REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: MARTHA JANETH CANO MORENO Y OTROS Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

IMPROCEDENCIA DEL AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: el demandante indicó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la providencia judicial proferida en el marco de un proceso ejecutivo, por cuanto se fundamentó en un contrato de transacción ilegal. Sin embargo, se confirmará la providencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la parte actora es emplear este mecanismo como una instancia adicional al proceso ordinario.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante en contra de la sentencia de 15 de mayo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas del original Índice 23 SAMAI de la primera instancia). I.

ANTECEDENTES La demanda El 12 de marzo de 20251, los señores Martha Janeth, Ángela y Mario Cano Moreno presentaron acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se protegieran su 1 Índice 2 SAMAI de la primera instancia 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela derecho constitucional fundamental del debido proceso, y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: “Por lo brevemente expuesto solicito y ruego señor juzgador de tutela se sirva ordenar que el proceso ejecutivo continue su curso legal respectivo, ordenar la actualización del crédito y ordenar los embargos de los bienes del demandado conforme a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional y todo lo demás que surja.”.

(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrilla del original – índice 2 SAMAI de la primera instancia). Hechos y fundamentos de la vulneración 1) Los señores Martha Janeth, Ángela y Mario Cano Moreno presentaron demanda ejecutiva en contra del Instituto de Seguros Sociales y el Hospital de Caldas en el que solicitaron librar mandamiento de pago por concepto de capital e intereses moratorios causados con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 15 de febrero de 20122 proferida por el Consejo de Estado en el marco de un proceso de reparación directa. 2) En auto de 14 de mayo de 2014, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago en favor de los demandantes y el 22 de abril de 2015 ordenó seguir adelante con la ejecución, así como liquidar el crédito y condenó en costas a los ejecutados3. 3) En auto de 24 de agosto de 2016, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá vinculó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación -en adelante PAR ISS-, representada por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario FIDUAGRARIA SA, así como a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4) El 1 de julio de 2020, la apoderada de la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – FIDUAGRARIA S.A., del PAR ISS, vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, presentó incidente de nulidad por considerar que se presentó un hecho nuevo en los términos del artículo 132 del CGP, toda vez que en sentencia de 11 de junio de 2011 la Sala de Casación Laboral de la Corte suprema de Justicia4 declaró la nulidad de los procesos 2 Proceso con radicación no. 17001-23-31-000-1997-03045-00/01. 3 Proceso con radicación no. 11001-33-36-035-2014-00286-00/01/02. 4 Proceso con radicación no. 11001-02-05-000-2019-00244-00. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela ejecutivos iniciados en contra del PAR ISS LIQUIDADO debido a la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer este tipo de procesos cuando las pretensiones giran en torno al pago del pasivo contingente del extinto ISS EN LIQUIDACION, el cual se refiere a sentencias ejecutoriadas con posterioridad al 31 de marzo de 2015. 5) Mediante providencia de 16 de marzo de 2021, el juzgado declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó remitir el expediente al PAR ISS en liquidación como consecuencia de su falta de jurisdicción. 6) Los ejecutantes5 presentaron recurso de apelación en el que manifestaron que la normativa sobre la liquidación del ISS no les resulta aplicable, porque la cuenta de cobro la presentaron en junio de 2012, esto es, antes del inicio del proceso con radicación no. 11001-02-05-000-2019-00244-00, de ahí que la norma procesal especial – CPACA- es la que debía aplicarse, y, por el contrario, el Decreto 2013 del 28 de septiembre del 2012, que ordenó esa actuación, no puede aplicarse de manera retroactiva, por lo que no se podía decretar la nulidad de todo lo actuado. 7) En providencia de 1 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia y solicitó al PAR ISS un informe con el fin de corroborar si contaba con los recursos para garantizar el pago del crédito reclamado. 8) En auto de 2 de junio de 2023, el juzgado acató lo dispuesto por el tribunal y requirió al PAR ISS para que remitiera información sobre el estado de la obligación en favor de la parte ejecutante. 9) En oficio de 21 de julio de 2023, el PAR ISS dio respuesta en la cual indicó que, con ocasión de la Resolución no. REDI 008106 de 13 de febrero de 2015 se inició comunicación con el apoderado de los ejecutantes y se llegó a un acuerdo para suscribir un contrato de transacción entre ambas partes. 10) Mediante auto de 28 de julio de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá aceptó el contrato de transacción y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso por pago de la obligación. 5 Jorge Eliecer Cano Ospina, Martha Janeth, Ángela y Mario Cano Moreno 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela 11) Los ejecutantes6 presentaron recurso de apelación en el que argumentaron que se trata de un contrato de transacción unilateral que fue impuesto por la institución obligada y que no cumple con todos los requisitos legales, pues, únicamente recibieron una llamada telefónica en la que se propuso la transacción y un correo electrónico con el contrato de transacción, sin que los actores tuvieran la oportunidad de manifestar su inconformidad con las sumas estipuladas en el contrato. 12) Mediante providencia de 5 de diciembre de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia, tras evidenciar que el contrato de transacción cumplió con los requisitos para su aprobación y ello conllevaba a la terminación del proceso, según lo previsto en el artículo 312 del Código General del Proceso (CGP).

Fundamentos de la vulneración La parte demandante afirmó que la providencia del 5 de diciembre de 2024 se profirió con fundamento en un contrato de transacción que no cumple con los requisitos legales, pues, se trata de un contrato unilateral impuesto por la entidad. En el mismo sentido, precisaron que el artículo 1500 del Código Civil estipula que el contrato debe ser real, solemne y consensual, lo cual no se cumple en el caso en la medida que el negocio jurídico fue impuesto por la entidad.

Asimismo, indicaron que salta a la vista la intensión dolosa de la entidad por reconocer solo ciento sesenta millones de pesos ($160.000.000) de los más de mil millones de pesos ($1.000.000.000) a los que ascendía el crédito. De ello se dejó constancia por escrito en el contrato, lo cual no fue de agrado para la obligada, razón por la cual fueron coaccionados a firmar una copia sin ninguna anotación, por lo que resulta evidente que se les restringió su libertad, voluntad y libre albedrio.

Por otro lado, alegaron que se desconocieron los artículos 312 y 313 del CGP, en tanto que la transacción con entidades públicas debía tener la autorización previa del Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde, según sea el caso. 6 Martha Janeth, Ángela y Mario Cano Moreno 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela Finalmente, el señor Luis Alirio Torres Barreto mencionó que actúa como apoderado judicial en el asunto y en nombre propio, puesto que está trabajando dentro del proceso ejecutivo a cuota litis, razón por la cual con la decisión del tribunal también se vulnera su derecho fundamental al trabajo.

Actuaciones de primer grado Mediante auto del 13 de marzo de 20257, la Sección Primera del Consejo de Estado requirió al doctor Luis Alirio Torres Barreto para que allegue poder que lo faculte para instaurar la acción constitucional de la referencia en representación de los actores. En auto de 28 de marzo de 20258 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación a los magistrados de la Sección Tercera -Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como la vinculación a los señores Jorge Eliécer Cano Ospina, Gabriel Atehortúa Moreno, Nelsy, Jorge Eliécer y José Jaime Cano Moreno; a la ESE Hospital Universitario de Caldas, al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, a la Sociedad Fiduagraria SA, y al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional pues la discusión se trata de un asunto estrictamente normativo y legal, máxime cuando se evidencia que los argumentos que invoca la parte actora como fundamento de la presunta vulneración del derecho fundamental del debido proceso son los mismos que fueron puestos a consideración dentro del proceso ejecutivo y en el recurso de apelación, de tal forma que lo pretendido es crear una instancia adicional trayendo argumentos que ya fueron suficientemente debatidos por los jueces naturales del litigio. 7 Índice 04 SAMAI 8 Índice 10 SAMAI 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela Por otro lado, estimó que al señor Luis Alirio Torres Barreto le asiste legitimación en la causa por activa pues la decisión proferida por la autoridad judicial accionada le ha vulnerado su derecho al trabajo, toda vez que también resulta interesado en el desarrollo del proceso.

Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto de 10 de junio de 20259. Alegó que el tribunal no valoró en debida forma los requisitos de la transacción consignados en el artículo 312 del CGP, pues, la misma se debía celebrar ante el Juez competente, de común acuerdo por todas las partes y con el trámite pertinente para solicitar la actualización del crédito, motivo por el cual resulta evidente que la misma fue realizada de manera unilateral y por lo tanto ilegal o contraria a derecho.

Reiteró que se presentó un incumplimiento del artículo 313 del CGP pues no se acreditó la autorización previa del Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde. En virtud de lo anterior, indicó que el a quo desconoció los medios de prueba y sin mayor argumentación avaló los errores cometidos por el tribunal accionado, motivo por lo cual debe revocarse el fallo de primera instancia para, en su lugar, determinar que sí se cumplen los presupuestos de la acción de tutela y amparar sus derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un 9 Índice 29 SAMAI de la Primera instancia 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 5 de diciembre de 2024.

En primera instancia, a través de sentencia del 15 de mayo de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela tras encontrar insatisfecho el requisito de relevancia constitucional. En la impugnación, la parte demandante sostuvo que el contrato de transacción fue realizado de manera unilateral por lo que es evidentemente ilegal o contrario a derecho.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente, por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 1) En su escrito de tutela, los actores alegaron que la providencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se fundamentó en un contrato de transacción ilegal, en tanto este no cumplió con los 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela requisitos consagrados en el artículo 312 del CGP y fue expedido de manera unilateral por parte de la entidad. 2) No obstante, de entrada, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos con ocasión de la presentación del recurso de apelación en contra del auto de primera instancia de 28 de julio de 2023, oportunidad en la cual la parte demandante indicó, en similares términos a los que ahora plantea, que el contrato de transacción fue desarrollado de manera unilateral por parte de la entidad y sin el cumplimiento de los requisitos legales. 3) Para resolver esos planteamientos, en la providencia de 5 de diciembre de 2024, la autoridad judicial demandada se pronunció, de manera expresa, así: “25.

La parte ejecutante presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, que sustentó en síntesis así: • La transacción aceptada vulneró el derecho acceso a la Administración de Justicia, se presenta denegación de justicia, violación al debido proceso y al derecho de defensa, en la medida en que no se le corrió traslado en los términos del artículo 78.14 C.G.P. • Imposibilitó que el juez conociera cómo surgió la transacción, que calificó como unilateral e ilegal, porque si bien se le contactó telefónicamente, no se le permitió realizar nota al margen según la cual se reservaba el derecho a presentar acciones judiciales, tampoco se le citó para la “audiencia administrativa de transacción” y, desconoció que el crédito superaba la suma de $1000 millones. • La transacción es nula porque versó sobre un litigio ya terminado - artículo 2478 C.C.- • El valor pagado por la entidad con ocasión de la transacción debía imputarse a intereses y capital.

(…). 32. Ahora bien. Sobre la posibilidad de suscribir acuerdos de transacción en los procesos ejecutivos, la Sección Tercera del Consejo de Estado15, ha precisado que “cabe la posibilidad de realizar la transacción tanto en procesos declarativos como en los ejecutivos, en este caso, bajo ciertas condiciones o circunstancias, esto es, que se hayan propuesto excepciones de fondo, pues las pretensiones se tornarían inciertas y existiría un derecho dudoso” 33.De conformidad con lo anterior, la sala encuentra que el contrato de transacción aportado en el caso cumple con los requisitos para su aprobación y consecuente terminación del proceso, según lo previsto en el artículo 312 del C.G.P. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela 34.En efecto, del análisis del objeto del acuerdo se desprende que las partes identificaron de forma expresa y clara que se busca transigir las pretensiones de este proceso ejecutivo y precaver cualquier otro que pudiera presentarse por los mismos hechos, pues allí se consignó que “LOS ACREEDORES desisten de cualquier acción ejecutiva que tenga origen en la Resolución No. REDI 008106 del 13/02/2015.

Con este contrato se da por terminada en forma definitiva cualquier acción que pudiera existir en relación con las obligaciones surgidas en virtud de la Resolución No. REDI 008106 del 13/02/2015 y los valores ordenados en el proceso judicial No. 17001233100019970304501”. 35. La sala agrega que el proceso ejecutivo no es el escenario procesal para cuestionar la validez del contrato suscrito entre las partes, máxime cuando ninguna referencia hubo antes por parte del apoderado de los ejecutantes sobre este hecho antecedente.”.

(negrillas de la Sala Índice 14 SAMAI de la primera instancia) 4) De acuerdo con lo expuesto, es claro que para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional los demandantes expusieron similares argumentos a los planteados en el recurso de apelación con base en los cuales cuestionaron la validez del contrato de transacción. 5) No obstante, frente a tales argumentos la autoridad judicial accionada se pronunció, expresamente, en el fallo objeto de reproche para sostener que el contrato de transacción sí cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 312 del CGP y que el proceso ejecutivo no es el escenario para cuestionar la validez del contrato de transacción. 6) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de “error” a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y que fueron resueltos de manera suficiente y exhaustiva en la providencia de segunda instancia que puso fin al proceso. 7) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal que era propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 8) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01403-01 Demandante: Martha Janeth Cano Moreno y otros Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.