CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: CLELIA ANDREA ANAYA BENAVIDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL TRÁMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO – Ampara / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO FÁCTICO – Defectuosa valoración del material probatorio allegado al proceso/ DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE.
La Sala1 decide la acción de tutela presentada por la señora Clelia Andrea Anaya Benavides contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga. I.
ANTECEDENTES 1.Demanda 1.1. Pretensiones El 7 de noviembre de la presente anualidad, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides interpuso acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «al patrimonio» y al buen nombre.
Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de la suscrita.
SEGUNDO: Se ORDENE al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, ANALICE / ESTUDIE la solicitud de inaplicación de la sanción radicada el 01 de septiembre de 2023, y en su lugar REVOQUE o INAPLIQUE el auto del 14 de septiembre de 2023 que negó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta a la suscrita a través de auto del 29 de noviembre de 2022, modificada mediante auto del 07 de diciembre de 2022 consistente en uno (1) SMMLV, teniendo consideración la sentencia SU-034 de 2018 y el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden al expedir la Resolución No. 04102019-56889 del 8 de octubre de 2019, que reconoció el derecho a la entrega de la indemnización a la señora LUZ MILA OTÁLORA RIVERA y dispuso la 1 Se advierte que, el 23 de noviembre de 2023, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia aplicación del método técnico de priorización al particular con sus respectivos resultados de los años 2021 y 2022.
TERCERO: ORDENAR al JUZGADO SÉPTIMO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción pecuniaria, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.
CUARTO: CONMINAR al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 1.2.
Hechos En la demanda se narró que la señora Luz Mila Otálora Rivera interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -en adelante UARIV-, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales por no haberle entregado a la accionante una fecha, plazo o turno para el pago de la indemnización administrativo por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, reconocida mediante la Resolución 04102019-56889 del 8 de octubre de 2019.
En sentencia del 10 de mayo de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Luz Mila Otálora Rivera y le ordenó a la UARIV que notificara el resultado del método técnico de priorización aplicado en la vigencia 2021 y, de ser positivo el resultado conforme a los intereses de la accionante, procediera a priorizar el pago de la indemnización administrativa y efectuarlo dentro de los 20 días siguientes a la comunicación del resultado.
En caso de ser negativo el resultado, le ordenó que adelantara un estudio de priorización en el que debía tener en cuenta la información referente a la situación de precariedad económica y su situación de madre cabeza de familia. La anterior decisión fue impugnada por la UARIV y el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 21 de junio de 2022, modificó el fallo de primera instancia en los siguientes términos: Primero. MODIFICAR los numerales segundo y tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 10 de mayo de 2022; por las razones expuestas en este proveído, quedando como única orden la siguiente: Segundo. ORDENAR a la Unidad Administrativo Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV que en el término de diez (10) días 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia siguientes a la notificación de esta providencia, adelante el estudio técnico de priorización de la señora Luz Mila Otálora Rivera y su núcleo familiar y fije un término razonable y perentorio para entregar de manera material la indemnización administrativa reconocida mediante la Resolución No. 04102019-56889 del 8 de octubre de 2019, haciendo un análisis actual de las condiciones socioeconómicas en las que se encuentra la demandante.
El 24 de junio de 2022, la entidad demandada en aquel proceso de tutela le comunicó al Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga que el método técnico de priorización se aplicaría el 31 de julio de 2022 y que el resultado se notificaría en la última semana de agosto de 2022. Mediante auto del 23 de noviembre de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga abrió incidente de desacato en contra de la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, por cuanto actuaba como directora técnica de reparaciones de la UARIV.
El 29 de noviembre siguiente, el referido juzgado sancionó a la aquí accionante con multa de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por considerar que no se había dado cumplimiento material a la sentencia de segunda instancia. En providencia del 7 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el grado jurisdiccional de consulta, en la que modificó el auto del 23 de noviembre de 2022, así: Primero. MODIFICAR el numeral primero de la providencia calendada el 29 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Bucaramanga, objeto de consulta, en el sentido de precisar que se sanciona por desacato a la Clelia Andrea Anaya Benavides en su condición de Directora de Reparación Técnica de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, a multa equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente, por las razones expuestas en este proveído El 12 de diciembre siguiente, se solicitó ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga la inaplicación de la sanción, ante la imposibilidad material para cumplir el fallo de tutela en lo relacionado con la indicación de una fecha de pago de la indemnización. El 14 de diciembre de esa misma anualidad, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga negó la solicitud de inaplicación. El 20 de diciembre de 2022, la aquí accionante dio alcance a la solicitud de inaplicación, en la que describió la legitimación en la causa para elevar la respectiva solicitud.
En providencia del 16 de enero de la presente anualidad, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga nuevamente negó la solicitud de inaplicación 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia e indicó que se estaba a lo resuelto mediante auto del 14 de diciembre de 2022.
La accionante, el 17 de enero de 2023, le pidió al juzgado que reconsiderara su decisión, solicitud que se despachó desfavorablemente el 25 de enero siguiente. El 27 de enero de 2023, la demandante dio alcance a la solicitud de reconsideración de la decisión que negó la inaplicación de la sanción, la cual fue negada otra vez mediante auto del 2 de febrero de 2023.
El 18 de agosto de 2023, la señora Anaya Benavides le pidió al Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga la inaplicación de la sanción impuesta. El 14 de septiembre siguiente, el referido juzgado no accedió a la solicitud de inaplicación. A juicio de la actora, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, al desconocer el precedente la Corte Constitucional establecido en la sentencia SU-034 de 2018, que establece las pautas jurisprudenciales para que los jueces de tutela modulen el cumplimiento del fallo relacionado con el pago de la indemnización administrativa.
Sostuvo que también incurrió en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio, puesto que no tuvieron en cuenta las explicaciones dadas por la UARIV en relación con el debido proceso administrativo y lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019, sobre el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las demás víctimas.
Expuso que se encuentra en imposibilidad material de cumplir el fallo de tutela, por cuanto no es presupuestalmente viable indemnizar a las 9.555.446 víctimas al mismo tiempo, teniendo en cuenta que la UARIV se encuentra en una «crisis presupuestal reconocida por la Corte Constitucional en el auto 206 del 28 de abril de 2017». 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.
Mediante auto del 10 de noviembre de la presente anualidad, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander y al juez séptimo administrativo de Bucaramanga, como parte demandada, y a la señora Luz Mila Otálora Rivera, como tercera con interés. Asimismo, se negó la medida provisional solicitada. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia 2.2.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga remitió el expediente digital, pero no emitió pronunciamiento alguno en relación con los hechos de la tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En primer lugar, la Sala deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela.
Sólo en el evento de cumplirse, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga vulneraron o no los derechos fundamentales de la señora Clelia Andrea Anaya Benavides. 2. Análisis de la Sala 2.1. De la acción de tutela contra providencias dictadas en el marco de otra acción de tutela, incluidas aquellas proferidas en el trámite del incidente de desacato La Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 del 1° de octubre 2015, unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela.
Al respecto, dijo lo siguiente: 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se (sic) de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.
De lo anterior, se pueden puntualizar las tres excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: 1. Contra la sentencia de tutela proferida por un juez, diferente a la Corte Constitucional, siempre y cuando se demuestre que la nueva tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 2.
Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. 3. Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Sin embargo, para la Corte, en cualquiera de los anteriores escenarios, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Con respecto a la procedencia específica de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el trámite incidental de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación 034 del 3 de mayo de 2018, manifestó que: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. 2.2.
Requisitos generales de procedibilidad 2.2.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, si bien la sanción por desacato se impuso a la actora en providencias del 29 de noviembre y del 7 de diciembre de 2022, lo cierto es que, mediante auto del 14 de septiembre de la presente anualidad, al resolver la solicitud de inaplicación presentada por la accionante, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga volvió a pronunciarse en el sentido de no levantar dicha sanción por desacato, en consideración a que durante el tiempo que la señora Anaya Benavides fungió como directora técnica de reparación de la UARIV pudo adelantar el estudio técnico de priorización de la señora Luz Mila Otálora Rivera e indicarle un término razonable y perentorio para hacer entrega de la indemnización administrativa que le fue reconocida y, a su juicio, no se evidencia la imposibilidad material de cumplimiento de la orden judicial.
Adicionalmente, el juzgado descartó el argumento según el cual no era procedente la sanción por desacato porque ya no se desempeñaba en el cargo de directora técnica desde el 12 de mayo de 2023. En su criterio, la señora Anaya Benavides se mantuvo en el cargo varios meses después de quedar en firme la sanción y, pese a ello, no dio cumplimiento a la orden de tutela.
Para la Sala, entonces, el término de inmediatez se debe contabilizar a partir de la notificación de la providencia del 14 de septiembre de 2023, y como la tutela se radicó el 7 de noviembre siguiente, es claro que no habían transcurrido ni siquiera dos meses, por lo que se concluye que fue interpuesta en un término razonable. 2.2.2.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito está acreditado porque se agotaron los recursos disponibles en el proceso de tutela y en el trámite del incidente de desacato, pues, precisamente, lo que se está discutiendo es la inaplicación de una sanción proferida en el marco de un incidente de desacato que ya surtió el grado jurisdiccional de consulta ante el Tribunal Administrativo de Santander. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia 2.2.3.
De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte demandante alegó que con las providencias que se abstuvieron de levantar la sanción impuesta en el incidente de desacato, vulneraron sus derechos fundamentales, al no tener en cuenta la imposibilidad material para dar cumplimiento al fallo de tutela y el desconocimiento del precedente unificado de la Corte Constitucional, cuestiones que revisten una marcada importancia desde la óptica de las prerrogativas iusfundamentales. 2.2.4.
No se advierte que la parte actora hubiera planteado argumentos nuevos y no se solicitaron nuevas pruebas, pues los motivos de reproche contra las providencias que la sancionaron y en el escrito de tutela, son consistentes en afirmar que le es imposible dar cumplimiento material a la orden de tutela, toda vez que, de conformidad con el procedimiento administrativo contemplado en la Resolución 1049 de 2019, al aplicar el método de priorización diseñado por la UARIV, la accionante en el proceso de tutela objeto de desacato no obtuvo el puntaje necesario para ser incluida dentro del universo de víctimas priorizadas que accedieron a la indemnización administrativa con los recursos asignados, en la disponibilidad presupuestal del año 2022. 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico2 En el caso bajo estudio, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides alegó que el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga incurrieron en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, al no atender favorablemente las solicitudes de inaplicación de las sanciones por desacato al fallo de tutela del 21 de julio de 2022, que se le impusieron mediante providencias del 29 de noviembre y del 7 de diciembre 2022.
En la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional analizó la validez de las providencias mediante las cuales el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios negó el levantamiento de las sanciones por desacato impuesta a la antigua directora general y a otras funcionarias de la UARIV por no entregar la indemnización administrativa reclamada por tres víctimas de desplazamiento forzado en los términos fijados en los fallos de tutela que ordenaron el pago de dicha medida de reparación. 2 Por tratarse de asuntos con circunstancias fácticas y jurídicas similares, la Sala incorporará a este fallo las consideraciones expuestas en las sentencias del 20 de mayo de 2022, expediente 2022- 02006-00, y del 31 de mayo de 2023, expediente 2023-00973-00, ambos con ponencia del magistrado José Roberto Sáchica Méndez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia En aquella oportunidad, la autoridad jurisdiccional accionada se rehusó a inaplicar las sanciones impuestas, por cuanto la entidad no había demostrado el pago a los interesados tal y como había sido dispuesto en las sentencias de tutela que ampararon los derechos por ellos invocados.
Por su parte, la UARIV explicó que no era posible realizar el desembolso inmediato de los respectivos recursos, por cuanto era necesario establecer los criterios de priorización que resultaran aplicables en cada caso y agotar el procedimiento previsto legalmente para el efecto, debido a que la política de reparación integral a las víctimas del conflicto del conflicto se ejecuta de acuerdo con los principios de igualdad, gradualidad y progresividad en vista de la masiva cantidad de afectados por la violencia y las limitaciones presupuestales.
La Sala Plena de la Corte analizó específicamente los requisitos para enervar providencias que ponen fin a los incidentes de desacato y estudió la jurisprudencia, con especial énfasis en su naturaleza y finalidad «que no es otra que propiciar el cumplimiento efectivo de las órdenes de tutela como medio para asegurar el restablecimiento de los derechos amparados».
Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por cuanto omitieron la complejidad que implicaba la ejecución inmediata de las órdenes de tutela -por estar inmersa en un estado de cosas inconstitucional-, y se debía atender a las facultades del juez para modular las órdenes impartidas en la sentencia -pago de la indemnización administrativa- en consideración al contexto y los informes allegados por la UARIV.
La Corte concluyó que se trataba de órdenes complejas y, por tanto, el precedente constitucional habilitaba al juez del desacato para modular la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar), con el propósito de hacer posible y real su cumplimiento, pues la entidad obligada se allanó a su cumplimiento, pero que debía contrastarse con la problemática estructura asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado.
Adicionalmente, precisó que la omisión en el estudio de la responsabilidad subjetiva condujo al desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato, pues pasaron por alto que el no pago inmediato de las medidas de reparación no era imputable a la negligencia de las funcionarias, sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y esa omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la salvaguarda en los fallos de tutela.
Finalmente, concluyó lo siguiente: Al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.
No obstante lo anterior, se precisó que la alternativa de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado.
Se subrayó que la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del incidente de desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita a los accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos que no estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un estado de cosas inconstitucional.
A partir de los anteriores hallazgos, se concluyó que deben tutelarse los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso invocados por la actora y, como consecuencia de ello, se debe dejar sin efectos aquellas providencias que negaron el levantamiento de las sanciones por desacato impuestas a las funcionarias de la UARIV, para proceder a levantarlas, de conformidad con el precedente fijado por la Corte Constitucional en la materia.
En el presente asunto, se advierte que, a partir de los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, la UARIV profirió la Resolución 01049 del 25 de marzo de 2019, por la cual se estableció el procedimiento para acceder al componente de indemnización administrativa y se fijaron los parámetros de aplicación del método técnico de priorización para su desembolso.
Allí se dispuso que las víctimas se encuentran en situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredita tener una edad igual o superior a los 68 años, o tener enfermedades huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo, o tener una discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia Asimismo, se estableció que los formularios de solicitud de indemnización administrativa debían ser clasificados en dos grupos (prioritarios y generales), y para la materialización de la medida se tendría en cuenta la disponibilidad presupuestal que tuviera la UARIV.
Se dispuso, además, que en los casos no priorizados el orden para la entrega se define a través de la aplicación del método técnico de priorización y este se realiza siempre que haya disponibilidad presupuestal. Pues bien, se tiene que la señora Luz Mila Otálora Rivera promovió incidente de desacato contra la UARIV por el supuesto incumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, el 10 de mayo de 2022, que fue modificado por el Tribunal Administrativo de Santander, el 21 de junio siguiente.
Mediante auto del 16 de noviembre de 2022, el referido juzgado abrió el correspondiente trámite incidental y requirió a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, directora técnica de reparación de la UARIV, con el fin de que rindiera informe de cumplimiento del fallo de tutela. La UARIV, a través de representante judicial, manifestó que a la accionante se le había realizado el estudio técnico de priorización, pero no salió favorecida para la entrega de la indemnización administrativa a la que tenía derecho.
Además, señaló que no resultaba posible jurídicamente dar cumplimiento al fallo, por cuanto al no aprobar el estudio técnico de priorización, no podía asegurarle a la señora Otálora Rivera una fecha estimada para el pago de la indemnización. Asimismo, sostuvo que le informó a la accionante los resultados de los estudios y le precisó que de contar con elementos probatorios para el estudio de la siguiente vigencia, los presentara en debida forma con el fin de que sirvieran de soporte para el análisis correspondiente.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, en providencia del 29 de noviembre de 2022, sancionó a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides con multa por valor de tres (3) smmlv, por cuanto no se acreditó el cumplimiento de la orden de tutela del 20 de mayo de 2022, modificada el 21 de junio siguiente, pues, si bien se aplicó el método técnico de priorización a la accionante, no se determinó una fecha estimada para el pago de la indemnización administrativa, tal y como fue ordenado en el fallo de segunda instancia en sede de tutela.
Sostuvo que también se cumplía el requisito subjetivo, dado que la señora Anaya Benavides «ni siquiera dio respuesta al incidente luego de ser vinculada. Dada la omisión de respuesta, es claro que no se acreditaron gestiones por parte de la responsable del cumplimiento del fallo de tutela». 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia La anterior providencia surtió el grado jurisdiccional de consulta ante el Tribunal Administrativo de Santander, el que, mediante auto del 7 de diciembre de 2022, modificó la sanción y la redujo a un (1) smmlv.
Para tal efecto, argumentó que no se había acreditado el cumplimiento de la orden judicial, pues la aplicación del método de priorización se realizó con anterioridad a la presentación de la solicitud de amparo, y la sentencia de tutela dispuso que debía realizarse dicho estudio atendiendo a las condiciones socioeconómicas actuales de la señora Luz Mila, y se debía definir un turno razonable para la entrega de la referida indemnización. Agregó que el elemento subjetivo estaba acreditado por cuanto la falta de cumplimiento de la orden de tutela deviene de la conducta renuente de la señora Anaya Benavides de aceptar las razones dadas por el juez constitucional para acceder al amparo de los derechos fundamentales de la accionante, quien tiene la calidad de sujeto de especial protección constitucional al ser víctima de desplazamiento forzado.
El 13 de diciembre siguiente, se solicitó la inaplicación de la sanción por desacato ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga. Indicó que se encontraba en imposibilidad material para el cumplimiento del fallo de tutela, pues no resultaba posible fijar un término razonable y perentorio para entregar de manera material la indemnización administrativa reconocida, por cuanto la entrega de ese tipo de medidas debe cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, ya que no es viable indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, en providencia del 14 de diciembre de 2022, no dio trámite a la solicitud de inaplicación de la sanción, por cuanto la abogada Gina Marcela Duarte Fonseca, quien presentó el memorial del 13 de diciembre, no aportó el poder que la facultara para representar a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, quien era la directamente afectada por la sanción cuya inaplicación se solicitó. El 17 de enero de 2023, la accionante Clelia Anaya Benavides pidió el levantamiento de la sanción por desacato, con fundamento en que luego de aplicar el método técnico de priorización, la señora Otálora Rivera no acreditó alguna características que la hiciera sobresalir sobre las demás personas víctimas del conflicto armado, pues el puntaje obtenido para 2022 fue de 24.3882 y el mínimo requerido para ordenar el reembolso en esa vigencia era de 46.6053, de ahí que no resultara procedente asignar una fecha cierta de pago.
Agregó que esa entidad no otorgaba turnos ni listados, pues dicha indemnización se entrega en el marco de priorización que introdujo la Resolución 1049 de 2019, que privilegia a aquellas 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia personas que presentan una condición de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad.
Mediante auto del 25 de enero de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga concluyó que no se había dado cumplimiento a la orden de tutela por cuanto la imposibilidad alegada por la demandante implicaría revivir una controversia que ya fue definida por el Tribunal Administrativo de Santander en el fallo de segunda instancia, y lo que debía acreditarse en sede de desacato eran las gestiones para dar cumplimiento al fallo judicial, acreditación que, a su juicio «no se dio ni se da en la solicitud objeto de estudio».
Por lo anterior, no accedió a la solicitud de inaplicación de la sanción. El 27 de enero siguiente, la aquí accionante pidió que se reconsiderara la decisión adoptada. En auto del 2 de febrero de la presente anualidad, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga dispuso «estarse a lo resuelto en la providencia calendada del 27 de enero de 2023».
En memorial del 4 de septiembre de 2023, la señora Anaya Benavides nuevamente le pidió al juzgado accionado que inaplicara la sanción por desacato, por cuanto desde mayo de la presente anualidad no trabaja en la UARIV y porque existe imposibilidad material para dar cumplimiento a la orden judicial. En providencia del 14 de septiembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga no accedió a la solicitud de inaplicación con fundamento en las siguientes consideraciones: De lo trascrito se sigue que la UARIV contaba, desde la notificación del fallo de segunda instancia, con el conocimiento y todas las atribuciones y capacidades legales y logísticas necesarias para hacer efectivo su cumplimiento, esto es, durante el tiempo en que la Dra. CLELIA ANDREA ANAYA BENAVIDES fungió como Directora Técnica de Reparación de la entidad.
Es decir, la entidad tutelada podía, en efecto, adelantar el estudio técnico de priorización de la señora LUZ MILA OTÁLORA RIVERA e indicarle un término razonable y perentorio para hacer entrega de la indemnización que le fue reconocida. Con todo, no se evidencia la imposibilidad material de cumplimiento de la orden judicial. Ahora bien, no es de recibo para el despacho el argumento expuesto por la Dra. ANAYA BENAVIDES, en el sentido de que es necesario cesar los efectos de la sanción impuesta en su contra, dado que no desempeña el cargo de Directora Técnica de Reparación de la UARIV, desde el 12 de mayo de 2023, por cuanto es claro que contó con varios meses adicionales a la firmeza de la sanción que se alcanzó al resolverse el grado de consulta, en auto del 07 de diciembre de 2022, proferido por el H. Tribunal Administrativo de Santander.
Lo anterior lleva a concluir que, al momento de imposición de la sanción, la Dra. CLELIA ANDREA ANAYA BENAVIDES desempeñaba el cargo de Directora Técnica de Reparación de la UARIV y lo siguió desempeñando por varios 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia meses más, en cuya virtud era la competente para dar cumplimiento al fallo de tutela, a pesar de lo cual, omitió hacerlo.
Visto lo anterior, la aquí accionante le comunicó en múltiples ocasiones a las autoridades judiciales demandadas la imposibilidad material de cumplir con la orden proferida en la acción de tutela con radicado 68001-33-33-007-2022-00116-01, debido al agotamiento del procedimiento administrativo establecido en la Resolución 01049 de 2019 y a la imposibilidad de asignar una fecha de entrega debido a que agotaron los recursos dispuestos para cubrir el componente de indemnización administrativa para la vigencia del año 2022.
A pesar de los anteriores argumentos, se observa que el Tribunal Administrativo de Santander, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, contrario a las reglas establecidas por la Corte Constitucional, consideró que: La Sala encuentra que las acciones adelantadas por la accionada no acreditan el cumplimiento de la orden judicial, por cuanto la aplicación del método de priorización en el caso de la accionante se realizó con anterioridad a la presentación de la acción de tutela.
En segunda medida, la sentencia de tutela dispuso que la entidad debía realizar el método de priorización a la actora atendiendo a sus condiciones socioeconómicas actuales de la señora Luz Mila Otálora y, definir un turno razonable para la entrega de la indemnización administrativa, parámetros que no se atendieron por la autoridad incidentada, porque en la respuesta(y su anexo) dada a la interesada se limitó a exponer los fundamentos jurídicos sin un análisis concreto de la situación de la actora para negar la entrega de la medida de reparación y, adicionalmente no concretó un plazo razonable hacer efectiva la misma.
Ahora, la parte incidentada arguyó en su defensa la imposibilidad de establecer un turno para la entrega de la indemnización administrativa en favor de la parte actora atendiendo al procedimiento definido para aplicar el método técnico de priorización; con lo cual se evidencia que está reviviendo una controversia zanjada por este Tribunal en sentencia del 10 de junio de 2022, en la cual se determinó con apoyo a la jurisprudencia constitucional, que la no priorización de las víctimas para recibir la indemnización no impide que se les informe un plazo aproximado y orden en el que accederán a la misma en garantía de los derechos al debido proceso y petición. Bajo el anterior análisis, se considera configurado el elemento subjetivo, porque la falta de cumplimiento de la orden de tutela deviene de la conducta renuente de la accionada de aceptar las razones dadas por el juez constitucional para acceder al amparo de los derechos fundamentales de la señora Luz Mila Otálora, quien tiene la calidad de sujeto de especial protección constitucional por ser víctima de desplazamiento forzoso, haciendo más gravosa su situación al dilatar en el tiempo el análisis acucioso de la precaria situación socioeconómica que fue informada en el trámite de la acción de tutela -como se ordenó en la sentencia- para determinar el plazo y turno razonable para la entrega de la medida de reparación. Así las cosas, se concluye que se configuró los elementos objetivo y subjetivo del desacato, de manera que, concuerda con el juez de instancia que la autoridad llamada al incidente incurrió en desacato a orden judicial.
En ese contexto, se advierte que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente sentado en la sentencia SU-034 de 2018, al no tener 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia en cuenta que los pronunciamientos de los jueces de tutela deben respetar los procedimientos establecidos por las entidades que hacen parte del sistema integral de reparación y que al imponer las sanciones en desarrollo del trámite incidental de desacato al juez constitucional le corresponde valorar la responsabilidad subjetiva de la parte obligada a acatar la orden.
Igualmente, la Sala considera que también incurrieron las autoridades demandadas en el defecto fáctico alegado, puesto que, mediante la Resolución 04102019-56889 del 8 de octubre de 2019, la UARIV le reconoció el derecho a la medida de indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado a la señora Luz Mila Otálora Rivera.
Asimismo, en el trámite incidental, la parte demandante informó que la UARIV aplicó el método técnico de priorización el 18 de octubre de 2022 y le comunicó a la accionante, el 22 de noviembre de 2022, que el puntaje obtenido fue de 24.3882 y la estadística de ese método determinó que puntaje mínimo para acceder a la medida era de 46.6053, de conformidad con la disponibilidad presupuestal para la vigencia 2022, pero que procedería a aplicar nuevamente el método en la vigencia de 2023, con el fin de verificar si se cumplían los requisitos para ordenar el pago de la medida indemnizatoria.
Asimismo, le explicó que, si llegara a contar con uno de los tres criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, podría adjuntar en cualquier tiempo la certificación y los documentos necesarios que acrediten esa circunstancia para priorizar la entrega de la medida. En virtud de lo anterior, le indicó que era imposible otorgar una fecha de pago específica a la señora Otálora Rivera, pues por su puntaje no se ubicó dentro del universo de víctimas que accederán a la indemnización administrativa, conforme a la disponibilidad presupuestal asignada a la entidad para el año 2022.
Así las cosas, se puede observar que al confirmar la sanción impuesta a la accionante en el incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Santander no valoró adecuadamente el material probatorio que obraba en el expediente, pues del mismo resulta posible concluir que la asignación de fechas para el pago de la indemnización administrativa dentro de determinada vigencia fiscal, está determinada por dos factores, que no dependen de la voluntad de la señora Anaya Benavides, esto es, la disponibilidad de recursos, pues la misma está ligada al presupuesto que le asigne cada año a la UARIV y, de otra parte, el puntaje obtenido a partir del método de priorización, el cual se establece a partir de unos criterios objetivos definidos por la entidad para clasificar a la población desplazada de acuerdo a su nivel de vulnerabilidad. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia Entonces, si la señora Otálora no se encuentra dentro de la población priorizada y se agotan los recursos destinados para el pago de las indemnizaciones, debía ser reclasificada a partir del método de priorización, no por la omisión en el cumplimiento del fallo de tutela por parte de la señora Anaya Benavides, sino por cuanto el puntaje obtenido por la solicitante no es acumulable entre vigencias fiscales anuales.
Por todo lo anterior, la Sala concederá el amparo solicitado por la accionante, al encontrar acreditado que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por desconocer el precedente fijado en la sentencia SU-034 de 2018, y en defecto fáctico, al incurrir en una valoración inadecuada del material probatorio que obra en el proceso.
Lo anterior, tal como lo ha considerado esta Subsección en reciente pronunciamiento3, no es impedimento para que se recuerde el deber que tiene el Estado de cumplir con el compromiso de reparar a las víctimas del conflicto armado. En esas condiciones, se dejará sin efectos el auto del 7 de diciembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, para que resuelva nuevamente el grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales de la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia, (i) se deja sin efectos el auto del 7 de diciembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en el incidente de desacato con radicado 68001-33-33-007-2022-00116-00, y (ii) se ordena a dicha autoridad judicial que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, profiera la correspondiente decisión de reemplazo, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 3 Sentencia del 31 de marzo de 2023, expediente 2023-00973-00, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Accionante: Clelia Andrea Anaya Benavides Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: sentencia de tutela primera instancia TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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