CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: SAÚL GONZÁLEZ GONZÁLEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / DEFECTO SUSTANTIVO – No se configuró / DEFECTO FÁCTICO – Las pruebas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se valoraron en debida forma.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el tutelante contra la sentencia de 3 de octubre de 2022, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El señor Saúl González González, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso.
El tutelante elevó las siguientes pretensiones (trascripción literal con posibles errores incluidos): 1. Comedidamente solicito al honorable CONSEJO DE ESTADO, AMPARAR los derechos fundamentales del DEMANDANTE señor SAUL GONZALEZ GONZALEZ, en cuanto al DEFECTO SUSTANTIVO POR ERROR GRAVE EN LA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA APLICADA; en cuanto a VÍA DE HECHO FÁCTICO POR VALORACIÓN DEFECTUOSA DEL MATERIAL PROBATORIO; en cuanto a VÍA DE HECHO POR VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN No 4, al momento de REVOCAR la sentencia de fecha 25 de noviembre de 2021. 1 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) 2.
Que como consecuencia de lo anterior se deje sin efecto la sentencia de fecha 24 de mayo de 2022, mediante el cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN No 04 se REVOCÓ la sentencia de fecha 25 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja. 3. Que como consecuencia de lo anterior se profiera decisión sustitutiva revocando la decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, SALA DE DECISIÓN No 4, DISPONIENDO LA CONFIRMACIÓN de la sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja como quiera que se encuentra ajustada a derecho. 2.
Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Saúl González González demandó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, con el fin de que se declarara la nulidad del acta de aprehensión y decomiso No. 73 del 2 de mayo de 2018, confirmada por la Resolución No. 03-236-408-601-1300 del 7 de septiembre de 2018.
A título de restablecimiento del derecho, se solicitó que se ordenara la entrega de la máquina decomisada (Vibrocompactador marca Dinapac, tipo: CA 15 motor DEUTZ F4L912) y, en caso de no ser posible, que se pagara el valor comercial de dicha máquina. A su vez, se pidió el reconocimiento y pago de los perjuicios causados con ocasión del decomiso de la máquina -daño emergente y lucro cesante-.
Mediante sentencia de 25 de noviembre de 2021, el Juzgado 12 Administrativo de Tunja resolvió (transcripción de forma literal):
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el acta de aprehensión y decomiso directo No. 73 del 02 de mayo de 2018, y la Resolución No. 03-236-408-601-1300 del 07 de septiembre de 2018 proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, por medio de la cual se confirmó el acta de aprehensión y decomiso del vibrocompactador de marca Dynapac, TIPO: CA 15 motor DEUTZ F4L912, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN-, a título de restablecimiento del derecho, a devolver de manera inmediata al señor SAUL GONZALEZ GONZALEZ, identificado con C.C. No. 17.143.461, el vibrocompactador de marca Dynapac, TIPO: CA 15 motor DEUTZ F4L912 que le fue decomisado, o, de no ser posible, proceda a cancelar el valor del avalúo del mismo por la suma de $13.396.619, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación)
TERCERO: CONDENAR a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN-, a título de restablecimiento del derecho, a pagar al señor SAUL GONZALEZ GONZALEZ, identificado con C.C. No. 17.143.461, el valor de $48.000.000 como indemnización de perjuicios, a título de lucro cesante, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. Las partes apelaron la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el que, por fallo de 24 de mayo de 2022, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3. Fundamentos de la demanda El tutelante sostuvo que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo por “error grave en la interpretación” de los artículos 504 del Decreto 390 de 2006 y 7° de la Resolución 00064 de 2016, en la medida en que concluyó que le correspondía a este y no a la entidad probar “la relación de causalidad con el vendedor de la maquinaria, como quiera que se acudía a una circunstancia excepcional en materia aduanera, que hacía esguince a la regla general de contar con la declaración de importación; y la misma no fue acreditada en el sub judice”.
Explicó (trascripción literal con posibles errores incluidos): Leído uno a uno de los argumentos, expuestos por el TRIBUNAL, se extrae de su tenor literal que el despacho INTERPRETA DE MANERA EQUIVOCADA, que como quiera que, el demandante CONSIDERA estar, dentro de los casos excepcionales, consistente en que la FACTURA CAMBIARIA DE COMPRAVENTA, de manera extraordinaria, ampara una mercancía importada, sin que el interesado cuente con una declaración de importación; le corresponde entonces, SI Y SÓLO SI, AL DEMANDANTE, el hecho de aportar las pruebas que demuestren la relación de causalidad; interpreta que le corresponde SI Y SÓLO SI al demandante, demostrar el nexo comercial entre el vendedor y el consumidor final de la mercancía, o en su defecto procurar obtener la prueba documental, o la información que logre demostrar la relación de causalidad; sin que la entidad demandada, tenga que hacer actuación alguna, más allá que la de valorar las pruebas arrimadas.
Nada más contrario a lo dispuesto por las normas invocadas, si se tiene en consideración el deber que por disposición normativa, tiene la AUTORIDAD ADUANERA Y NO EL PARTICULAR, de verificar que el documento aportado cumpla con los requisitos señalados en el estatuto tributario, además de su deber de establecer la relación de causalidad, de acuerdo a LO DISPUESTO POR, el parágrafo del ARTÍCULO 7 DE LA RESOLUCIÓN 00064 DE 2016, esto es, teniendo en cuenta lo previsto en el régimen probatorio señalado en el decreto 390 de 2016, Y EN ESPECIAL, la inspección contable o administrativa, que permita establecer que las facturas aportadas se encuentren en la contabilidad de los intervinientes, INSPECCIÓN CONTABLE 3 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) QUE POR VIRTUD DEL MISMO ESTATUTO TRIBUTARIO NO PUEDE SOLICITAR UN PARTICULAR.
Sostuvo que, contrariando las disposiciones normativas, la autoridad judicial accionada relevó a la entidad demandada del deber legal de recabar las pruebas que demostraran el nexo comercial o la relación de causalidad entre el importador de la mercancía y su tenedor; además, le impuso al demandante la obligación de acreditar la introducción de la mercancía y la relación de causalidad entre el tenedor de la máquina y el importador de la maquinaria, pues, según el despacho “equivaldría al hecho de aportar la declaración de importación que se echa de menos”.
De otra parte, alegó que se incurrió en un defecto fáctico, porque no se tuvieron en cuenta las pruebas obrantes en el expediente –factura cambiaria de compraventa, registro de importación de la maquinaria decomisada e interrogatorio de parte del señor Saúl González González– que evidenciaban la situación de excepción porque “la factura cambiaria de compraventa excepcionalmente puede amparar una mercancía decomisada SIEMPRE Y CUANDO SE PUEDA ACREDITAR EL NEXO COMERCIAL O LA SITUACIÓN DE CAUSALIDAD entre el importador y el consumidor final de la mercancía”.
Manifestó (trascripción literal con posibles errores incluidos): Con ocasión a las conclusiones a las que llegó el despacho, sobre la ausencia de prueba que acredite el nexo comercial, es evidente que existe una vía de hecho, como quiera que el tribunal realiza una apreciación sesgada y errónea de las pruebas aportadas por el demandante, tanto en sede administrativa, como en sede judicial; si se tiene en consideración que, en ningún aparte de la norma, ARTÍCULO 7 DE LA RESOLUCIÓN 0064 de fecha 28 de septiembre de 2016, se dispone que la FACTURA CAMBIARIA DE COMPRAVENTA, o el REGISTRO DE IMPORTACIÓN, O EL INTERROGATORIO DE PARTE, carezcan de absoluto valor probatorio, de manera que no sirvan para acreditar el NEXO COMERCIAL o LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD, entre el consumidor final, con el importador de la maquinaria, con el agravante que a la luz del código de comercio y del estatuto tributario la factura cambiaria de compraventa, aportada al plenario tiene plena validez como quiera que a la fecha de presentación de esta acción constitucional se ha puesto en tela de juicio la validez de este título valor.
Finalmente, refirió que se configuró un defecto por violación directa de la Constitución Política, porque se desatendió el artículo 84 superior, dado que “no obstante estar dispuesto, el deber de la autoridad aduanera, de establecer la 4 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) relación de casualidad o nexo comercial entre el interesado con el vendedor nacional, en especial con la INSPECCION CONTABLE, de conformidad con el decreto 390 de 2006, resolución No 0064 de 2016; el despacho de manera imperativa, le impone al demandante, la obligación de acreditar de manera categórica y contundente, la situación jurídica de la mercancía, sustrayéndole de la responsabilidad que tiene la administración, en el recaudo y aporte de las pruebas…”. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia de 7 de septiembre de 2022, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó, como tercero con interés, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, los que se pronunciaron en los siguientes términos: 4.1.1.
El Tribunal Administrativo de Boyacá se opuso al amparo solicitado, porque no se vulneraron los derechos fundamentales del tutelante, pues no probó la legalidad de la introducción de la mercancía al país y tampoco desplegó la actividad probatoria necesaria para acreditar su argumento. Precisó que, por regla general, al interesado le corresponde acreditar el supuesto de hecho en el que fundamenta sus pretensiones, “lo que para este caso significa que el demandante debía aportar la declaración de importación o, en su defecto, demostrar el aludido vínculo comercial, para efectos de que la jurisdicción declarara la nulidad del acto acusado”.
Agregó que el hecho de limitarse a cuestionar la inactividad de la Administración, sin adelantar una gestión probatoria evidencia el incumplimiento de la carga de la prueba e “impide al juez constatar la trascendencia de la supuesta omisión de la entidad accionada (si deriva en una expedición irregular del acto)”. Refirió (trascripción literal): … para que al interior del proceso judicial la DIAN se considerara responsable de la aportación de la prueba, era necesario que la dinamización de la carga se ordenara en primera instancia a través de un auto susceptible de recursos y, en todo caso, antes de dictar sentencia. Este aspecto procesal es de suma 5 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) relevancia, pues no puede sorprenderse al demandado en el fallo condenándolo por incumplir una carga que nunca fue puesta en su cabeza. 4.1.2.
La DIAN solicitó que se niegue el amparo reclamado, tras considerar que, contrario a lo expuesto por el tutelante, el tribunal accionado realizó un análisis adecuado de las normas aplicables al caso. Explicó que el documento idóneo para amparar la mercancía extranjera es la declaración aduanera. Agregó que, si bien es cierto que dicha mercancía se puede amparar con la factura de venta, también lo es que ello solo es posible cuando se pueda establecer la relación de causalidad con su vendedor nacional, tal y como lo prevé el concepto jurídico de la DIAN No. 16753 de 27 de junio de 2017.
Dijo que, en este caso, el tutelante no aportó la declaración de importación del vibrocompactador y que la factura de venta de la sociedad MAPECOL S.A. que presentó no se pudo validar en los archivos de dicha empresa porque se encontraba en estado de disolución y liquidación y, por ende, no se pudo establecer “el vínculo comercial entre el importador, el propietario y la tenencia de la mercancía”.
Aclaró que, según el artículo 167 del C.G.P., la carga de la prueba recaía en el demandante, quien no demostró la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional, por lo que no se cumplió lo consagrado en el artículo 504 del Decreto 390 de 2016. Resaltó que, en los casos de decomiso de mercancía, la DIAN no puede cumplir un doble papel decomisando la mercancía ingresada al territorio nacional y luego buscando las pruebas para determinar si ello se hizo legalmente, “mientras el interesado no aporta las mismas ni las solicita durante el proceso, como lo hizo el señor Saúl González en el caso sub judice”.
Concluyó que “no es cierto que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurra en vía de hecho al imponerle una carga probatoria que no podía practicar, pues si bien no podía realizar una inspección contable, si podía solicitarla como prueba y como se 6 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) dijo anteriormente también realizar la gestión necesaria para obtener la Declaración aduanera o documento que haga sus veces, de parte del importador”.
Planteó que tampoco se incurrió en un defecto fáctico porque el Tribunal Administrativo de Boyacá analizó las pruebas allegadas al proceso, solo que no encontró demostrada la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional. Manifestó que no es de recibo el argumento consistente en que se debió tener en cuenta el interrogatorio del ahora tutelante para determinar la legal introducción de la mercancía al tutelante, porque “los documentos con que se ampara legalmente la misma están enlistados en la normatividad legal”. 5.
La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 3 de octubre de 2022, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado. Respecto del defecto sustantivo, expuso (transcripción de forma literal): … al revisar la sentencia del 24 de mayo de 2022, se evidencia que la Sala de Decisión accionada explicó que en el artículo 504 del Decreto 390 de 2016 se preceptúa que las mercancías extranjeras que se encuentren en el país, salvo los equipajes de viajeros con exoneración de derechos e impuestos a la importación y los efectos personales, deben estar amparados, entre otros documentos, con la declaración de importación, el cual debe conservarse para demostrar, en cualquier momento, la legal introducción y permanencia de las mercancías en el territorio aduanero nacional; asimismo, precisó que en el parágrafo de la disposición se prevé que la factura de venta o, el documento equivalente, expedidos en los términos del Estatuto Tributario, podían amparar la mercancía en posesión del consumidor final, siempre y cuando pudiera establecerse la relación de causalidad con el vendedor nacional de la misma.
En ese mismo entendido, aquella advirtió que en el artículo 7.° de la Resolución 00064 de 2016 se reglamentó lo relativo a la factura de venta y la relación de causalidad, al disponer que la autoridad aduanera verificará que ese documento cumpla con los requisitos legales y el nexo comercial entre el consumidor final y el vendedor nacional, presupuesto que de no encontrarse cumplido, dará lugar a la aprehensión de la mercancía; además, explicó que para probar ese requisito deberá tenerse en cuenta el régimen probatorio definido en el Decreto antes mencionado y, en esa medida, acreditar con cualquier medio probatorio el vínculo comercial con el importador.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Núm. 4, iteró que las disposiciones normativas citadas daban claridad frente a lo siguiente: 1. La obligación aduanera nace por la introducción de mercancías 7 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) de procedencia extranjera al territorio nacional, debiéndose obtener y conservar los documentos que soportan la obligación; y 2.
La declaración aduanera es el instrumento que, por regla general, avala las mercancías de procedencia extranjera y la factura de venta es un documento soporte de esta, pero, excepcionalmente, este último puede amparar la mercadería, cuando el consumidor final no cuente con la declaración aduanera, la factura cumpla los requisitos del Estatuto Tributario y se demuestre la relación de causalidad con el vendedor comercial.
Así, al definir el caso concreto, la autoridad judicial accionada precisó que el señor Saul González González pretendió acreditar la legal introducción del vibrocompactador al territorio aduanero nacional con la factura de venta, para lo cual invocó la excepción prevista en el parágrafo del artículo 504 del Decreto 390 de 2016, sin que fuera posible, por parte de la DIAN, según lo explicó en la Resolución 03-236-408-601-1300 del 7 de septiembre de 2018, a través de la cual resolvió el recurso de reconsideración frente al Acta de Aprehensión y Decomiso Directo, verificar el vínculo comercial entre la empresa importadora -Mapecol S.A.- y aquel, en tanto que no pudo validar o realizar la trazabilidad de los registros contables ni obtener la declaración de importación o su número y fecha de expedición, situación que advirtió al demandante en el trámite administrativo.
Igualmente, explicó que si bien, en virtud de lo previsto en el Decreto 2685 de 1999, la DIAN contaba con la facultad de decretar pruebas, lo cierto era que le era exigible al propietario de la maquinaria, en mayor medida, aportar los elementos probatorios o, por lo menos, solicitar su decreto en el procedimiento administrativo, puesto que era quien pretendía acudir a la circunstancia de excepción normativa.
Finalmente, resaltó que el demandante era quien tenía la carga de demostrar plenamente los supuestos fácticos y jurídicos respecto de los cuales pretendía obtener una decisión favorable de la administración; sin embargo, en el sub judice, esa situación no ocurrió, toda vez que el señor González González, con el procedimiento administrativo, no solicitó la práctica de ninguna prueba que diera cuenta de la existencia del vínculo comercial con el vendedor nacional de la maquinaria, sino que simplemente aportó la factura de venta y el registro de importación. Adicionalmente, precisó que aquel tampoco propendió por hacer esa labor probatoria en el escenario judicial, sin que pudiera trasladársele, en ninguno de los casos, la carga a la DIAN, en el entendido que, de un lado, no estaba acreditado que la información para establecer el nexo comercial estuviera en su poder y, de otro, no podía predicarse que el uso de su autoridad era la única forma de recabar la prueba o que estaba en mejor condición de hacerlo.
De lo anterior se sigue que el Tribunal accionado no acogió una interpretación inadecuada o que resulte irrazonable, pues, a partir del análisis de las normas citadas y de las particularidades del caso, definió que no podían anularse los actos administrativos demandados, comoquiera que el señor Saul González González no acreditó la relación de causalidad entre él y el proveedor nacional de la maquinaria decomisada objeto de control aduanero, siendo un presupuesto indispensable para la aplicación de la excepción prevista en el parágrafo del artículo 504 del Decreto 390 de 2016, debiendo hacerlo en el trámite administrativo, en el que contó con la oportunidad para solicitar la práctica de cualquier prueba que diera cuenta de esa situación, incluso la inspección contable a la que hace alusión en la solicitud de amparo.
En ese entendido, la Subsección avizora que la Sala de Decisión accionada, en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, acogió la exegesis que consideró adecuada, para decidir sobre la posibilidad de realizar la devolución de la maquinaria incautada, amparado en la excepción prevista 8 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) en la norma mencionada, y en atención a lo probado en el asunto, concluyó que el señor Saul González González no acreditó el vínculo comercial con la empresa nacional importadora y, en ese sentido, en el procedimiento administrativo sancionatorio no solicitó la práctica de ninguna prueba idónea para ese efecto y, en sede judicial, se limitó a cuestionar la actividad de la autoridad aduanera, sin que tal conclusión resulte contraria a las normas citadas en el escrito de tutela o inadecuada y, por ende, se trate de un asunto en el cual el juez constitucional pueda intervenir, como lo pretende el solicitante del amparo.
Frente al defecto fáctico, se indicó (transcripción de forma literal): … la Subsección advierte que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, señaló que el señor Saul González González allegó al proceso de control aduanero la factura de venta núm. 0014 del 2 de diciembre de 1994 y el registro de importación, con los cuales pretendió acreditar la debida introducción al país de la maquinaria que le fue incautada, en su condición de comprador de buena fe, en los términos previstos en los artículos 504 del Decreto 390 de 2016 y 7.° de la Resolución 00064 del mismo año. Asimismo, se denota que la autoridad judicial accionada explicó que tales documentos no eran suficientes para demostrar la relación de causalidad con el vendedor de la mercancía, siendo aquello indispensable para la aplicación de la excepción normativa a la que hacen alusión las normas mencionadas.
En ese entendido, se considera, en primer lugar, que, contrario a lo dicho por el accionante, la autoridad judicial accionada sí valoró la factura cambiaria de compraventa y el registro de importación y, específicamente, se refirió a que la revisión de los requisitos de validez de dicho título valor no cambiaría el sentido de la decisión, comoquiera que, en el caso bajo estudio, no se había acreditado la relación de causalidad entre el importador de la mercancía y el consumidor final.
Ciertamente, se encuentra que la corporación accionada precisó que el demandante, al ser quien pretendía la aplicación de la circunstancia de excepción aduanera, la cual permitía obviar la regla general de contar con la declaración de importación, debía, además de allegar la factura de venta, aportar las pruebas pertinentes o, por lo menos, solicitar su decreto en el procedimiento administrativo, sobre la situación jurídica de la mercancía y, particularmente, respecto de la relación comercial entre él y la empresa Mapecol S.A; sin embargo, no lo hizo así y, por esa razón la DIAN, al resolver el recurso de reconsideración frente a la decisión de aprehensión y decomiso de la mercancía, como se explicó en el acápite anterior, iteró que no se encontraba cumplido el requisito de la existencia de la relación de causalidad entre el vendedor nacional y el consumidor final.
De igual manera, en segundo término, si bien se observa que el accionado, en la sentencia del 24 de mayo de 2022, no hizo alusión expresa al interrogatorio de parte del demandante, lo cierto es que tal hecho no evidencia, por sí mismo, que aquel haya incurrido en un yerro, en lo que se refiere a la valoración probatoria y el estudio conjunto de los medios de prueba allegados al proceso, comoquiera que la mencionada prueba no tiene la capacidad de enervar el sentido de la decisión, exigencia prevista en la jurisprudencia para que proceda el amparo por esta causal.
Lo anterior, comoquiera que el análisis de la declaración del señor Saul González González frente a la suficiencia de las pruebas allegadas al proceso administrativo, para probar la legal introducción del vibrocompactador al territorio aduanero nacional, no tiene la entidad suficiente para rebatir la argumentación principal del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, respecto a que aquel no cumplió con la carga que le asistía de demostrar la relación comercial con la 9 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) compañía nacional importadora y, en ese sentido, ni siquiera solicitó el decreto de alguna prueba en el trámite de control aduanero.
Por ende, en esta sede no se evidencia la configuración de un defecto fáctico, como causal específica de procedencia de la acción de tutela. En cuanto a la violación directa de la Constitución, adujo (transcripción de forma literal): … la Subsección repara en que la autoridad judicial accionada, en la decisión objeto de discusión en el presente trámite, advirtió que exigirle al señor Saul González González aportar las pruebas pertinentes o, por lo menos solicitar su práctica, a afectos de acreditar el vínculo comercial entre aquel y la empresa importadora nacional y, con ello, acudir a la excepción normativa de contar con la declaración de importación, para acreditar la legal introducción aduanera de mercancía al territorio colombiano, no reñía con la garantía constitucional del artículo 84 de la Constitución Política, en tanto que no se trataba de la imposición por parte de la administración de requisitos adicionales a los previstos en las normas jurídicas.
Bajo la anterior precisión, se encuentra que la Sala de Decisión accionada no desatendió el postulado constitucional al que alude el aquí accionante ni impuso una exigencia o carga adicional, simplemente, al interpretar el contenido de los artículos 504 del Decreto 390 de 2016 y 7.° de la Resolución 00064 del mismo año, concluyó que el demandante debía ejercer cierta actividad probatoria o, por lo menos, solicitar la práctica de las pruebas que considerara adecuadas y conducentes, con el propósito de demostrar el supuesto de hecho que pretendía le fuese aplicado, decisión que adoptó con fundamento en los principios de autonomía e independencia judicial de los que se encuentra revestida. 6.
La impugnación La parte tutelante impugnó la anterior decisión por considerar que no se exponen las razones -de hecho o de derecho- por las cuales se negó el amparo, sino que se trascriben los argumentos del tribunal accionado para concluir que no existe la vulneración de derechos fundamentales alegada. Insistió en que se incurrió en un defecto sustantivo, por la indebida interpretación de las normas aplicables, de las que se desprende que la autoridad aduanera es la que tiene la obligación de verificar que la factura de venta cumpla los requisitos del Estatuto Tributario y la de establecer la relación de causalidad “comprobando que la factura o el documento equivalente aportado hubiese sido realmente expedido por este”.
Añadió (trascripción literal con posibles errores incluidos): Es absolutamente notoria la contradicción entre la literalidad de la norma y la interpretación dada por el tribunal, básicamente porque de la simple lectura de las normas invocadas se extrae TODO LO CONTRARIO a lo que manifiesta el 10 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) tribunal administrativo.
Es más, al ser obligaciones tan claras no se entiende como se le puede dar una interpretación diferente, es tan grosera la vulneración de los derechos del accionante, que las razones expuestas tanto por el tribunal como por el superior, se salen de toda lógica y contradice el principio de especialidad de la norma, bajo el entendido que finalmente lo que hace el despacho accionado es respaldar su decisión con base en la carga de la prueba, artículo 167 del Código General del Proceso, desestimando por completo la norma especial, que regula la manera como se debe acreditar la relación de causalidad art 7 resolución 0064 de 2016; no se entiende la manera como de un plumazo se ignora y se desestima por completo las pruebas arrimadas por el accionante, y es que el principal argumento del despacho, tiene que ver con que el accionante debía probar la trazabilidad de la cadena comercial y esta no fue acreditada, y en ese orden de ideas, se echa de menos las razones de hecho o de derecho por las cuales, la FACTURA CAMBIARIA DE COMPRAVENTA, EL REGISTRO DE IMPORTACION Y EL INTERROGATORIO DE PARTE, no sirven para acreditar un nexo comercial entre el tenedor de la maquinaria, y la empresa que la importo ( máxime cuando la misma DIAN mediante resolución No 0064 de 2016, CONCEPTO JURIDICO No 16753 DEL 27 DE JUNIO DE 2017 está diciendo que si sirven), y es que de las consideraciones expuestas por el despacho se dice que se aportaron estos documentos, pero en ninguna parte tanto en sede del tribunal, como en sede del consejo de estado ni se hace mención a las razones por las cuales no sirven para acreditar la relación comercial, sencillamente lo único que repiten hasta la saciedad es que no se acredita, pero sin manifestar por que el nexo comercial no se puede acreditar de la manera en que lo hace el accionante de acuerdo a las instrucciones dadas por la DIAN.
Reiteró que se configuró un defecto fáctico y que la afirmación consistente en que los documentos allegados para acreditar la relación de causalidad con el vendedor no resultaron suficientes, “contradice la misma disposición normativa objeto de valoración, bajo el entendido de que de acuerdo a la resolución No 0064 de 2016, la FACTURA CAMBIARIA DE COMPRAVENTA excepcionalmente puede amparar la mercancía importada siempre y cuando se logre acreditar la relación de causalidad o nexo comercial entre el tenedor y el importador de la maquinaria”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 11 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese 13 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.
Análisis de la Sala Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se procede a verificar si se configuraron los defectos alegados por la parte tutelante, al proferirse la sentencia de 24 de mayo de 2022, en la que el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el ahora tutelante contra la DIAN, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal e in extenso): De la relación de causalidad con el vendedor nacional de la maquinaria aprehendida.
(…) 85. De la normativa referenciada en acápite precedente, especialmente lo contemplado en los artículos 3º, 4º, 87 y 232-1 del Decreto No. 2685 de 1999; y 17 y 504 del Decreto No. 390 de 2016, es meridianamente claro que: ∙La obligación aduanera se entiende como aquel vínculo jurídico entre la administración y cualquier persona directa o indirectamente relacionada con un régimen, modalidad u operación aduanera, derivado del cumplimiento de las obligaciones correspondientes a cada una de ellas. ∙En casos de importación la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional, lo que daba lugar al deber de obtener y conservar los documentos que soportan la operación. ∙ Son responsables de las obligaciones aduaneras el importador, el exportador, el propietario, el poseedor, el tenedor de la mercancía o el consumidor final. ∙El consumidor final es toda persona natural o jurídica que tenga en su poder una mercancía, independientemente de cuál sea su uso, destino o fin. ∙Se entiende que la mercancía no ha sido declarada a la autoridad aduanera cuando no se encuentre amparada por una declaración de importación, caso en el que procede la aprehensión y decomiso de esta. 86.
Por su parte, el parágrafo del artículo 504 del Decreto No. 390 de 2016, señala que: ‘la factura de venta o el documento equivalente, expedidos en los términos previstos en el Estatuto Tributario, podrán amparar la 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 14 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) mercancía en posesión del consumidor final, siempre y cuando se pueda establecer la relación de causalidad con el vendedor nacional de la misma…’ (destaca la Sala). 87.
Conceptualmente la declaración aduanera es y seguirá siendo el instrumento que ampara las mercancías de procedencia extranjera y la factura un documento soporte de esta. No obstante, y siendo motivo de aclaración, el parágrafo del artículo 504 ejusdem, que debe entenderse en su sentido literal, lo que hace es precisar una situación de carácter excepcional, al permitir que la factura de venta ampare la mercancía importada cuando: i) el consumidor final no cuente con la declaración aduanera; ii) la factura cumpla con los requisitos del Estatuto Tributario y iii) se demuestre la relación de causalidad con el vendedor nacional.
En tales condiciones, el nexo comercial solo se debe acreditar cuando se tipifique la situación consagrada en el artículo en comento, es decir, cuando el consumidor final solo cuente con la factura de venta nacional. 88. En el sub examine no hay discusión alguna que la aprehensión y posterior decomiso del vibrocompactador de propiedad del señor Saul González, se dio por no estar amparado con la declaración de importación que le era exigible, y dicho documento, de forma definitiva, no fue aportado en el trámite administrativo, como tampoco en el decurso de este proceso judicial. 89.
Fue así como el señor González, a fin de acreditar la legalidad de la maquinaria, allegó con el recurso de reconsideración presentado contra el acta de aprehensión y decomiso directo, la factura de compraventa No. 0014 de 02 de diciembre de 1994, respecto de la cual predicó la excepción contenida en el parágrafo del artículo 504 del Decreto No. 390 de 2006; por su parte la DIAN, en aras de establecer la relación de causalidad con el vendedor nacional, efectuó la consulta de la sociedad Mapecol S.A. (importador de la maquinaria), en el registro tributario, así como en la Cámara de Comercio de Bogotá, y obtuvo como resultado que la citada empresa aparecía disuelta como consecuencia de la no renovación de su matrícula mercantil; circunstancia que llevó a concluir a la autoridad aduanera, dada la imposibilidad de consultar los archivos contables y administrativos de la empresa, que en el asunto puesto a su consideración no se había demostrado el nexo comercial con el importador y, por contera, la legalidad de la introducción al país de la maquinaria. 90.
Una vez revisado el certificado de existencia y representación legal de la empresa Mapecol S.A., expedido el 12 de septiembre de 2018, por la Cámara de Comercio de Bogotá, encuentra la Sala que dicha base asociativa registra como “disuelta y en estado de liquidación”, por efecto del parágrafo primero del artículo 50 de la Ley 1429 de 2010, dado que la última actualización de su matrícula fue el 23 de abril de 1998.
Se consignó en la certificación en mención: (…) 91. De lo precedente se arriba a las siguientes conclusiones: ∙El demandante no contaba con la declaración de importación del vibrocompactador. ∙A fin de acreditar la relación de causalidad con el vendedor nacional (Mapecol S.A.), el accionante arrimó únicamente al trámite de fiscalización la factura de compraventa de la mercancía. ∙La DIAN, luego de indagar por el importador, dio por no probado el nexo comercial en razón del estado de liquidación de la empresa. 15 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) 92.
En materia aduanera, como en otras especialidades del derecho, aparece la noción de prueba como un elemento esencial del procedimiento administrativo de fiscalización y control, mediante el cual la autoridad competente verifica el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y procede a la imposición de sanciones por infracciones al régimen aduanero vigente. 93.
La Sala, apoyada en las disposiciones contenidas en los artículos 3º y 4º del Decreto No. 2685 de 1999; y 180, 555, 556 y 557 del Decreto No. 390 de 2016, concibe que los responsables de las obligaciones aduaneras, como son, entre otros, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía, así como el consumidor final, tienen en principio la carga de la prueba, pues son estos los obligados a conservar y suministrar a la autoridad aduanera los documentos que acrediten el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la operación respectiva. 94.
Y es que, es así como surge la obligación de presentar los documentos que soportan la declaración de importación al momento de su exigencia y aceptación por parte de la autoridad competente, a efectos de que se pueda obtener el levante de la mercancía importada; también nace el deber en el desarrollo del control posterior a las operaciones de importación cuando así lo requiera la administración. 95.
Lo anterior encuentra eco con lo señalado en el artículo 7º de la Resolución No. Resolución No. 000064 de 29 de septiembre de 2016, proferida por el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales: (…) 96. Extremado el análisis del artículo en cita se tiene que la autoridad aduanera tenía como obligación: i) verificar que la factura de venta cumpliera con los requisitos del Estatuto Tributario y ii) establecer la relación de causalidad comprobando que la factura o el documento equivalente aportado hubiese sido realmente expedido por este.
Nada se dijo respecto de una “obligación” de consecución o de recabar las pruebas que demostraran el señalado nexo comercial o causalidad a cargo de la administración. 97. Al respecto la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la DIAN, en el Concepto Jurídico No. 16753 de 27 de junio de 2017, señaló: ‘(…) Por lo tanto, en el evento en que el consumidor final cuenta con la declaración de importación y además con la factura de venta, pues será la declaración de importación la que ampara las mercancías, y en el evento en que solo cuente con la factura de venta deberá demostrar la relación de causalidad de conformidad con lo previsto en el artículo 7º de la Resolución 64 del 2016.
(subraya propia) (…)’ 98. A juicio de la Sala la DIAN, agotó la gestión probatoria que debía desplegar y, ante la falta de elementos de juicio, estableció que la factura aportada por el aquí demandante carecía de validez para dar por probado la causalidad con el vendedor nacional. Ahora, no se desconoce que la entidad accionada contaba con la facultad de decretar pruebas de oficio en los términos del artículo 511 del Estatuto Aduanero vigente (Decreto No. 2685 de 1999), sin embargo, en la medida que se acudía a una “circunstancia de excepción” en materia aduanera, que hacía esguince a la regla general de contar con la declaración de importación, le era en mayor medida exigible al señor González González, aportar las pruebas pertinentes o, por lo menos, solicitar su decreto, a fin de demostrar la situación jurídica de la mercancía, sin que dicho imperativo riña con el contenido del artículo 84 Constitucional, que prohíbe a la administración solicitar a los administrados más requisitos de los contemplados en las normas jurídicas. 16 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) 99.
Recuérdese que para lograr que la autoridad administrativa adopte una decisión favorable a las pretensiones del interesado, le corresponde a este demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación que reclama, y ello no ocurrió en este caso. El demandante -con el recurso de reconsideración- no solicitó la práctica de ninguna prueba, exclusivamente se limitó a aportar la factura de venta y el registro de importación (este último documento no acredita la legal importación de la maquinaria), a pesar que contaba con quince (15) días hábiles desde la notificación del acta de aprehensión y decomiso, a fin de, no solo presentar el recurso de reconsideración (artículo 601 del Decreto No. 2685 de 1999), sino de obtener los elementos de juicio pertinentes con los cuales lograra probar su dicho. 100.
Y es que si se admitiera el razonamiento prohijado por el a quo, según el cual: “la autoridad aduanera, al verificar dicha situación, debió intentar realizar los respectivos requerimientos a la sociedad para la realización de la inspección contable o administrativa, en cuanto a que dicha sociedad no se encuentra definitivamente liquidada, pues dicho estado de disolución fue establecido por la no renovación del estado mercantil” (el cual, de entrada, pasa por alto que la empresa no renovaba su matrícula mercantil hacía más de veinte (20) años), ello también le era predicable al señor González González, el cual, como está visto, contaba con un tiempo considerable, interregno donde pudo adelantar las gestiones respectivas ante la empresa importadora -como lo enrostró el juzgado a la DIAN- y con ello obtener la documental y/o información que lograra establecer la relación de causalidad con el vendedor nacional de la maquinaria. 101.
Reproche que cobra mayor relevancia en escenario judicial, si se tiene en cuenta que el demandante, ante la consideración de la administración de no dar por demostrado el nexo comercial con el importador, debido a una falta de prueba, debió propender porque obraran en el paginario procesal medios cognitivos que dieran cuenta de dicho vínculo, y ello tampoco ocurrió, dado que con la demanda únicamente fue allegado la factura de venta y el registro de importación, y estos, por sí mismos, no acreditaban el supuesto de hecho que la norma exige. 102.
Al respecto ha precisado el Consejo de Estado: (…) 103. Adujo el juzgado que la DIAN, en aplicación de la carga dinámica de la prueba, se encontraba en una situación más favorable para esclarecer los hechos, inferencia esta de la cual se aparta la Sala, púes, de una parte, no se advierte que los elementos de juicio que eran requeridos a fin de establecer el nexo comercial estuvieran en poder de la entidad, o que en razón de su “imperium”, pudiese de forma única recabar la información; como de otra, a la carga dinámica de la prueba se llega según las particularidades del caso, según lo dispone el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento administrativo aduanero por disposición del artículo 557 del Decreto No. 390 de 2016. 104.
De modo tal que esta figura permite aligerar la carga de aquella parte que se halle en una situación de dificultad para probar determinado hecho, de modo tal que este deberá ser probado por la parte contraria, y, como fuera expuesto, ningún impedimento presentaba el accionante para probar; aunado al hecho que en instancia judicial le corresponde al juez, de ser necesario, asignar la carga de la prueba a la parte que se considera está en mejor posición de probar31, y en este caso no sucedió, abierto el proceso a pruebas no se determinó ninguna responsabilidad probatoria a la pasiva, solo hasta la sentencia se adujo que el extremo demandado estaba en una 17 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) mejor condición para probar, y esto, en modo alguno, es correcto, toda vez que no es cierto que la DIAN, tuviese mejores posibilidades probatorias, sumado a que precisamente por la particularidad del caso era obligación del demandante probar los supuestos habilitantes que la norma preveía a fin de demostrar el legal arribo al País, de la maquinaria por este adquirida. 105.
Finalmente, se encuentra que el juzgado argumentó que las pruebas aportadas y decretadas en el trámite administrativo (factura de venta y registro de importación), no fueron valoradas en debida forma, siendo improcedente el decomiso ordenado por la demandada; empero, en ningún momento explicó la judicatura cómo, las mismas de manera concreta y puntual, demostraban la relación de causalidad con el vendedor nacional de la maquinaria.
No hubo, por ejemplo, un estudio de la factura que evidenciara que esta cumplía con los requisitos del Estatuto Tributario (artículo 615, 616-1 y 617), siendo un requisito habilitante de la excepción traída con los artículos 504 del Decreto No. 390 de 2016 y 7º de la Resolución 000064 de 2016, nada dijo la sentencia sobre el particular. 106.
Y aunque en esta instancia se efectuara el examen de los requisitos exigidos a dicho título valor, sería en la práctica inane e inocuo, toda vez que, ante la falta de prueba de la relación de causalidad con el importador de la mercancía, nada se obtendría con dicho análisis. 107. El a quo, de manera implícita, dio por demostrado el nexo comercial con el importador cuando afirmó que: “si bien se presentó una de las causales legales que dan lugar a dicha medida administrativa, la factura de compraventa aportada por el demandante amparaba la mercancía…”. 108.
De antaño se ha señalado por el Tribunal de cierre de esta jurisdicción que, en controversias como la presente, el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios. La presunción de legalidad que se predica de todo acto administrativo adquiere particular relevancia frente al acto fiscalizador aduanero, pues éste ha sido el resultado de un procedimiento reglado, sujeto a la valoración probatoria y, de manera preeminente, soportado en la normativa que regula el temario. 109.
El control de legalidad del acto no autoriza per se la imposición de un criterio de interpretación y valoración diferente, ello sólo es posible en los casos en los que la decisión desborde los límites que imponen la Constitución y la ley, y este no era el caso. El examen de legalidad del acto no es un juicio de corrección sino de validez, y por la especificidad de la actuación administrativa aduanera, la carga argumentativa y probatoria para quien alega la ilegalidad del acto administrativo es mayor, referencia que acompasa con las previsiones del artículo 167 del CGP., cuando señala que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 110.
Entonces, al margen del argumento de una falencia en la actividad probatoria de la DIAN, en sede administrativa, se debía inequívocamente demostrar en este proceso, y ello sí era carga de la parte actora, la relación de causalidad entre el consumidor final y el proveedor nacional, a fin de que la factura, de manera excepcional, amparara la mercancía objeto de control aduanero, y a este convencimiento no llega la Sala por el claro y prístino hecho que no reposa en el plenario medios de convicción que den cuenta del nexo comercial.
En este caso no se puede acudir a una presunción, la norma, en su literalidad, es clara al señalar los supuestos 18 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) que llevan a aplicar la excepción a la falta de la declaración de importación, y esta -la excepción- no se configuró en el sub examine (negrilla del original) 2.1.
Defecto sustantivo El tutelante alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto –también se planteó la existencia de un defecto por violación directa de la Constitución–, porque interpretó erróneamente los artículos 5045 del Decreto 390 de 2006 y 7°6 de la Resolución 00064 de 2016. 6 Artículo 7. Factura de venta y relación de causalidad.
Si en las acciones de control de fiscalización, el consumidor final presenta factura de venta o documento equivalente que ampare la mercancía objeto de la misma, la autoridad aduanera verificará que éste documento cumpla con los requisitos señalados en el Estatuto Tributario, según el caso; así mismo, establecerá la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional verificando que la factura o el documento equivalente aportados hayan sido realmente expedidos por este; de encontrarse conformidad no se adoptará medida cautelar alguna.
Cuando la factura o el documento equivalente presentado no cumpla con los requisitos legales, o se demuestre en el momento de la acción de control que no existe la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional o no se trate de un consumidor final; procederá la aprehensión de la mercancía. Cuando en el desarrollo de la acción de control no sea posible adelantar la verificación de la relación de causalidad o el nexo comercial, se dejará constancia en el acta de hechos advirtiendo al interesado que, de no establecerse la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional, deberá poner a disposición de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la mercancía objeto de control para que proceda a la aprehensión o en su defecto se iniciará el procedimiento administrativo para aplicar la sanción prevista en el artículo 551 del Decreto 390 de 2016, en caso de no ser posible aprehender la mercancía. 5Artículo 504.
Documentos que amparan las mercancías extranjeras. Las mercancías extranjeras que se encuentren en el territorio aduanero nacional, salvo los equipajes de viajeros con exoneración de derechos e impuestos a la importación y los efectos personales, deberán estar amparadas por uno de los siguientes documentos: 1. Declaración aduanera o documento que haga sus veces, de conformidad con lo establecido en este decreto. 2.
Planilla que ampare el traslado de la mercancía dentro de la misma jurisdicción. 3. Documento de transporte multimodal con la autorización de continuación de la operación de transporte multimodal. 4. Autorización de la operación de transporte combinado o fluvial. 5. Autorización de una operación aduanera especial de ingreso. 6. Factura de nacionalización. 7.
El acta del remate o adjudicación o de transmisión del derecho de dominio de vehículos automotores que carezcan de declaración de importación, realizada por una entidad de derecho público, conforme lo señalan los artículos 2.3.4.1. y 2.3.5.4. del Decreto número 1079 de 2015, y demás normas que los modifiquen o complementen. Los documentos a los que se refieren los numerales 1, 6 y 7 de este artículo siempre deberán ser conservados para demostrar en cualquier momento la legal introducción y permanencia de las mercancías en el territorio aduanero nacional.
La autoridad aduanera no podrá exigir documentación diferente a la enumerada anteriormente para demostrar la legal circulación de las mercancías de procedencia extranjera dentro del territorio aduanero nacional, salvo la que se requiera dentro de alguno de los procesos formales de fiscalización, o en virtud del requerimiento de información previsto en el artículo 502 del presente decreto.
Parágrafo. La factura de venta o el documento equivalente, expedidos en los términos previstos en el Estatuto Tributario, podrán amparar la mercancía en posesión del consumidor final, siempre y cuando se pueda establecer la relación de causalidad con el vendedor nacional de la misma, y no se trate de vehículos o bienes objeto de registro o inscripción ante otras autoridades de control. 19 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) La Corte Constitucional ha establecido que el “… defecto sustantivo parte del ‘reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta’7.
En consecuencia este defecto se materializa cuando ‘la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto’8”9 (negrilla del original). Pues bien, revisado el contenido de la providencia cuestionada, la Subsección observa que la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo de Boyacá no fue irrazonable ni caprichosa.
Otra cosa es que, contrario a lo alegado por el señor Saúl González González, los artículos 504 del Decreto 390 de 2006 y 7 de la Resolución 0064 de 2016 no le impongan la carga de la prueba a la autoridad aduanera. En efecto, se tiene que la autoridad judicial accionada realizó un estudio razonado de dichas normas que le permitió concluir que la persona que tenga en su poder mercancía extranjera tiene la posibilidad de ampararla con la factura de venta y, además, que es obligación de la autoridad aduanera verificar si la factura de venta cumple los presupuestos del Estatuto Tributario para establecer la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional.
En ese sentido, se consideró que del artículo 7 de la Resolución 0064 de 2016 se desprende que a la DIAN no se le impone el deber de recaudar los elementos probatorios necesarios para establecer el nexo comercial con el vendedor, dado que esta es una obligación exclusiva del consumidor, labor interpretativa del juez natural de la causa que el juez constitucional debe respetar. 9 SU 632 -17. 8 Original de la cita: “Cfr. Sentencia T-156 de 2009.
Ver también Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999”. 7 Original de la cita: “Ver sentencia SU-210 de 2017”. La relación de causalidad o nexo comercial, se establecerá teniendo en cuenta lo previsto en el Régimen Probatorio señalado en el Decreto 390 de 2016 y en especial, la inspección contable o administrativa, que permita establecer que las facturas aportadas se encuentren en la contabilidad de los intervinientes.
Parágrafo. Se entenderá por consumidor final, toda persona natural o jurídica que tenga en su poder una mercancía, independientemente de cual sea su uso, destino o fin; siempre y cuando se pueda determinar sobre ella, la trazabilidad de la cadena comercial y la relación de causalidad con el vendedor nacional de la misma. 20 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) En línea con lo anterior, resulta evidente que el supuesto de hecho de esa norma prevea que el consumidor presente la factura de compra y los demás documentos que evidencien la realidad de la operación, pues puntualmente consagra que “la autoridad aduanera (…) establecerá la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor nacional verificando que la factura o el documento equivalente aportados hayan sido realmente expedidos por este” (se destaca).
En otras palabras, se tiene que el deber que le impone la norma a la DIAN, como autoridad aduanera, es el de verificar la realidad de la operación, lo que se hará a partir de los documentos aportados por el consumidor. En ese contexto, no puede considerarse desproporcionado que, al resolverse el caso concreto, se concluyera que la norma aplicable imponía a la autoridad aduanera la obligación de i) verificar que la factura de venta cumpliera con los requisitos del Estatuto Tributario y ii) establecer la relación de causalidad comprobando que la factura o el documento equivalente aportado hubiese sido realmente expedido por este, pero que “Nada se dijo respecto de una ‘obligación’ de consecución o de recabar las pruebas que demostraran el señalado nexo comercial o causalidad a cargo de la administración”.
Así las cosas, se observa que el tribunal accionado precisó que es cierto que a la DIAN le asiste la facultad de decretar pruebas de oficio, pero que el deber de demostrar que la factura de compra cumplía con los requisitos exigidos por la ley, al no contar con la declaración de importación, era del consumidor, el señor González González, quien no adelantó las gestiones necesarias para obtener los documentos que demostraran la causalidad con el vendedor y tampoco solicitó el decreto de una prueba para ese fin.
Por consiguiente, la Sala estima que no puede predicarse la configuración de un defecto sustantivo, bajo el entendido de que la autoridad judicial accionada, de manera clara y suficiente, expuso las razones de su decisión, las que se fundamentaron en la aplicación de las normas respecto de la forma que tiene el consumidor final para amparar mercancía y la obligación que le asistía al demandante de probar el supuesto de hecho en el que fundamentó sus pretensiones, en los términos del artículo 167 del C.G.P. 21 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) En ese contexto, la Subsección estima que por el hecho de que se considerara que el señor Saúl González González no demostró la relación de causalidad o nexo comercial con el vendedor, no puede predicarse la existencia de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”10, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Diferente es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, se hubiera analizado e interpretado de manera contraria a como se plantea en la demanda de tutela, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación de la norma.
A pesar de que la decisión no se dictó en los términos pretendidos por el señor Saúl González González, no se puede predicar que la labor del Tribunal Administrativo de Boyacá, fue contraria a derecho y menos aun cuando la Corte Constitucional ha establecido que “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado11, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia…”12. 2.2.
Defecto fáctico Sostuvo la parte tutelante que se configuró este defecto, porque el tribunal accionado no tuvo en cuenta la factura cambiaria de compraventa, el registro de importación de la maquinaria decomisada y su interrogatorio de parte. 12 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 11 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.
Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.
Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”. 10 Sentencia T-321 de 2017. 22 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) La Subsección no encuentra configurado un defecto fáctico, dado que la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta las pruebas que obraban en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Otra cosa es que se concluyera, como quedó establecido en el acápite anterior, que no se demostró el nexo comercial con el vendedor. Para establecer dicho nexo, la autoridad judicial accionada inició por verificar la situación del vendedor (Mapecol S.A.) y encontró que la referida sociedad “registra como ‘disuelta y en estado de liquidación’, por efecto del parágrafo primero del artículo 50 de la Ley 1429 de 2010, dado que la última actualización de su matrícula fue el 23 de abril de 1998”, según el certificado de existencia y representación legal expedido el 12 de septiembre de 2018.
En ese sentido, era consistente que se le debía restar valor probatorio a la factura de venta aportada por el tutelante para amparar el vibrocompactador, al evidenciarse a través del documento idóneo -certificado de existencia y representación legal-, que la empresa importadora de la maquinaria “aparecía disuelta”. Lo anterior implica que las conclusiones de la autoridad judicial accionada no fueron desproporcionadas ni mucho menos irrazonables, pues fueron producto de un análisis probatorio fundado en la sana crítica, con una carga argumentativa válida, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas.
En esos términos, la Subsección considera que el tribunal administrativo accionado analizó, en debida forma, las normas aplicables al caso y valoró las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fundamento de la presente actuación, cuestión diferente es que concluyera la mercancía objeto de control aduanero no podía considerarse amparada por la factura de venta, porque no se probó el nexo comercial con el vendedor.
Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto negó el amparo solicitado, tras considerar que no se configuraron los defectos alegados. 23 Radicación número: 110010315000202204760 01 Accionante: Saúl González González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (impugnación) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 3 de octubre de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 24