CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03349-01 Demandante: Diana Patricia Echevarría Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para reclamar el reconocimiento y pago de sanción moratoria por la no consignación de cesantías anualizadas en favor de docente / Condena en costas SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Diana Patricia Echevarría, en contra de la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.

La solicitud   Diana Patricia Echevarría Lopera promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de gratuidad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 7 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333303220220009800/01.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y el Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de cuestionar la legalidad del acto administrativo 202130480076 del 28 de octubre de 2021, que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020, en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y de la indemnización por el pago inoportuno de los intereses a las cesantías, de acuerdo con el artículo 1 de las Leyes 52 de 1975 y 50 de 1990, y el Decreto Nacional 1176 de 1991. ii) El Juzgado Treinta y Dos Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín en sentencia proferida el 28 de abril de 2023 negó las súplicas de la demanda.

En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 7 de junio de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que, tal como definió el Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del proferida el 11 de octubre de 2023, «[..] el docente estatal afiliado al FOMAG no tiene derecho al reconocimiento de la indemnización estipulada en la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses a las cesantías».

Asimismo, resolvió «CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante y a favor de la demandada, las cuales serán liquidadas por el A Quo fijándose en ella las Agencias en Derecho.» [sic]. iv) En relación con esa decisión, la parte actora consideró que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone la condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo cual no ocurrió en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, sin contar con que al tratarse de una controversia de puro derecho, no se acreditó que la entidad demanda hubiera sufragado gastos judiciales. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE MARTA CECILIA MADRID ROLDAN radicado: 0500133330320220009801 el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1 El Juzgado Treinta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante oficio 079 de 24 julio de 2024 remitió el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho en forma digital, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela. 1.2.2. El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín solicitó que se niegue la solicitud de tutela al considerar que carece de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente legal y económico.

Agregó que las actuaciones adelantadas por el tribunal se encuentran enmarcadas en la norma y la jurisprudencia. 1.2.3 La Fiduciaria la Previsora S.A – FIDUPREVISORA S.A solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo y, se ordene su desvinculación del asunto, teniendo en cuenta que la demanda por la presunta vulneración de los derechos fundamentales del tutelante se dirige contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y en el libelo y sus anexos no se encuentra argumento o prueba alguna que permita establecer que la entidad fiduciaria en calidad de vocera y administradora del FOMAG vulneró o amenazó las garantías constitucionales de la tutelante. 1.2.5 El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional guardaron silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Quinta en sentencia del 8 de agosto de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que no superó el requisito general de relevancia constitucional; en tanto la tutelante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable. 1.4.

Escrito de impugnación Diana Patricia Echevarría impugnó la decisión del a quo, al considerar que, conforme a la normativa aplicable y el criterio jurisprudencial del alto tribunal de lo contencioso-administrativo, no es imperativo la condena en costas y agencias en derecho, por tanto, en garantía de los derechos fundamentales invocados es procedente revocar la imposición de dicha erogación económica. 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico; iii) procedencia de la solicitud de tutela; y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la impugnación contra el fallo de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.2. Procedencia de la solicitud tutela En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si ¿el Tribunal Administrativo de Antioquia al expedir la sentencia del 7 de junio de 2024 vulneró los derechos fundamentales de la demandante, mediante la cual la condenó en costas en segunda instancia, con lo cual incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. 2.4.2 Defecto sustantivo En cuanto a este defecto, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda el marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.

En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al Estado Social de Derecho.

El alto tribunal de lo constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contraevidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.

Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.4.3. Caso concreto Diana Patricia Echevarría Lopera acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos el numeral segundo de la sentencia del 7 de junio de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia la condenó en costas en segunda instancia, al negarle las pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y de la indemnización por el pago inoportuno d ellos intereses a las cesantías, de acuerdo con el artículo 1 de las Leyes 52 de 1975 y 50 de 1990, y el Decreto Nacional 1176 de 1991.

Lo anterior, al considerar que se incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone la condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo cual no ocurrió en el asunto contencioso-administrativo cuestionado, sin contar con que al tratarse de una controversia de puro derecho, no se acreditó que la entidad demandada hubiera sufragado gastos judiciales.

Para mayor claridad del asunto, y en aras de desatar el cargo propuesto, se recuerda que el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 7 de junio de 2024, entre otras, resolvió condenar en costas a la demandante en segunda instancia en los siguientes términos: «[…]

5. SOBRE LA CONDENA EN COSTAS EN ESTA INSTANCIA. Precisa la Sala que, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011), deberá disponerse en la sentencia sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. […] En este caso en particular, encuentra la Sala procedente imponer costas de segunda instancia, motivo por el cual se condenará en tal sentido a la parte demandante y a favor de la demandada lo cual incluye la fijación de Agencias en Derecho por el A Quo, pues conforme el numeral 1° del artículo 365 del CGP, Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. […]».

Como se observa, la Sala del tribunal demandado acudió a un criterio objetivo valorativo para condenar a la demandante en costas, con fundamento en los artículos 365 del CGP y 188 de la Ley 1437 de 2011, sin embargo, desconoció la adición de esta última traída por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispuso que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Sobre este punto, esta Sala de decisión en sentencia del 10 de julio de 2024, señaló: «[…] 43. Ahora bien, la adición de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA refuerza el argumento relativo a la necesidad de analizar la conducta de las partes, pues deja en evidencia que debe evaluarse si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, es decir, aun cuando el demandante haya sido vencido en el proceso y no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe que implique ser condenado en costas, esta procederá si se observa que no tenía fundamento legal. 44.

De esta manera, está claro que el legislador no pretendió imponer al juez la necesidad de condenar en costas cuando una las partes fue vencida, sino la de pronunciarse sobre esas costas, sobre la base de un juicio subjetivo valorativo. 45. Este juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento26.

Al respecto esta corporación ha acudido a los criterios señalados en el artículo 79 del CGP a efectos de establecer los eventos en los que se puede concluir que se ha actuado con temeridad o mala fe, esto es cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas. 46.

De acuerdo con lo expuesto, frente a la condena de las costas el juez debe realizar un análisis subjetivo valorativo, en tanto para decidir si condena es necesario que i) revise la conducta de las partes en el proceso; y ii) en el expediente, identifique si las referidas costas se causaron. Distinto es que, luego de concluir que hay lugar a condenar en costas, la cuantía de la condena se fije en atención a lo dispuesto en el CGP y a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, modificado por el Acuerdo PSAA13-9943 de 2013). […]» A juicio de la Sala, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo al condenar en costas a Diana Patricia Echevarría bajo un criterio objetivo, pese, a que la materia fue redimensionada por el legislador a través de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de que si bien ello es procedente respecto de la parte vencida y de quien no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe, además, deberá establecerse si careció de fundamento legal para demandar, es decir, la decisión dependerá de un juicio valorativo de las particularidades del caso.

En cuanto a este último requisito, el cual no fue valorado por la autoridad judicial demandada, llama la atención de la Sala que la controversia traída por la demandante como docente oficial, obedeció a su intención de lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del año 2020, asunto que, para el momento en que acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no era pacífico, tan es así, que fue objeto de decisión por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida el 11 de octubre de 2023, en la que se fijó como criterio que «los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989».

Es decir, la demanda presentada por Diana Patricia Echavarría contaba con fundamento legal y decisional del Consejo de Estado al momento en que la radicó, diferente es, que en razón a la disparidad de criterios existentes al interior de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre la materia, el asunto fuera unificado el 11 de octubre de 2023, es decir, durante el trámite de su proceso.

En este punto es relevante recordar que, en cuanto a la condena en costas, en la pluricitada sentencia de unificación se consideró: «[…] 193. No se impondrá condena en costas. Lo anterior, en línea con el criterio acogido por esta Sección165 en anteriores oportunidades, en las cuales consideró que, en los casos resueltos a través de una sentencia de unificación, en aplicación de las reglas allí definidas no hay lugar a ello, al amparo de los principios de buena fe y confianza legítima.

Es decir, mal podría considerarse la condena en costas, en cuyas controversias se definen con fundamento en posturas producto de un cambio jurisprudencial o sentencia de unificación proferido durante el curso del proceso ordinario, situación que a todas luces conllevaría un desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia de las partes en contienda.

De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de tutela, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Diana Patricia Echevarría, pues, si bien se le respetaron cada una de las etapas procesales en el trámite del proceso contencioso-administrativo cuestionado, lo cierto es que el numeral segundo de la sentencia del 7 de junio de 2024 incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el 47 de la Ley 2080 de 2021, al condenarla en costas bajo un criterio objetivo.

En consecuencia, se dejará sin efectos el numeral segundo de la sentencia proferida el 7 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333303220220009801. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Diana Patricia Echavarría, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Dejar sin efectos el numeral segundo de la sentencia proferida el 7 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333303220220009801.

Cuarto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador