Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional) Tema: Rechazo demanda, caducidad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 26 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 1.
Antecedentes 1.1. Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, el señor Luis Alfonso Contreras Andrade, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del fallo de primera instancia proferido el 29 de noviembre de 2016 dentro del proceso con radicado MEBAR 2016 185, por medio del cual se le impuso la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por 10 años, así mismo, la Resolución 08382 del 30 de diciembre de 2016 con la cual se ejecutó la decisión relacionada en líneas anteriores. 1 En adelante CPACA 2 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando como intendente de la Policía Nacional o al que tengan sus compañeros de escuela al momento del reintegro; ii) pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su retiro; iii) realizar la desanotación de la sanción disciplinaria en el registro de antecedentes de la entidad y de la Procuraduría; iv) cumplir la sentencia dentro de los términos establecidos por el juez; y v) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto proferido el 26 de septiembre de 2017, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:2 […] [E]n el presente asunto debe contabilizarse a partir de la notificación del acto de ejecución, esto es, a partir del 17 de enero de 2016, fecha en la que se notificó la Resolución No. (sic) 08382 de 30 de diciembre de 2016, acto administrativo mediante el cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al intendente Luis Alfonso Contreras Andrade por parte de la Policía Nacional, y en consecuencia, se ordenó retirarlo del servicio activo de la entidad.
Como el acto administrativo de ejecución se notificó el día 17 de enero de 2017, contados cuatro meses a partir del día siguiente de la notificación, se concluye que el actor tenía hasta el día 18 de mayo de 2017, para presentar la respectiva demanda. […] En el caso que nos ocupa, observa la sala que la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Administrativa delegada ante esta Corporación (sic), el día 31 de mayo de 2017, situación que puede corroborarse a partir del estudio de los documentos que yacen como anexos y que fueron allegados junto con libelo demandatorio (fl. 239).
Lo anterior, nos permite concluir, que para la fecha en que fue presentada la solicitud de conciliación extrajudicial, la demanda se encontraba caduca. 1.3. El recurso de apelación 2 Folio 243 a 246 del expediente. 3 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación el cual sustentó de la siguiente forma:3 i) El medio de control incoado fue presentado dentro de los términos que establece el artículo 164 del CPACA, es decir que no se ha configurado el fenómeno de la caducidad. ii) Se evidencia un error involuntario por parte de la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos dado que plasmó dos fechas diferentes tanto en el acta de la audiencia como en la constancia, en las cuales se evidencia en el encabezado «radicación N°. 73462 de fecha 15 de mayo de 2017» sin embargo, en el cuerpo del documento se indica como fecha de radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 31 de mayo de 2017, «lo que con llevo a inducir al error al magistrado ponente para rechazar de plano la demanda». iii) Lo cierto es que en el caso que nos ocupa el fallo disciplinario es del 29 de diciembre de 2016, la resolución que ejecutó la decisión fue proferida el 30 de diciembre de 2016 y fue notificada el 17 de enero de 2017, por lo que los cuatro meses con los que contaba para interponer el medio de control vencían el 18 de mayo de 2017. iv) Dado que se presentó la solicitud de conciliación el 15 de mayo de 2017, se suspendieron los términos de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y se reanudaron el día siguiente a la expedición de la constancia de no acuerdo, es decir, el 16 de agosto de 2017, fecha en la cual se presentó la demanda, por lo cual no ha operado la caducidad. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 3 Folio 248 a 250 del expediente. 4 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade Se circunscribe a establecer si respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Luis Alfonso Contreras Andrade, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, con el fin de determinar si se debe confirmar o revocar el auto proferido 26 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se rechazó la demanda.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) Caducidad del medio de control; y ii) solución del caso concreto. Caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad.
En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.4 En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.5 4 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 5 Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 5 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así: Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […].
De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero». 2.2.
Caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub examine: i) El 29 de noviembre de 2016, se profirió fallo de primera instancia dentro de 6 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade la investigación de carácter disciplinario con radicado MEBAR 2016 185,6 en el cual se declaró probado el cargo imputado al señor Luis Alfonso Contreras Andrade, así mismo se le impuso como sanción la destitución e inhabilidad general para ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término de 10 años. ii) El 30 de diciembre de 2016, se profirió por parte de la entidad demandada la Resolución 08382,7 mediante la cual se ejecutó la sanción impuesta, esta determinación fue notificada el 17 de enero de 2017.8 iii) El 15 de mayo de 2017,9 el demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial, a la que se le asignó el radicado 73462, y cuyo conocimiento le correspondió a la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos. iv) El 15 de agosto de 2017,10 en atención a la solicitud elevada por la parte convocante se declaró fallida la conciliación por haberse cumplido el término de suspensión de la caducidad y en consecuencia se expidió el acta correspondiente. v) El 16 de agosto de 2017, se radicó la demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, según consta en el acta individual de reparto,11 la cual le correspondió al despacho del magistrado Cristóbal Rafael Christiansen Martelo, bajo el radicado 08001 23 33 000 2017 01000 00.
Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto recurrido, por las siguientes razones: A través del auto de unificación del 25 de febrero de 2016 proferido dentro del proceso con radicado 11001 03 25 000 2012 00386 00 (1493-2012), se estableció 6 Folio 126 a 134 del expediente. 7 Folio 139 del expediente. 8 Folio 140 del expediente. 9 Folio 262 del expediente. 10Folio 239 del expediente. 11Folio 241 del expediente. 7 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade que el término de caducidad empezaría a contar a partir de la notificación del acto de ejecución, en eventos en los que: i) se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, y iii) que dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa, dada la conexidad de estos últimos actos con la materialización de las decisiones adoptadas en los fallos disciplinarios administrativos.
Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso particular el término de caducidad empezó a contar a partir de la notificación del acto de ejecución esto es desde el 17 de enero de 2017, fecha en la cual se notificó la Resolución 08382 del 30 de diciembre de 2016, y culminaría el 18 de mayo de 2017; sin embargo, el actor interrumpió dicho termino con la presentación de la solicitud de conciliación el 15 de mayo de 2017.
Ahora bien, dado que el reparo que se tiene por parte del demandante frente al auto proferido el 26 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, radica precisamente en la fecha en la cual se radicó la solicitud de conciliación resulta necesario precisar que, en efecto, en la documentación que fue aportada por el señor Contreras Andrade, relacionada con dicho trámite, se advirtió que se referían dos fechas relacionadas con el momento en el cual se formuló la solicitud de conciliación extrajudicial, así: la primera, se encuentra en la parte inicial de los documentos, en donde se indica que tal suceso ocurrió el 15 de mayo de 2017 y la segunda, aparece en el numeral 1 de la constancia de no acuerdo conciliatorio, en la que se manifiesta que tal radicación se produjo el 31 de mayo de 2017.
Ante tal situación el despacho ponente profirió los autos de fechas 14 de mayo de 2020, 25 de agosto de 2022 y 11 de mayo de 2023 en los cuales ordenó librar los siguientes oficios: i) A la Procuraduría 14 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Barranquilla (Atlántico) para que certificara la fecha en la que fue 8 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade radicada la solicitud de conciliación extrajudicial 73462, convocada por el señor Luis Alfonso Contreras Andrade. ii) Al apoderado de la parte actora para que aportara copia del radicado de la solicitud de conciliación extrajudicial aludida en el numeral anterior.
En cumplimiento de dicha orden se expidieron los oficios 3559, 3560, 9765, 9766, 8758 y 10984, sin embargo, la Procuraduría 14 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Barranquilla (Atlántico) ha guardado silencio y el abogado que representa los intereses de la parte demandante solo hasta la emisión del último oficio procedió de conformidad con lo solicitado por este despacho, aportando la copia del radicado de la solicitud de conciliación extrajudicial en la cual se evidencia el sello de la Procuraduría General de la Nación con la fecha 15 de mayo de 2017.
Adicionalmente, dentro del expediente se encuentra una solicitud de constancia aclaratoria, radicada por el actor ante la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos la cual fue contestada por dicha entidad señalando lo siguiente: La Procuraduría 14 Judicial II Administrativa Certifica Que revisado el sistema de información Administrativa y Financiera (SIAF), se encontró solicitud de conciliación radicado bajo el No. 73462, presentada en fecha 15 de mayo de 2017, en la cual fuge como convocante Luis Alfonso Contreras Andrade y como convocada la Nación Ministerio de Defensa Policía Nacional.
Se hace constar que erróneamente este Despacho anotó, en la constancia de no conciliación, la información de No. De radicado 73462 de fecha 31 de mayo de 2017 [Se destaca] Ante las pruebas que reposan en el expediente se debe indicar que, contrario a lo manifestado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, la fecha de presentación de la solicitud de conciliación por parte del actor no fue el 31 de mayo de 2017 sino que el 15 de mayo de 2017, por lo cual, se requiere analizar si, en efecto, en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, tal como lo decidió 9 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade el a quo, o si, por el contrario, el medio de control fue interpuesto en el tiempo legalmente establecido para tal fin.
Ahora bien, dado que el medio de control incoado por Luis Alfonso Contreras Andrade es el de nulidad y restablecimiento del derecho se debe indicar que el término establecido por el legislador para su oportuna interposición es de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, es decir que para el caso objeto de estudio dicho término inició el 18 de enero de 2017.12 Siguiendo tal línea argumentativa, se tiene que el demandante tenía como fecha límite para la presentación de la demanda el 18 de mayo de 2017; no obstante, dicho término fue suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 15 de mayo de 2017 y se reanudó con la emisión de la constancia de no acuerdo por parte de la Procuraduría 14 Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual se expidió el 15 de agosto de 2017, por lo cual, a partir del día siguiente continuó el conteo de los 3 días que hacían falta para completar los 4 meses de que disponía para el ejercicio oportuno del derecho de acción, lo que quiere decir que el demandante podía interponer, oportunamente, el medio de control hasta el 18 de mayo de 2017.
En tales circunstancias, como la radicación del libelo ocurrió el 16 de mayo de 2017, se debe concluir que no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad. En consecuencia, se revocará el auto proferido el 26 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del cual se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Luis Alfonso Contreras Andrade contra la Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 12 La Resolución 08382 de 2016, por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al actor, fue notificada el 17 de enero de 2017, por lo cual el término de interposición del medio de control empezó a correr desde el día siguiente, lo anterior de conformidad con el auto de unificación del 25 de febrero de 2016 proferido dentro del proceso 11001 03 25 000 2012 00386 00 (1493-2012). 10 Radicado: 08001 23 33 000 2017 01000 01 (5709-2018) Demandante: Luis Alfonso Contreras Andrade Resuelve: Primero. Revocar el auto proferido el 26 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del cual se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Luis Alfonso Contreras Andrade de conformidad con las razones expuestas.
Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente YEAC/DDG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.