1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / Relevancia constitucional y subsidiariedad.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2024, por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1. El 16 de mayo de 2024, el señor Helbert Panqueva, a través de apoderado judicial, presentó demanda de tutela contra el Juzgado Quince Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso.

Consideró que dicha prerrogativa fue vulnerada con la expedición de los autos de 15 de diciembre de 2023 y 22 de febrero de 2024, en el marco del incidente de desacato de la acción popular1, en el que se le sancionó con multa equivalente a 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes, en su condición de gerente y representante legal de la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P.2. 2.

Los ciudadanos Luis Guillermo Rosso Bautista, Jacob Giraldo Dávalos y Linnette Andrea Gutiérrez promovieron acción popular en contra de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga3 y la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A E.S.P., pretendiendo la protección de varios derechos colectivos, 1 Identificada con el radicado 68001-23-31-000-2002-02891-00/03. 2 En adelante EMAB. 3 En adelante CDMB.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 entre otros, a la debida prestación de los servicios públicos, goce a un ambiente sano, salud, acceso de una infraestructura que garantice la salubridad pública.

Ello, con fundamento en que viven en contacto con la contaminación que produce el relleno sanitario “el carrasco”. Mediante sentencia de 1 de marzo de 2009, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, declaró vulnerados los derechos colectivos de los actores. 3. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 16 de febrero de 2011 confirmó la decisión de primera instancia, en los siguientes términos: «PRIMERO: CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia de fecha primero (1°) de marzo de dos mil nueve (2009), proferida por el Juzgado Cuarto del Circuito Administrativo de Bucaramanga, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFíCASE el numeral PRIMERO de la sentencia apelada, el cual quedará así:

PRIMERO: DECLÁRANSE vulnerados los derechos e intereses colectivos al ambiente sano, la existencia de equilibrio ecológico, la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a los derechos de los consumidores y usuarios, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, por parte de las entidades accionadas, y frente a la comunidad del área de influencia del sitio de disposición final de residuos sólidos denominado “El Carrasco” por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: MODIFÍCASE el numeral CUARTO de la sentencia apelada, en lo que concierne al plazo máximo otorgado para el cierre definitivo de El Carrasco, el cual será hasta el 30 de septiembre de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia4.

CUARTO: MODIFÍCASE el numeral SEXTO de la sentencia apelada, el cual quedará así:

SEXTO: ORDÉNASE a los representantes legales de los municipios de BUCARAMANGA y GIRÓN, con el acompañamiento y la orientación de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA como autoridad ambiental y la EMPRESA DE ASEO DE BUCARAMANGA S.A. E.S.P. como entidad prestadora del servicio, llevar a cabo, de manera prioritaria, las gestiones administrativas necesarias a efectos de procurar la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos, que cumpla de manera armónica e integral con todas y cada una de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la materia, el cual deberá estar en funcionamiento antes del cierre definitivo de El Carrasco, esto es, el 30 de septiembre de 2011. 4 El numeral cuarto del fallo de primera instancia indica “Ordenar a los representantes legales de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P ó a quien en el futuro la sustituya o reemplace, al municipio de Bucaramanga y al municipio de Girón, que inmediatamente quede ejecutoriada esta sentencia, inicien las gestiones administrativas y demás a que hubiere lugar a efectos darle cumplimiento a las resoluciones 1045 de 2003, 1390 de 2005 y 1684 de 2008 proferidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debiendo cerrarse el sitio de disposición final de residuos sólidos denominado “El Carrasco” en un plazo que no exceda de doce meses contados desde cuando quede en firme esta decisión”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 QUINTO: REVÓCASE el numeral DÉCIMO TERCERO y en su lugar, NIÉGASE el pago del incentivo a favor de los accionantes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema». 4. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga solicitó la apertura de incidente de desacato contra los municipios de Bucaramanga y Girón, así como contra la EMAB. 5. El Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, a través de auto del 15 de diciembre de 2023, resolvió el incidente de desacato y, entre otros aspectos, ordenó sancionar a la alcaldesa de Girón, al alcalde de Bucaramanga y al señor Helbert Panqueva, en calidad de gerente de la EMAB, con multa de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes para la primera y 50 para los otros, conmutables con arresto de 6 meses.

Consideró que, había lugar a imponer sanción toda vez que existió un actuar omisivo de los sancionados, pues pese a que a partir del 13 de agosto de 2021 se ordenó el cierre definitivo del sitio de disposición final “el Carrasco”, a la fecha no han dado cumplimiento a la orden judicial, puesto que, en cada oportunidad en la que se iba a disponer el cierre optaron por la expedición de Decretos de emergencia sanitaria y ambiental, prorrogando de esta manera las decisiones judiciales, en pro de continuar disponiendo los residuos sólidos urbanos generados en sus jurisdicciones en “el Carrasco”, y la EMAB ha continuado con el uso de aquel, incluso celebrando contratos con otros municipios para la deposición de basuras en dicho lugar, el cual no cuenta con licencia ambiental. 6.

La anterior decisión fue remitida en grado de consulta al Tribunal Administrativo de Santander, que a través de auto del 22 de febrero de 2024 modificó la decisión del A quo, en el sentido de sancionar al señor Helbert Panqueva, en calidad de gerente y representante legal de la EMAB, con una multa equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Siguiendo con la línea trazada en primera instancia, agregó que el actuar negligente del sancionado se desprende del hecho de que habilitó para los años 2022 y 2023 la disposición de residuos sólidos en el sitio “el Carrasco” por parte de nuevos municipios, a pesar que el lugar está jurídicamente cerrado y sin licencia ambiental. Además, los avances para el cierre definitivo de dicho lugar no han sido significativos.

El señor Panqueva solicitó aclaración del anterior auto, la cual fue negada mediante proveído de 3 de abril de 2024. 7. La parte actora afirmó que su derecho fundamental fue lesionado debido a que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: 8. Defecto fáctico: en la medida que (i) el despacho no lo requirió, previo a su vinculación al desacato;

(ii) desconoció que la presunta orden incumplida no estaba a cargo de la entidad que representa; (iii) la EMAB solamente fue vinculada para realizar “acompañamiento y orientación”, en tal sentido no existen obligaciones de resultado y; (iv) no se tuvo en cuenta la imposibilidad jurídica en que se encuentra Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 la EMAB para cumplir con las obligaciones de búsqueda de un nuevo sitio, frente a la ausencia de recursos financieros y técnicos de la entidad, así como por la oposición de las comunidades y la falta de compromiso de las entidades territoriales que son las garantes del servicio público. 9.

Además, señaló que funge como gerente de la EMAB desde el 18 de febrero de 2022 y fue vinculado al proceso en auto de mayo de 2022. A pesar de ello, a folio 90 de la providencia, el despacho señaló que “en la audiencia del 11 de agosto de 2021 no se evidencia el cumplimiento de los avances de la hoja de ruta trazada por Helbert Panqueva", información que es errada debido a que no coincide con su fecha de vinculación. 10.

Violación a la Constitución Política: aseguró que su derecho al debido proceso y defensa se vulneró por la indebida vinculación al incidente de desacato. Las notificaciones se realizaron al correo de notificaciones judiciales del municipio de Bucaramanga, pero por tratarse de un incidente de desacato en el cual se pretende establecer quién es la persona que incurre en la omisión, y por corresponder al poder sancionatorio, “ha debido indagarse por el Despacho”5. 11.

Reiteró que fue vinculado directamente sin previamente requerirle para que diera cumplimiento de la orden judicial, amén de todas las obligaciones impuestas y compromisos agendados por los comités de verificación durante 11 años de proceso judicial. 12. Por otra parte, manifestó que fue sancionado por una obligación que estaba a cargo de las entidades territoriales, y no por una omisión de una función, orden u obligación propia.

Adujo que existe ausencia de conducta sancionable y dicotomía entre la orden judicial y las pretensiones del incidentista. Insistió que la orden de los fallos iba dirigida a los municipios de Bucaramanga y Girón, y que la EMAB SA ESP solo debía prestar un acompañamiento, la cual cumplió. 13. Precisó que no ha sido la gestión institucional o personal de los servidores la que ha impedido la habilitación de un nuevo sitio, sino que obedece a factores técnicos, jurídicos, sociales, ambientales y políticos, por lo que de manera injusta se impuso una sanción a una persona natural que no tiene ni 2 años vinculado al proceso. 14.

Concluyó que se evidencia una desconexión de la realidad compleja del uso de “el Carrasco” frente a la ausencia de otro relleno regional en el departamento y la incapacidad de acogimiento de los residuos de Bucaramanga. Afirmó que la operación de ese lugar de disposición de residuos se efectúa por la orden de los municipios que declararon las emergencias frente a la ausencia de otro lugar habilitado para ello.

B. Sentencia de primera instancia 5 Se entiende que hace referencia a que se tuvo que indagar por su correo personal para notificaciones. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 15.

En fallo de 19 de julio de 2024, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado. Indicó que el asunto carecía de relevancia constitucional, debido a que la parte actora pretende convertir este mecanismo de amparo en una instancia adicional al proceso ordinario, pues intenta que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados al interior del incidente de desacato.

C. La impugnación 16. La parte accionante reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela. Como argumentos nuevos, indicó que la providencia cuestionada se sustenta en una apreciación errónea que afecta de manera directa la decisión judicial, ya que se ordena un desacato sin la existencia de una conducta sancionable por falta de los elementos subjetivos y objetivos necesarios para la imposición de la sanción. 17.

Informó que la orden de cierre definitivo de “el Carrasco” fue decretada por el Tribunal Administrativo de Santander el 30 de septiembre de 2011, cuando aún no ostentaba el cargo de Gerente de la EMAB. De manera que, al no tratarse de una conducta negligente, no hay lugar a aplicar las sanciones por ausencia de responsabilidad subjetiva.

Los jueces debieron analizar si concurren situaciones dolosas que avalen la imposición de una sanción o si, por el contrario, determinadas circunstancias justifican el retraso en el cumplimiento. 18. Así mismo, reiteró que la obligación de la EMAB y la CDMB es la de acompañar y orientar a los municipios, por lo que bajo ese esquema realizó la búsqueda de un nuevo lugar, lo cual se encuentra probado en el fallo de incidente de desacato (página 68).

Los sitios probables ya fueron dictaminados y analizados, con el inconveniente antedicho de la censura social. 19. Respecto del elemento objetivo, indicó que la orden de búsqueda de un nuevo sitio antes del cierre de “el carrasco” del numeral 6 de la sentencia se estableció a cargo de las entidades territoriales con acompañamiento y orientación de la CDMB y la EMAB.

Por tal motivo la entidad que representa no está obligada a ello. La EMAB actúa como organismo consultor en esa materia, atendiendo a la experticia en el manejo del sitio de disposición final. 20. En la impugnación se reiteró una solicitud de medida provisional, que fue negada por el despacho ponente en auto del 24 de septiembre de 2024.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 21. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916.

E. Análisis del caso concreto 22. La Sala confirmará la decisión impugnada, por considerar que la tutela es improcedente. Además de coincidir con el a quo en que algunos de los reproches formulados carecen de relevancia constitucional, respecto a otros se advierte que no superan el presupuesto de subsidiariedad, como pasa a explicarse.

Ahora, considerando que tanto en la demanda como en la impugnación el accionante presentó varios argumentos, que reiteró con diferentes palabras y enmarcándolos en distintos defectos, el estudio se abordará analizando cada uno de esos reproches en forma particular. 23. Argumento 1: no se le hizo requerimiento previo a su vinculación al desacato.

Este reproche carece de subsidiariedad, toda vez que, a lo largo del incidente de desacato la parte actora no puso en conocimiento de los jueces naturales de la causa aquella situación que considera irregular y lesiva de sus derechos fundamentales, con el fin de que se pronunciaran al respecto, y adoptaran las medidas de saneamiento a que hubiere lugar, o declaran la nulidad.

Pese a que presentó informe cuando se le vinculó al incidente, en aquel no plasmó lo ahora reprochado. Tampoco lo puso de presente al Tribunal, en sede de consulta, siendo ese el escenario para verificar si la sanción se impuso con sujeción a las prescripciones legales. 24. Teniendo claro lo anterior, ante la omisión del señor Helbert Panqueva de presentar el argumento antes enunciado, sin darle la posibilidad a jueces naturales de pronunciarse sobre el mismo, sólo resta resaltar que la acción constitucional no está instituida para sustituir ni revivir etapas procesales vencidas, y no se puede utilizar como mecanismo para subsanar yerros u omisiones cometidas en el proceso. 25.

Argumento 2: se desconoció que la orden incumplida no estaba a cargo de la EMAB sino de los municipios. La Sala estima que el asunto carece de relevancia constitucional, en la medida en que el actor pretende convertir esta solicitud de amparo en una instancia adicional y continuar con el mismo debate de forma indefinida, al ser la decisión adversa a sus intereses.

Lo anterior, debido a que los argumentos esgrimidos relacionados con dicho tema fueron resueltos de forma extensa y razonable en el auto de 22 de febrero de 2024 dictado por el Tribunal Administrativo de Santander. 26. En dicho proveído la autoridad judicial accionada indicó que al señor Panqueva se le sancionó por el incumplimiento de las órdenes judiciales contenidas en los ordinales cuarto y sexto de las sentencias proferidas en el marco de la acción popular.

Las mismas se circunscribían a que (i) iniciara junto con los municipios de 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Bucaramanga y Girón las labores administrativas necesarias para que el sitio de disposición de residuos sólidos “el Carrasco” fuese cerrado de manera definitiva el día 30 de septiembre de 2011 (ordinal 4) y;

(ii) gestionara junto con los municipios de Bucaramanga y Girón la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos (ordinal 6). 27. Teniendo claras las obligaciones impuestas en ambos ordinales a la EMAB, el Tribunal procedió a estudiar los elementos objetivo y subjetivo. En relación con el primero de ellos, determinó que la orden del ordinal 4 era el cierre de “el Carrasco” de manera definitiva el día 30 de septiembre de 2011.

Sin embargo, debido al incumplimiento reiterado, con ocasión de las declaratorias de emergencia sanitaria y ambiental por parte de los municipios de Bucaramanga y Girón, la fecha fue postergada en varias ocasiones, fijándose como último día para llevar a cabo dicho cierre el 13 de agosto de 2021. 28. Encontró demostrado que en la actualidad el sitio de disposición de residuos sólidos “el Carrasco” se encuentra operando.

También que en dicho lugar se desarrollan actividades en el marco del cierre, clausura y post-clausura de algunas celdas. No obstante, advirtió que desde la fecha límite para el cierre se han depositado varias toneladas de residuos. Sumado al hecho de que en los años 2022 y 2023 se habilitó la disposición de residuos sólidos a nuevos municipios, (hizo una tabla donde se visualizan 11 municipios que depositan allí sus residuos). 29.

Además, resaltó que cada vez que se acerca la fecha del cierre definitivo de “el Carrasco”, los entes territoriales de Bucaramanga y Girón, entre otros, han expedidos decretos de emergencia sanitaria y ambiental, prorrogando de esta manera la operación de dicho sitio, con el fin de continuar disponiendo los residuos sólidos urbanos generados en sus jurisdicciones y, con ello, se ha postergado de manera indefinida el cumplimiento de la orden judicial. 30.

Advirtió que los demandados han realizado un uso indebido de las figuras de la temporalidad y transitoriedad, con el propósito de mantener habilitado la operación de “el Carrasco”. 31. Por todo lo expuesto, estimó que la empresa EMAB ha incumplido la orden contenida en el ordinal 4 de la sentencia, puesto que a la fecha no ha logrado el cierre definitivo de “el Carrasco”, pese a que ha transcurrido más de 12 años desde que se impartió la decisión judicial. 32.

De otra parte, en cuanto a las gestiones administrativas necesarias a efectos de procurar la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos por parte de la EMAB (ordinal 6), afirmó que actualmente no se cuenta con un predio o lugar para dicho fin. Precisó que si bien se han realizado inversiones de recursos en estudios y consultorías para definir el o las áreas en las que pueden desarrollarse este tipo de proyectos, la realidad es que no se ha materializado la orden judicial.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 33. Por tanto, concluyó que en el presente asunto está acreditado el elemento objetivo de la sanción, en razón a que el sitio de disposición final “el Carrasco” se encuentra operando, pese a que se ordenó su cierre definitivo desde el día 30 de septiembre de 2011, prorrogado al 13 de agosto de 2021.

Igualmente, en la actualidad no se cuenta con el nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos. 34. Por otra parte, en lo concierte con el elemento subjetivo, indicó que la operación de “el Carrasco” con posterioridad al fallo de la acción popular, obedece principalmente al actuar negligente y culposo de las distintas personas que han desempeñado el cargo de gerente y representante legal de la empresa EMAB.

Debido a que se trata de una orden judicial que debió cumplirse hace más de 12 años; sin embargo, hoy se encuentra incumplida, pero lo más representativo y grave es que aún persisten las situaciones de hechos que dieron lugar a que se adoptara la sentencia de 16 de febrero de 2011. 35. Afirmó que atribuirle al señor Helbert Panqueva, quien desempeña el cargo de gerente y representante legal de la empresa EMAB desde febrero del año 2022, toda la responsabilidad por las omisiones reprochables ocurridas antes de ejercer el cargo por el cual es sancionado resultaría desproporcionado, pues para aquella época (antes de febrero de 2022) no contaba con las facultades ni el deber legal de cumplir o hacer cumplir la sentencia; por lo que indicó que se debían tener en cuenta los extremos temporales de su vinculación laboral. 36.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal advirtió que desde el año 2022 hasta la fecha persiste la operación del sitio “el Carrasco”, tal como se explicó en el desarrollo del acápite del elemento objetivo, es decir, que al señor Helbert Panqueva le es atribuible la desidia por el cumplimiento de la orden judicial por ese lapso. Adujo que era claro que él tenía la responsabilidad de cumplir la orden judicial desde hace aproximadamente 2 años; sin embargo, no lo ha hecho. 37.

Arguyó que no puede desconocer que se han adelantado mesas de trabajo y suscrito distintos convenios administrativos con el fin de materializar el cierre definitivo de “el Carrasco”, así como encontrar el nuevo sitio de disposición de residuos sólidos. Sin embargo, tampoco se puede pasar por alto que, en vez de disminuir la operación de la disposición, la empresa EMAB ha habilitado que otros municipios realicen la disposición de sus residuos sólidos en ese lugar para los años 2022 y 2023, fecha en que el señor Panqueva se encontraba en ejercicio del cargo. 38.

Afirmó que lo anterior demuestra que la EMAB pretende mantener abierto “el Carrasco” no solo para el uso del ente territorial en el que ejerce sus funciones inherentes, es decir, Bucaramanga; sino que ha permitido que otros fuera de su jurisdicción continúen disponiendo de manera permanente residuos sólidos en un lugar que está jurídicamente cerrado y sin licencia ambiental. 39.

Resaltó que desde el 2022, fecha en que asumió el cargo el señor Panqueva, no se observa que se haya diseñado un plan de acción para concretar las gestiones Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 administrativas con el propósito de buscar un nuevo lugar de disposición final de residuos sólidos, pues, si bien se han programados reuniones de concertación y suscrito convenios interadministrativos, no se ha materializado su objetivo, esto es, encontrar o habilitar un nuevo sitio de disposición de residuos sólidos. 40.

En ese orden de ideas, la Sala consideró que las estrategias o medidas adoptadas por Helbert Panqueva para la materialización de la orden a su cargo resultaba negligente y descuidada frente al imperioso deber impuesto a través de un fallo judicial en el 2011. Tal funcionario desde que asumió el ejercicio del cargo debió concentrar sus esfuerzos en materializar el cierre definitivo de “el Carrasco” y habilitar o buscar un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos. 41.

Adicionalmente, informó que dentro del asunto no se contaba con una prueba que indicara cuál o cuáles han sido concretamente las acciones adelantadas o las dificultades por las que el señor Panqueva, en su calidad de representante legal y gerente de la empresa EMAB, no ha podido implementar el plan de desmantelamiento y abandono de “el Carrasco”.

Por el contrario, la EMAB se encuentra operando en “el Carrasco” sin las autorizaciones correspondientes, lo cual pone en riesgo el derecho colectivo al medio ambiente sano. 42. Conforme lo anterior, se observa que contrario a lo afirmado por el actor, el Tribunal accionado realizó el análisis de cuáles eran las obligaciones que tenía a cargo cada una de las entidades vinculadas al incidente de desacato, así como las gestiones realizadas y el grado de responsabilidad de cada una.

Estudio que se antoja razonable, coherente y ajustado a las órdenes impartidas en los fallos de la acción popular y las pruebas allegadas. 43. En esos términos, se observa que la obligación de la EMAB no era únicamente de acompañamiento y orientación para la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos, como lo afirma el accionante, la cual tal como lo explicó el juez natural de la causa no se ha cumplido; sino que, según la obligación del ordinal 4 debía iniciar junto con los municipios de Bucaramanga y Girón las labores administrativas necesarias para que “el Carrasco” fuese cerrado de manera definitiva el día 30 de septiembre de 2011 (ordinal 4), gestión que tampoco ha realizado. 44.

Bajo el anterior escenario, se resalta que fueron los jueces del desacato los encargados de valorar las pruebas arrimadas al proceso, y confrontarlas con las órdenes dadas en los fallos motivos del incidente de desacato. Por lo que no es procedente utilizar este mecanismo de amparo para realizar un juicio de corrección de las decisiones emitidas por los jueces, por el hecho de obtener el hoy accionante una decisión adversa a sus intereses. 45.

Aunado a todo lo expuesto la Sala advierte que en el fallo de la acción popular se impusieron órdenes complejas que implican la concurrencia de todos los demandados, incluida la EMAB. Si dicha entidad tenía alguna objeción sobre el papel que le correspondía asumir respecto a lo ordenado en aquella ocasión, ya sea Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 de cara a las competencias o responsabilidad que le asistían como empresa de servicios públicos en contraste con aquellas a cargo de los entes territoriales, debió tramitar esos desacuerdos por los mecanismos a su disposición. El incidente de desacato y, mucho menos, la acción de tutela son escenarios para hacer prevalecer la tesis de que su responsabilidad es de mero acompañamiento y que ante el incumplimiento objetivo, que deviene del hecho de que sigue utilizándose “el Carrasco”, no se le pueden exigir acciones concretas; máxime si se tiene en cuenta que al verificar el elemento subjetivo la autoridad judicial pudo verificar acciones concretas que justamente van en contravía de la orden. 46.

Argumento 3: no se tuvo en cuenta la imposibilidad de la EMAB para cumplir con las obligaciones de búsqueda de un nuevo sitio, y no ha sido la gestión institucional o personal de él la que ha impedido el cumplimiento de la orden. Tal cuestionamiento no se acompaña con una carga argumentativa suficiente, tendiente a demostrar su relevancia constitucional.

El actor no explica cuáles eran los motivos precisos por los cuales no pudo cumplir con las órdenes dadas a la entidad, ni las pruebas que lo demuestran, si aquello fue puesto en consideración de los jueces naturales del asunto, o si el material probatorio que lo evidenciaba fue omitido o indebidamente analizado por el Tribunal Administrativo del Santander.

Por lo que el juez constitucional no puede suplir dicha falencia argumentativa con el fin de analizar el asunto de fondo, pues la carga de demostrar los yerros cometidos por los jueces en los proveídos acusados está en quien formula la acción y no en quien la decide. 47. Sumando al hecho de que en el auto acusado se indicó de forma expresa que “dentro del presente asunto, no se cuenta con una prueba que indique cuál o cuáles han sido concretamente las acciones adelantadas o las dificultades por las que el sancionado, en su calidad de representante legal y gerente de la empresa EMAB, no ha podido implementar el plan de desmantelamiento y abandono del sitio de disposición final «El Carrasco», en el marco del cierre, clausura y postclausura de dicho lugar de disposición”, y a que “Por el contrario, de acuerdo con el informe bimestral correspondiente a los meses de septiembre y octubre de 2023, rendido por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB-, se advierte que la empresa EMAB se encuentra operando el sitio «El Carrasco» sin las autorizaciones correspondientes, lo cual pone en riesgo el derecho colectivo al medio ambiente sano”. 48.

Argumento 4: se le vulneró el derecho al debido proceso y defensa por la indebida vinculación al incidente de desacato, toda vez que las notificaciones se realizaron al correo de notificaciones judiciales del municipio de Bucaramanga. Este argumento carece de subsidiariedad, toda vez que es un asunto que debió ventilarse en el trámite de desacato. 49.

Además, una vez revisadas las pruebas allegadas al plenario, se tiene que al señor Helbert Panqueva en su calidad de Gerente de la Empresa de Aseo de Bucaramanga, se le notificó de la apertura del incidente de desacato al correo electrónico notificacionesjudiciales@emab.gov.co y gerencia@emab.gov.co, y Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 contestó de manera personal el 27 de mayo de 2022.

Motivo por el cual esta Sala no encuentra cómo se le lesionaron los derechos fundamentales invocados, ni el actor lo expresa, cuando es claro que aquel participó activamente dentro del incidente. 50. Argumento 5: la operación de “el Carrasco” se efectúa por la orden de los municipios que declararon las emergencias y calamidades frente a la ausencia de otros sitios de recepción de residuos.

La Sala advierte que el actor pretende seguir de forma indefinida con el debate ya resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, motivo por el cual el asunto carece de relevancia constitucional. Esto, por cuanto, tal como se vio en el argumento anterior, en el proveído cuestionado se indicó de forma concreta y se le reprochó al actor el hecho de que basado en esos Decretos en vez de disminuir la operación de “el Carrasco”, la empresa EMAB ha habilitado que otros municipios realicen la disposición de sus residuos sólidos en ese lugar para los años 2022 y 2023, fecha en que el señor Panqueva se encontraba en ejercicio del cargo. 51.

Argumento 6: el despacho señaló que “en la audiencia del 11 de agosto de 2021 no se evidencia el cumplimiento de los avances de la hoja de ruta trazada por Helbert Panqueva", información que es errada debido a que aquel se vinculó a la EMAB en el mes de febrero de 2022 y no el 2021. Al hacer una revisión de las pruebas allegadas al plenario, la Sala logra visualizar que al parecer aquello se trató de un simple error, el cual carece de incidencia en la decisión acusada.

Sumado al hecho que el accionante tampoco explica cuál es su relevancia para la solución del caso, por qué tiene la potencialidad de cambiar la decisión acusada, ni el motivo por el cual aquello lesiona sus derechos fundamentales para que el juez constitucional tenga que intervenir en el asunto. Todo ello deriva en una falta de relevancia constitucional. 52.

Además de lo anterior, aquello únicamente fue plasmado en el auto de 15 de diciembre de 2023 dictado por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga; no obstante, aquel no fue el que cerró de forma definitiva la litis del asunto, sino que fue el proveído de 22 de febrero de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por lo que los reparos debían ir dirigidos contra este último.

Por tal motivo, no existe ninguna razón para que proceda un análisis adicional de este argumento. 53. Argumento 7: hay ausencia de responsabilidad subjetiva, pues la orden de cierre definitivo de “el Carrasco” fue decretada por el Tribunal Administrativo de Santander el 30 de septiembre de 2011, cuando el señor Panqueva no ostentaba el cargo de Gerente de la EMAB, por lo que los jueces debieron analizar si concurren situaciones dolosas o voluntariosas que avalen o no la imposición de una sanción. Frente a este punto, el cual es nuevo y fue esgrimido sólo en el escrito de impugnación, se debe aclarar que la Sala no se pronunciará, toda vez que, de hacerlo, vulneraría las garantías de defensa y contradicción de las accionadas y de los demás sujetos procesales vinculados al presente trámite, quienes fundamentaron sus intervenciones en los hechos alegados en la solicitud de amparo, la cual les fue entregada al momento de practicarse la notificación de la demanda.

Cabe agregar Radicación: 11001-03-15-000-2024-02458-01 Accionante: Helbert Panqueva Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 que la impugnación es el mecanismo por medio del cual se expresan las inconformidades con el fallo de tutela de primera instancia, más no una oportunidad para presentar nuevos hechos, argumentos y pretensiones que no fueron expuestos en el escrito de tutela. 54.

En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental. En razón de lo cual CONFIRMARÁ la sentencia de 19 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. 55. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF