Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Demandante: FRANCISCO ANTONIO URDINOLA LOZANO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Revoca el fallo de primera instancia. Declara la improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación instaurada por el actor contra la sentencia del 16 de octubre de 2025, por la cual la Sección Segunda, subsección A del Consejo de Estado negó el amparo por no estructurarse ninguna de las causales específicas invocadas.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo El señor Francisco Antonio Urdinola Lozano, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad y los principios de legalidad, seguridad jurídica y cosa juzgada.
Estimó vulneradas las garantías constitucionales invocadas con ocasión de las providencias del 1.º de diciembre de 2023, mediante la cual el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá modificó la liquidación de crédito presentada por la parte actora; del auto del 17 de febrero de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, confirmó dicha determinación; y del 4 de marzo de 2025, por medio del cual se adicionó la referida decisión y, en su lugar, se ordenó a las autoridades judiciales incluir en Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la liquidación de crédito la totalidad de los conceptos reclamados dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 110013342046‑2021‑00236‑00/01. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, la parte actora pretende: Primera: Solicito de los Honorables Consejeros de Estado, TUTELAR o AMPARAR mis derechos y principios fundamentales al Debido Proceso, al Acceso Efectivo a la Administración de Justicia, legalidad, a la Seguridad Jurídica, a aplicar los efectos de la cosa juzgada, a la Igualdad, a la irrenunciabilidad a mis beneficios mínimos, al respeto por las decisiones judiciales en firme y, demás derechos y principios Superiores invocados como afectados y los que la Honorable Sala encuentre vulnerados al estudiar de fondo el presente asunto.
Segunda: Como consecuencia, se solicita se ordene dejar sin efectos los Autos de 01 DIC 2023, mediante el cual el Juzgado A quo, oficiosamente, resolvió modificar la liquidación del crédito, sin atender lo dispuesto en la Providencia Definitiva (Auto de 25 MAR 2022), que dispuso ordenar seguir la ejecución con ratificación del mandamiento de pago; el Auto de 17 FEB 2025, mediante el cual el Tribunal accionado, confirmó el auto de 01 DIC 2023 y, el Auto de 04 MAR 2025, con el cual el Tribunal Ad quem, resolvió adicionar el auto de 17 FEB 2025 -incluyendo en la liquidación del crédito lo concerniente a dotaciones- pero, negando las demás solicitudes de aclaración elevadas por la parte ejecutante, con la finalidad de que, de la manera legal que deba corresponder, se ordene a los accionados la inclusión, dentro de la liquidación del crédito ejecutivo, de todos los conceptos que fueron determinados previamente en el Auto de Mandamiento de Pago y en el Auto que Ordenó Seguir Adelante con la Ejecución -que ratificó el mandamiento-, a efecto de obtener los montos o valores correspondientes a dichos conceptos, para lo cual, ruego su estudio de cada una de esas providencias, en concordancia con el recurso de apelación y la solicitud de aclaración y corrección que mi apoderado formuló en el trámite ejecutivo.
Tercera: Se profieran las demás órdenes de amparo que el Despacho disponga para el cumplimiento debido del fallo que se profiera a mi favor1. 1.3. Hechos La parte actora narró los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto. El actor se desempeñó como escolta mediante contratos de prestación de servicios celebrados con el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS2, entidad contra la cual promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del 1 Transcripción literal del escrito de tutela presentado, con posibles errores. 2 Entidad liquidada en 2011.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 derecho de carácter laboral3, identificada con el radicado 2010‑00476‑00.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, que en sentencia del 28 de septiembre de 2012 resolvió el litigio, en esta providencia condenatoria, el despacho judicial falló a favor del demandante e impuso la obligación de pago a la Fiscalía General de la Nación, entidad responsable tras la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad.
Comentó que posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, conoció el recurso de alzada y emitió sentencia de segunda instancia el 9 de junio de 2016. Esta decisión judicial modificó la providencia inicial, pero mantuvo el reconocimiento de los emolumentos salariales y prestacionales reclamados por el actor como servidor público.
Explico que el tribunal emitió una providencia el 9 de agosto de 2016, mediante la cual adicionó la sentencia y precisó las órdenes dirigidas a la administración para garantizar el restablecimiento de los derechos del trabajador demandante Finalmente, la sentencia condenatoria proferida dentro del proceso ordinario quedó debidamente ejecutoriada el 16 de agosto de 2016.
Con ello se consolidó el título ejecutivo complejo que ordenó a la Fiscalía General de la Nación el pago de las prestaciones sociales, constituyendo la base jurídica para la posterior demanda ejecutiva. Manifestó que ante el incumplimiento de pago por parte de la Fiscalía General de la Nación, su apoderado solicitó la ejecución de la condena judicial el 11 de agosto de 2021, correspondiéndole el trámite al Juzgado 46 Administrativo de Bogotá. Dicho despacho profirió el auto en el que libró mandamiento de pago el 27 de agosto de 20214, ordenó cancelar las sumas derivadas de las sentencias base, la sanción moratoria de cesantías y los intereses.
La providencia fue notificada a las partes sin que la entidad accionada formulara excepciones. 3 Demanda radicada bajo el número 2010-00476-00El actor reclamó y logró que se declarara la existencia de un contrato realidad por su labor de escolta en el DAS, condenando a la entidad a pagarle todos los salarios, prestaciones y aportes a seguridad social propios de un empleado de planta, a título de restablecimiento del derecho. 4 «RESUELVE:
PRIMERO: Librar mandamiento de pago a favor del señor FRANCISCO ANTONIO URDINOLA LOZANO contra la NACION – FISCALIA GENERAL DE LA NACION, por la suma de: “CIENTO CUARENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS NUEVE PESOS ($146.977.809) por concepto de las sumas que resulten de liquidar y actualizar las condenas impuestas en las sentencias base de ejecución. QUINIENTOS TRECE MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS ($513.436.488) por concepto de la indemnización o sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
DOSCIENTOS VEINTE MILLONES CIENTO TREINTA Y NUEVE MIL TRECIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS ($220.139.382) por concepto de los intereses moratorios”.
SEGUNDO: Esta obligación debe ser cancelada por la parte ejecutada en el término de cinco (5) días, tal y como lo ordena el artículo 431 de Código General del Proceso». Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Dado el silencio de la entidad ejecutada, el juzgado emitió el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución el 25 de marzo de 2022.
La decisión quedó ejecutoriada5 al no interponerse recursos, lo cual ratificó la obligación de pago y constituyó una orden judicial definitiva con efectos de cosa juzgada. Posteriormente, el actor presentó la liquidación del crédito, frente a la cual la Fiscalía no formuló objeciones ni presentó liquidación sustitutiva dentro del término legal incumpliendo lo previsto en el numeral 2 del artículo 446 del CGP, a pesar de que era su obligación hacerlo.
Explicó que, a pesar de la firmeza de las decisiones previas, el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá profirió el auto del 1.° de diciembre de 2023, mediante el cual modificó de oficio la liquidación del crédito presentada por el demandante. «El apoderado de la parte ejecutante en memorial de fecha 30 de junio de 2022 presentó liquidación de crédito, la cual se resume así: LIQUIDACIÓN CONDENA ACTUALIZADA $150.190.953 INTERESES MORATORIOS $258.834.645 SANCIÓN MORATORIA CESANTÍAS $615.946.023 TOTAL, ESTA EJECUCIÓN (Corte a 30 junio 2022) $1.024.971.621» Por su parte la apoderada de la entidad ejecutada, en respuesta al requerimiento del despacho, presentó el 13 de junio de 2023 un memorial con las liquidaciones de la Fiscalía General de la Nación, donde se determinan las sumas que la entidad reconoció deber al demandante.
Asimismo, se incorporaron al expediente los documentos que dan cuenta de los pagos realizados al accionante. Entre ellos figuran dos títulos de depósito judicial constituidos a su favor, junto con el reconocimiento y desembolso de las sumas relativas al auxilio de cesantías y a los aportes de seguridad social. En dicha providencia, el despacho redujo el monto de la obligación y excluyó conceptos previamente reconocidos, como la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías y otros rubros6.
Esta actuación motivó la interposición del recurso de apelación por parte del ejecutante. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, resolvió el recurso de alzada mediante auto del 17 de febrero de 2025. En esta decisión de segunda instancia se, confirmó la providencia del juzgado que había modificado la liquidación. Indicó que, solicitó la aclaración y adición de la providencia al considerar que desconocía la institución jurídica procesal de la cosa juzgada.
Finalmente, el 5 Ejecutoriada el 31 de marzo de 2022. 6 El Juzgado modificó la liquidación al retirar la sanción moratoria de cesantías —por tratarse de un contrato realidad cuya obligación nace con la sentencia— y al descontar un depósito judicial por $23.298.682 omitido por la Oficina de Apoyo. Con ello, el saldo final por intereses quedó en $101.184.494.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mismo tribunal, mediante auto del 4 de marzo de 2025, resolvió las solicitudes del demandante y accedió a adicionar la liquidación para incluir el concepto de las dotaciones, limitadas a dos por año, y negó las demás peticiones relativas a la sanción moratoria y otros emolumentos.
Con estas decisiones se cerró la etapa de liquidación, lo que motivó al accionante a interponer una acción de tutela por vulneración de sus derechos fundamentales. 1.4. Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales desconocieron la cosa juzgada y modificaron etapas procesales concluidas, y que, al excluir la sanción moratoria y otros rubros, los jueces revocaron decisiones definitivas no impugnadas por la entidad demandada.
Específicamente el accionante alegó los siguientes defectos: • Defecto orgánico: señaló que el tribunal actuó sin competencia al pronunciarse sobre aspectos no apelados. Indicó que la sanción moratoria ya estaba definida por cuanto no fue discutida; en ese orden, la apelación giró en torno a solicitar que se incluyera el monto de dicho concepto en la liquidación, no obstante, el tribunal reabrió indebidamente un debate cerrado. • Defecto procedimental absoluto: alegó que el juez desconoció el procedimiento estipulado en el artículo 446 del Código General del Proceso, pues la Fiscalía no objetó la liquidación ni presentó una alternativa en tiempo y, sin embargo, el juez tomó en cuenta un memorial extemporáneo para modificar la liquidación de oficio, vulnerando el juicio ejecutivo. • Defecto material o sustantivo: indicó que las providencias contradijeron decisiones sobre las cuales había operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
Explicó que la liquidación debía limitarse a cálculos aritméticos sobre conceptos decretados, no a suprimir obligaciones ya ordenadas. • Decisión sin motivación: afirmó que los autos7 carecieron de motivación y desconocieron el auto definitivo del 25 de marzo de 2022. Agregó que no hubo justificación jurídica para que un auto de liquidación revocara una providencia declarativa debidamente ejecutoriada. • Violación directa de la Constitución Política: planteó que las actuaciones judiciales vulneraron los artículos 29 y 229 de la Constitución al modificar 7 Auto del 01 de diciembre de 2023: Proferido por el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá. Auto del 17 de febrero de 2025: Proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Auto del 04 de marzo de 2025: Proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 decisiones ejecutoriadas, afectando el debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la irrenunciabilidad de beneficios laborales. 1.5.
Trámite de la acción de tutela en primera instancia Mediante auto del 9 de septiembre de 2025 se admitió la solicitud de tutela, ordenándose la vinculación de la Nación–Fiscalía General de la Nación, y disponiéndose igualmente la notificación y traslado a las autoridades accionadas. Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.
Contestaciones 1.6.1. Fiscalía General de la Nación En ejercicio de sus funciones como profesional especializada de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación, Ruby Milena Arcia Márquez asumió de la contestación a la acción de tutela instaurada8. Sostuvo que la Fiscalía no tenía legitimación en la causa por pasiva, pues no había transgredido los derechos fundamentales alegados y carecía de facultades para alterar las providencias judiciales objeto de reproche por parte del accionante.
Afirmó que resultaba inexistente cualquier nexo causal entre las acciones de la entidad y los perjuicios alegados, pues las críticas recaían exclusivamente sobre las providencias emitidas por los despachos judiciales demandados. En conclusión, pidió al juez constitucional que se declarara la ausencia de legitimación en la causa por pasiva de la Fiscalía General de la Nación dentro del trámite de tutela.
Insistió en que la entidad no contaba con la idoneidad ni con las atribuciones legales necesarias para acoger las pretensiones del accionante, orientadas a invalidar los autos emitidos por el juzgado y el tribunal en el curso del proceso ejecutivo. 1.6.2. Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda Con escrito del 15 de septiembre de 20259, el juez afirmó que no se configuraba vicio alguno, dado que el artículo 446 del Código General del Proceso y la doctrina del Consejo de Estado le imponían la obligación y le otorgaban la potestad de revisar y modificar la liquidación para garantizar su conformidad con el orden jurídico, independientemente de la inactividad de las partes. 8 Índice 9 Samai, rad. 11001-03-15-000-2025-05523-00. 9 Índice 10 y 12 Samai, rad 11001-03-15-000-2025-05523-00.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Explicó que la indemnización moratoria solicitada no resultaba procedente, en la medida en que la sentencia de contrato realidad tenía carácter constitutivo.
Finalmente, solicitó la denegación de las pretensiones por considerar improcedente el mecanismo constitucional, al destacar que el mandamiento de pago tenía carácter meramente enunciativo y estaba sujeto a control de legalidad. Concluyó en el sentido de indicar que los argumentos jurídicos que sustentaban la tutela ya habían sido ampliamente debatidos en el curso del proceso ordinario. 1.7.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 16 de octubre de 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo impetrado por considerar que no se estructuró ninguna de las causales especificas invocadas. La Sala determinó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estaba plenamente facultado para resolver la inclusión o exclusión de la sanción moratoria.
Señaló que la habilitación provenía de la impugnación formulada por el demandante en su recurso de apelación, lo que autorizaba al juez a pronunciarse en virtud del principio de congruencia. Argumentó que, las sentencias base de la ejecución no ordenaron de forma expresa el pago de la sanción moratoria por cesantías. En ausencia de un mandato expreso en el título ejecutivo, la obligación no reunía las condiciones de ser clara, expresa y exigible, de modo que su reconocimiento correspondía al trámite de un proceso ordinario y no a la fase ejecutiva.
Subrayó que las autoridades judiciales no se apartaron del marco legal y que el artículo 446 del Código General del Proceso otorgaba al juez la potestad de modificar de oficio la liquidación del crédito cuando esta no correspondía al título ejecutivo. El despacho enfatizó que el juez estaba obligado a revisar la liquidación para asegurar que solo se cancelaran los conceptos efectivamente reconocidos en sede judicial, corrigiendo los excesos del mandamiento de pago.
La Sala determinó, que las providencias objeto de reproche no adolecían de falta de motivación, pues presentaron argumentos jurídicos sólidos y razonables que explicaban la exclusión de ciertos conceptos de la liquidación. En atención a lo anterior, decidió negar el amparo solicitado al concluir que no se estructuraba ninguna de las causales taxativas que permiten la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.8. Impugnación Mediante escrito radicado el 24 de noviembre de 202510, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia del 16 de octubre de 2025.
A juicio del solicitante, la sentencia incurrió en un defecto orgánico y procedimental, pues el tribunal se arrogó una competencia inexistente al revisar la sanción moratoria, asunto que no había sido apelado y que ya estaba resuelto en la orden de ejecución. A su juicio, la liquidación no es un espacio para alterar decisiones consolidadas, sino un trámite aritmético.
Recordó, además, que el Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 201911 ha reiterado que la orden de seguir la ejecución es inmutable y constituye cosa juzgada. Reprochó que la Sala de tutela hubiera ignorado la sentencia de unificación SUJ- 027-CE-S2-202212, vinculante para el cálculo del IBC, y que validara la exclusión de la prima de riesgo sin explicar las razones de su apartamiento.
En su sentir, esta omisión no solo desconoce la fuerza normativa del precedente, sino que también deja la decisión sin sustento argumentativo, generando un evidente vacío de motivación. Finalmente reprochó la incorrecta liquidación de la dotación de vestuario y la exclusión de los aportes a las cajas de compensación, pese a tratarse de prestaciones ordenadas en la sentencia base.
Fundamentó su postura en la Sentencia T-408 de 2002 de la Corte Constitucional, indicando que el juez incurrió en una vía de hecho al modificar de oficio una orden ejecutoriada frente a la inactividad de la parte demandada, con lo cual se vulneraron sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica y al debido proceso. 1.9. Actuación en segunda instancia El 21 de noviembre de 202513, estando el expediente al despacho para resolver la impugnación presentada por la parte demandada, el magistrado ponente de esta decisión manifestó estar impedido para conocer del asunto de la referencia al invocar la causal prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de 10 Índice 20 Samai. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de julio de 2019.
Radicado 25000-23-42-000-2015-06054-02 (0626-19). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 12 La sentencia de unificación establece que la prima de riesgo no constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales diferentes a la pensión durante la vinculación con el extinto DAS, conforme a los Decretos 1137 y 2646 de 1994. No obstante, dicho valor sí se considera factor salarial para todos los efectos legales únicamente a partir de la incorporación de los servidores a las nuevas entidades receptoras, tras la supresión ordenada por el Decreto 4057 de 2011. 13 Índice 4 Samai, rad. 11001-03-15-000-2025-05523-01.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Procedimiento Penal14; sin embargo, mediante auto del 11 de diciembre15 de la misma anualidad, la Sala la declaró infundada al no encontrar demostrado el interés invocado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 199116, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa La Fiscalía General de la Nación solicitó su en su escrito de intervención la desvinculación del trámite del asunto. Lo anterior, por cuanto, en su criterio, no goza de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sección negará dicho pedimento, dado que la citada autoridad fue llamada al presente asunto en calidad de tercero por presentar interés en esta acción de tutela.
Esta condición, a su vez, derivó de su calidad de demandada dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 110013342046‑2021‑00236‑00/01. Por ello, se concluye que le asiste un interés directo en las resultas del trámite constitucional de referencia. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, revocar o modificar el fallo de primera instancia que negó la acción de tutela promovida por el señor Francisco Antonio Urdinola Lozano contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. El actor alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de legalidad, al respeto por la cosa juzgada y a la seguridad jurídica, con ocasión de las siguientes providencias: (i) la del 1.º de diciembre de 2023, mediante la cual el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá modificó la liquidación de crédito del 25 de marzo de 2022;
(ii) la del 17 de febrero de 2025, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión 14 ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: (…) 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. 15 Índice 9 Samai, rad. 11001-03-15-000-2025-05523-01. 16 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 anterior; y (iii) el auto del 4 de marzo de 2025, a través del cual se adicionó el fallo del tribunal dentro del proceso ejecutivo identificado con radicado 110013342046‑2021‑00236‑00/01.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201217, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–. 17 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito, indicó: 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. (…) (Énfasis de la Sala) La Sala en sentencia del 29 de septiembre de 202218, modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la vulneración de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Así, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se ejerce este mecanismo constitucional contra una sentencia de un órgano de cierre19.
Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.6. Caso concreto El accionante alegó que las providencias de 1° de diciembre de 2023, 17 de febrero y 4 de marzo de 2025 vulneraron sus derechos fundamentales, al incurrir en defectos orgánico, procedimental absoluto, material, ausencia de motivación y violación directa de la Constitución Política.
Sostuvo, además, que dichas providencias desconocieron que operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada respecto del mandamiento de pago y de la orden de continuar con la ejecución, alterando de manera irregular etapas ya precluidas y excluyendo conceptos previamente decretados y firmes. 19 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El a quo constitucional negó el amparo tras establecer que la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí tenía competencia para pronunciarse sobre la sanción moratoria, en la medida en que dicho aspecto fue expresamente introducido en el recurso de apelación. Asimismo, determinó que no se presentó defecto procedimental, pues el juez está legalmente facultado para modificar la liquidación del crédito y excluir conceptos no previstos en la sentencia base de ejecución, como la sanción moratoria.
Concluyó, además que no existía ausencia de motivación, al comprobar que las providencias cuestionadas ofrecían argumentos jurídicos sólidos y razonables que justificaban la modificación de la liquidación. El señor Urdinola Lozano impugnó la decisión del a quo constitucional al iterar los defectos orgánico y procedimental, pues a su juicio el tribunal carecía de competencia para revocar el concepto de la sanción moratoria, ya que este se encontraba dentro de la orden de seguir adelante la ejecución y no había sido objeto de apelación. Señaló que la liquidación solo debe servir para calcular montos y no para eliminar derechos ya reconocidos frente a los cuales operó la cosa juzgada.
Apoyó su posición en fallos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, advirtiendo que modificar de oficio una orden ejecutoriada, pese a la pasividad de la demandada, constituye una vía de hecho que vulnera la seguridad jurídica y el debido proceso. Igualmente insistió en que no se motivó la decisión y se desconoció el precedente sobre la prima de riesgo, al no aplicar la sentencia de unificación SUJ-027-CE- S2-2022.
También criticó la liquidación de la dotación, pues se reconoció menos cantidad de la estipulada por la ley y el concepto 200951 de 2015. Además, pidió incluir los aportes a las cajas de compensación dentro de las prestaciones sociales, resaltando que su exclusión desconoce el alcance de la condena inicial. Luego de revisar los antecedentes, la pretensión constitucional, las intervenciones, el fallo inicial y su impugnación, la Sala concluyó que la acción de amparo no procede, pues no cumple con el estándar de relevancia constitucional.
Lo anterior se explica en la medida en que el accionante pretende reabrir un debate ya definido en sede ordinaria, lo cual resulta improcedente frente a la fuerza de cosa juzgada que ampara dichas decisiones. La Sala precisa que no se configuró vulneración alguna de las garantías constitucionales al debido proceso ni de acceso a la administración de justicia, toda vez que las autoridades accionadas actuaron dentro del ámbito de sus competencias y conforme al marco normativo aplicable, circunstancia corroborada por las etapas procesales surtidas en el trámite ordinario.
Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Igualmente, la Sección señala que, en ambos escritos, el señor Urdinola Lozano se limitó a señalar la contradicción en que, a su juicio, incurrieron los jueces al alterar y suprimir, dentro de la liquidación, rubros previamente ordenados en providencias declarativas frente a las cuales operó la cosa juzgada.
En el asunto bajo examen, el demandante pidió dejar sin efectos las providencias previamente demandadas y, en su lugar, que se expida una nueva decisión en ala que se incorporen los conceptos reconocidos en decisiones dictadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho. De esta manera, se advierte que los reparos formulados se reducen a un desacuerdo frente a las consideraciones de la autoridad judicial accionada que puso fin a la causal ejecutiva, sin que ello configure trasgresión alguna de sus garantías constitucionales.
Como se estableció en líneas anteriores, para determinar si un asunto cuenta con relevancia constitucional no basta con hacer la simple indicación de su cumplimiento, pues como presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”20.
De igual manera, se precisa que dicho requisito tiene tres finalidades, a saber: … (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional21 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad22; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales23 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces24.
Por lo anterior, lo que se observa es un desacuerdo con las conclusiones alcanzadas por la autoridad judicial, situación que no constituye razón suficiente para la intervención del juez constitucional en la protección de derechos fundamentales. De aceptarse lo contrario, se invadirían las competencias del juez natural y se vulneraría el principio de autonomía judicial.
Por ello, esta Sala concluye que no se acreditaron los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para superar el requisito de relevancia constitucional. Pues resulta evidente que, la acción de tutela y los defectos invocados por la parte accionante reflejan únicamente una inconformidad con lo decidido por los jueces naturales y se reducen a una 20 Sentencia SU 573 de 2019. 21 “Sentencia C-590 de 2005.” 22 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 23 “Sentencia C-590 de 2005.” 24 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Francisco Antonio Urdinola Lozano Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05523-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 controversia de carácter económico y legal.
En consecuencia, la Sala revocará la decisión que negó el amparo, al no acreditarse ninguna de las causales específicas alegadas, y en su lugar, declarará la improcedencia de la acción constitucional por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Negar la solicitud de desvinculación de la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: Revocar el fallo de primera instancia que negó el amparo interpuesto por Francisco Antonio Urdinola Lozano y, en su lugar declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
TERCERO: Notificar a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx