11001032500020190073200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00732-00 Nº interno: 5562-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Ramiro Lasso Horta Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 12 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 12 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva del 28 de febrero de 2013, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Ramiro Lasso Horta contra la Unidad Administrativo Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, dentro del proceso 41001-33-31-005-2011-00360.

ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2014 confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Ramiro Lasso Horta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación, en la cual pretendía que se ordenara a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, incluyendo la asignación básica, asignación por servicios, prima de antigüedad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, a partir del 1 de octubre de 1996, teniendo en cuenta el retiro definitivo del servicio.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, en fallo dictado el 28 de febrero de 2013, decidió[2]: (i) declarar no probada la excepción de inexistencia de la obligación; (ii) declarar probada la excepción de prescripción en relación con las mesadas pensionales del demandante causadas antes del 8 de abril de 2005;

(iii) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (iv) ordenar a Cajanal que expida un nuevo acto administrativo reliquidando la pensión de vejez al señor Ramiro Lasso, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio más la inclusión de todos los factores salariales certificados; (v) condenar a Cajanal al pago de las diferencias que resulten a favor de pensionado, atendiendo a la prescripción probada.

El Tribunal advirtió que el señor Ramiro Lasso es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, que en principio implicaría que en materia pensional se aplique lo previsto en la Ley 33 de 1985, según la cual el empleado tendrá derecho al pago de una pensión equivalente al 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, dicha norma también prevé un régimen de transición pensional, del que es beneficiario el interesado, siendo así que, en su caso, debe tenerse en cuenta lo regulado en el Decreto 1848 de 1969 Señaló que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, concluyó que la Ley 33 de 1985 no indica de forma taxativa los factores salariales que conforma la base de liquidación pensional, sino que los mismos están enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

El Tribunal consideró que, en virtud de lo anterior, el señor Ramiro Lasso Horta tiene derecho al reajuste de su pensión de vejez teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2. El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 12 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Huila, con fundamento en la causal prevista en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia proferida el 28 de febrero de 2013 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Neiva, confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila mediante providencia del 12 de septiembre de 2014: y, en su lugar, se ordene a la UGPP reliquidar y pagar la mesada pensional del señor Ramiro Lasso Horta, conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional y se adopte como IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional y fijando como monto pensional el 75% previsto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido el estatus pensional en vigencia del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

Señaló que el señor Ramiro Lasso Horta nació el 26 de octubre de 1943 y adquirió el estatus pensional el 3 de octubre de 1988. Prestó sus servicios en diferentes entidades, así: (i) Rama Judicial: 11 de enero de 1967 a 30 de diciembre de 1967, y 1 de enero de 1968 a 30 de diciembre de 1968; (ii) Municipio de Aipe: 1 de enero de 1969 a 4 de julio de 1972; 1 de enero de 1986 a 30 de diciembre de 1986;

(iii) Municipio de Neiva: 5 de julio de 1972 a 10 enero de 1975; 18 de agosto de 1975 a 30 de octubre de 1976; (iv) Departamento de Huila: 10 de enero de 1975 a 8 de julio de 1975; y 1 de noviembre a 1976 a 15 de enero de 1978; (v) ICBF: 21 de agosto de 1978 a 13 de enero de 1983; (vi) Contraloría de Huila: 6 de julio de 1983 a 23 de enero de 1985; y 30 de agosto de 1985 a 31 de diciembre de 1985;

(vii) IDEMA: 2 de julio de 1987 a 23 de octubre de 1988; (viii) INPEC: 23 de junio de 1989 a 30 de septiembre de 1996. El último cargo ocupado fue el de Director de Establecimiento Carcelario. Que mediante la Resolución 13213 de 10 de noviembre de 1999, la extinta Cajanal reconoció una pensión de vejez al señor Ramiro Lasso Horta, en cuantía de $824.330,32, efectiva a partir del 26 de octubre de 1998.

Que a través de la Resolución 08613 de 25 de febrero de 2009, Cajanal negó una reliquidación de una pensión con la inclusión de nuevos factores salariales. Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en la Resolución PAP 039247 de 16 de febrero de 2011, que confirmó en todas sus partes el acto recurrido.

En virtud de lo anterior, el señor Ramiro Lasso Horta interpuso una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación. Que mediante la Resolución RDP 026826 de 30 de junio de 2015, la UGPP negó el cumplimiento del fallo judicial.

Posteriormente, a través de la Resolución RDP 046086 de 6 de noviembre de 2015 la UGPP revocó la Resolución RDP 026826 de 2015 y, en consecuencia, dio cumplimiento al fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Huila. En dicho acto se elevó la cuantía a la suma de $932.517, efectiva a partir del 26 de octubre de 1998, con efectos fiscales a partir del 8 de abril de 2005, por prescripción trienal de conformidad con lo dispuesto en el fallo objeto de cumplimiento.

Frente a la primera causal, consideró que, con lo resulto por los jueces de instancia, se vulneró el debido proceso y se otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, con lo cual se genera una afectación grave del erario. Advirtió que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser incluidos al momento de liquidar la prestación. En relación con la segunda causal, indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido, de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Agregó que, en el proceso se acreditó que el señor Ramiro Lasso Horta es acreedor del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que se debe aplicar lo previsto en la Ley 33 de 1985, y tiene derecho a que se reliquide la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, según las normas aplicables para dichos funcionarios, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Aseguró que la reliquidación ordenada por la decisión recurrida conllevó a que se presentara una afectación a la sostenibilidad financiera del sistema y un abuso palmario del derecho, pues en dicha providencia se desconocen los precedentes obligatorios y vinculantes proferidos por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cual conllevó a un incremento de la mesada pensional del causante en un 0,1160155099%, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello. 3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 28 de noviembre de 2019 el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión[4]. Por auto del 16 de junio de 2021 se ordenó a la UGPP notificar al demandado sobre la admisión del recurso[5]. Se advierte que en el presente caso no se solicitaron pruebas por las partes.

En virtud de lo anterior y atendiendo que las pruebas requeridas para decidir el asunto reposan en el expediente, se prescinde de la etapa probatoria y se otorga el valor que les asigne la ley a las pruebas documentales aportadas al proceso. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión En el caso bajo estudio no se presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión. 5.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 12 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 4 de octubre de 2019[6], pues la sentencia recurrida se dictó el 12 de septiembre de 2014 y quedó ejecutoriada el 14 de octubre del mismo año, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se quedó ejecutoriada la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.

Cuestión previa Mediante escrito del 23 de febrero de 2022, el abogado Wildemar Alfonso Lozano Pabón, apoderado de la UGPP, presentó solicitud de sucesión procesal, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 68 del Código General del Proceso, a favor de la señora Rosana Vargas de Lasso, en su condición de cónyuge supérstite[7], teniendo en cuenta que el señor Ramiro Lasso falleció el 2 de marzo de 2021, según se evidencia en el registro civil de defunción[8].

En virtud de lo anterior, se reconocerá la calidad de sucesora procesal a la señora Rosana Vargas de Lasso en la parte resolutiva de esta providencia, al encontrarse configurados los supuestos de la norma citada. 4. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 12 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Huila, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si se reconoció el derecho con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido al señor Ramiro Lasso Horta excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 4.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[9].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[10] y sus causales generales[11] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[12], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[13]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[14].

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[15].

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 4.2.

Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[16].

La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 5.

Caso concreto 5.1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó parcialmente el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, se produjo con violación al debido proceso, por cuanto lo procedente era que se tuviera en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores a tener en cuenta para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación. Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de instancia a adoptar la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión reconocida al señor Ramiro Lasso Horta.

A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la cual se controvierte directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.

Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues Cajanal tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 5.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Ramiro Lasso Horta, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previsto en virtud en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor del señor Ramiro Lasso en la Resolución 013213 de 10 de noviembre de 1999; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se confirmó parcialmente la sentencia que declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Sea lo primero indicar que, el señor Ramiro Lasso Horta, laboró en diferentes entidades públicas, siendo beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable para quienes no pertenecen a regímenes pensionales especiales, como el caso del actor. Aclarado lo anterior, se observa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a estudiar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia recurrida, con el fin de establecer si procede infirmar dicha decisión. Pues bien, a través de la Resolución RDP 026826 de 30 de junio de 2015[17] la UGPP negó la solicitud de cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Huila.

Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la UGPP mediante la Resolución RDP 046086 de 6 de noviembre de 2015[18], en la cual se revocó el anterior acto administrativo y, como consecuencia, se reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Ramiro Lasso Horta en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Huila.

En dicha decisión se estableció lo siguiente: “[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN ESCRITURAL es procedente efectuar la siguiente liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZAD| | | | | |O | |1995|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |7,411,752.|1,852,938.|2,652,188.| | | |00 |00 |00 | |1995|PRIMA DE NAVIDAD |698,887.00|174,722.00|250,087.00| |1996|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |6,503,823.|6,503,823.|6,503,823.| | | |00 |00 |00 | |1996|BONIFICACIÓN SERVICIOS |252,926.00|252,926.00|362,024.00| | |PRESTADOS | | | | |1996|PRIMA DE NAVIDAD |598,931.00|598,931.00|857,275.00| |1996|PRIMA DE SERVICIOS |274,003.00|274,003.00|392,192.00| |1996|PRIMA DE VACACIONES |766,631.00|766,631.00|1,097,311.| | | | | |00 | 1996:21.63%, 1997: 17,68% IBL: 1,426,241 x 75.0 = $932,517 SON: NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL QUINIENTOS DIECISIETE PESOS M/CTE.

Esta pensión estará a cargo de: |ENTIDAD |DÍAS |VALOR CUOTA | |MUNICIPIO DE NEIVA |1339 |$129,554.00 | |CAJA DEPARTAMENTAL DE PREVISIÓN SOCIAL DEL |1292 |$125,006.00 | |HUILA | | | |MUNICIPIO DE AIPE |1624 |$157,129.00 | |INSTITUTO DE MERCADEO AGROPECUARIO IDEMA EN |472 |$45,668.00 | |LIQUIDACIÓN | | | |FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS – FOPEP- |4911 |$475,160.00 | Efectiva a partir del 26 de octubre de 1998, con efectos fiscales a partir del 8 de abril de 2005 por prescripción trienal. […]”.

Precisado lo anterior, se evidencia lo siguiente: (i) mediante la Resolución 013213 de 10 de noviembre de 1999, la extinta Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Ramiro Lasso Horta, por valor de $824.330,32, efectiva a partir del 26 de octubre de 1998; (ii) a través de la Resolución 098813 de 25 de febrero de 2009, Cajanal negó la solicitud de reliquidación pensional, decisión que fue confirmada por la resolución PAP 039247 de 16 de febrero de 2011;

(iii) mediante la Resolución RDO 026826 de 30 de junio de 2015 la UGPP negó la reliquidación de la pensión reconocida al señor Lasso Horta, en cumplimiento de una decisión judicial; (iv) a través de la Resolución RDP 046086 de 6 de noviembre de 2015, la UGPP revocó el anterior acto administrativo y, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Ramiro Lasso, aumentando la cuantía a la suma de $932.517, efectiva a partir del 26 de octubre de 1998, con efectos fiscales desde el 8 de abril de 2005, por prescripción trienal;

(v) por la Resolución RDP 017327 de 13 de julio de 2021, se reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora Rosana Vargas de Lasso, en su calidad de cónyuge del señor Ramiro Lasso Horta. En ese orden de ideas, se tiene que entre la reliquidación efectuada por la UGPP inicialmente y la determinada en virtud del fallo judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, el monto de la mesada pensional reajustada a favor del señor Ramiro Lasso Horta aumentó en un valor de $108.186,68.

Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.

Ahora bien, la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($824.330,32) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($932.517) corresponde a la suma de $108.186,68, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 13,12% aproximadamente.

A su vez, se encuentra probado que el señor Ramiro Lasso Horta laboró al servicio de diferentes entidades públicas por más de 20 años, así: (i) Rama Judicial: 11 de enero de 1967 a 30 de diciembre de 1967, y 1 de enero de 1968 a 30 de diciembre de 1968; (ii) Municipio de Aipe: 1 de enero de 1969 a 4 de julio de 1972; 1 de enero de 1986 a 30 de diciembre de 1986;

(vii) IDEMA: 2 de julio de 1987 a 23 de octubre de 1988; (viii) INPEC: 23 de junio de 1989 a 30 de septiembre de 1996, última entidad en la cual ocupó el cargo de Director de Establecimiento Carcelario, sin que se presentara un cambio en el mismo, por nombramientos en provisionalidad o en encargo en los últimos años. De lo anterior se puede concluir que, no se encuentra que la reliquidación de la pensión se efectuó con abuso del derecho o con fraude a la ley.

Adicionalmente, se advierte que en el acto administrativo que da cumplimiento a la sentencia, se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado los mismos. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades.

Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[19]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.

Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[20]: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[21] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[22].”.

Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, sobre la pensión de vejez reconocida al señor Ramiro Lasso Horta, no muestra un incremento excesivo o injustificado, pues no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.

Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida al señor Ramiro Lasso Horta no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 12 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER como sucesora procesal a la señora Rosana Vargas de Lasso, en su condición de cónyuge supérstite del señor Ramiro Lasso Horta.

TERCERO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 178 reverso-185. La parte demandante presentó solicitud de adición de la sentencia proferida en segunda instancia, la cual fue resuelta de forma negativa por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 14 de noviembre de 2014. [2] Folios 219 reverso-225. [3] Folios 1-10. [4] Folios 394-395. [5] Folios 302-reverso. [6] Folio 10 reverso. [7] La Sala advierte que mediante la Resolución RDP 017327 de 13 de julio de 2021, la UGPP reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Rosana Varagas de Lasso. [8] Índice 21 de Samai, al consultar el proceso de la refencia. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [10] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [11] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [12] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [13] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [14] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [15] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [16] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [17] Folios 141-144. [18] Folios 135-140 reverso. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [20] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.

Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [21] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [22] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.