación y las sumas aritméticas pertinentes, para poder determinar la cuantía. - El 6 de mayo de 2024 se subsanó la demanda. - Con auto del 23 de julio de 2024, el tribunal demandado ordenó remitir «la presente actuación a la Contadora de esta Corporación, para que, en virtud de su experticia, proceda a establecer los paramentos contables sobre los cuales deberá apoyarse la decisión de esta colegiatura, referente a la solicitud de pago ejecutiva formulada por el Consorcio Riego Agrosur, para lo cual se le concede un plazo de cinco (5) días».
(sic) - Decisión notificada el 24 de julio de 2024. El expediente ingreso nuevamente al despacho ponente el 18 de agosto siguiente. Precisado lo anterior, no se desconoce que desde la interposición de la demanda en 2021 a la fecha ha pasado un tiempo considerable sin que el demandante tenga certeza sobre si hay lugar o no a que se libre el mandamiento de pago pretendido.
Sin embargo, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna de los derechos invocados por el Consorcio Riego Sur Agrosur, pues no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; y más, cuando quedaron evidenciadas las diferentes actuaciones que se han adelantado hasta el momento, en sede de primera y segunda instancia, además de la fecha de la última de estas.
En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales del Consorcio Riego Sur Agrosur, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Atlántico. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud desvinculación de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural, por las razones expuestas en precedencia. Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales del Consorcio Riego Sur Agrosur, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador