CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020190086100 (6341-2019) Y ACUMULADOS Demandante: JAIRO FRANCISCO MONCAYO MORA Y OTROS Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y OTRO Temas: Procedencia de sentencia anticipada, fijación del litigio e incorporación de documentos AUTO INTERLOCUTORIO O-056-2022 ASUNTO De acuerdo con la etapa en la que se encuentra el proceso, corresponde al despacho estudiar si procede imprimirle el trámite propio de la sentencia anticipada, de conformidad con el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
PROCEDENCIA DE LA SENTENCIA ANTICIPADA El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, reguló las diferentes etapas procesales en las que es posible dictar sentencia anticipada en el juicio contencioso administrativo. Así, en lo que resulta pertinente para el caso sub examine, previó la posibilidad de acudir a dicha figura: […] 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles […] En el proceso del asunto, están dados los supuestos para que se profiera sentencia anticipada antes de la celebración de la audiencia inicial con fundamento en los literales c) y d) del mencionado artículo 182A.
Así las cosas, en los términos de dicha norma, se procederá a fijar el objeto de controversia para, entonces, emitir un pronunciamiento sobre las pruebas. FIJACIÓN DEL LITIGIO En el juicio que regula el CPACA, la fijación del litigio es la piedra basal. Su relación con la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
A través de la fijación del litigio se preserva la congruencia necesaria para garantizar el debido proceso pues, una vez se delimitan los aspectos sobre los cuales ha de versar la controversia, el juez debe fallar en forma concordante. Por tal motivo, los problemas jurídicos adecuadamente formulados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones y la sentencia. Estas consideraciones adquieren una connotación especial en el medio de control de nulidad simple pues los problemas jurídicos que se determinen en la etapa de fijación del litigio se caracterizan por una suerte de provisionalidad.
Lo anterior puesto que si lo que se busca es el restablecimiento del orden jurídico en abstracto, luego ha de ser la sentencia la que, a partir de las pruebas y las alegaciones, prevea en definitiva el problema o los problemas jurídicos que deban ser resueltos en derecho. Visto lo anterior, se procederá a fijar el litigio dentro de la presente causa judicial.
Con tal fin, se expondrán de manera concreta las posiciones de cada una de las partes. Demanda El presente proceso se compone de cinco expedientes (principal y acumulados) que se tramitaron en virtud de las demandas de nulidad simple presentadas por los señores Jairo Francisco Moncayo Mora, Luis Ernesto Ayala López; Blanca Yazmín Galeano Duque;
José Fernando Gutiérrez Ramírez y Sandra Marcela Blandón Peralta en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. En todas ellas, la pretensión, los hechos, los fundamentos de derecho, las normas violadas y el concepto de violación son exactamente idénticos, según se pasa a describir. Pretensión Que se declare la nulidad del Acuerdo CNSC 20181000004636 del 14 de septiembre de 2018, suscrito por las entidades demandadas, «Por el cual se establecen las reglas generales del concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, “Proceso de Selección No. 698 de 2018 – Convocatoria Territorial Centro Oriental”».
Normas violadas y concepto de violación Los demandantes coincidieron en señalar que el acto acusado infringe el preámbulo y los artículos 2, 13, 29, 125 y 209 de la Constitución Política; así como los artículos 7 de la Ley 1409 de 2010; 9 de la Ley 1006 de 2006; 263 de la Ley 1955 de 2019 y 2 de la Ley 1960 de 2019. En su criterio, dicha transgresión se concreta en el vicio de nulidad de infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto, así: Artículos 7 de la Ley 1409 de 2010 y 9 de la Ley 1006 de 2006.
Explicaron que la Oferta Pública de Empleos de Carrera reportada para la celebración del concurso enjuiciado debió haber incluido las profesiones de archivista y de administrador público. Indicaron que, al no haberlo hecho, se afectó la validez del proceso de selección por desconocimiento del mandato contenido en aquellas normas. Artículo 263 de la Ley 1955 de 2019.
Afirmaron que se desconoció este precepto porque en el acto administrativo acusado no estipuló acciones afirmativas para la reubicación laboral de los servidores en provisionalidad que se encontraran en condición de especial protección, como madres y padres cabeza de familia o sujetos en situación de discapacidad; sin perjuicio del derecho preferencial de las personas que hacen parte del registro de elegibles que están a la espera de ser nombrados en el respectivo empleo.
Artículo 2 de la Ley 1960 de 2019. Expusieron que, a pesar de que se cumplían los supuestos de la norma para que se efectuara un curso de ascenso para el 30% de las vacantes a proveer, aquel no se convocó. Contestación de la demanda Dirección Territorial de Salud de Caldas El apoderado de la entidad se opuso a la prosperidad de la pretensión de la demanda.
Con tal fin propuso, además de la llamada «innominada», las siguientes excepciones: Falta de legitimación material en la causa por pasiva. Explicó que, a pesar de ser beneficiaria del concurso que regula el Acuerdo CNSC 20181000004636 del 14 de septiembre de 2018, lo cierto es que la verdadera responsabilidad en la autoría del acto demandado le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil pues bien ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado que la firma de la convocatoria por parte de la entidad en la que se proveerán los cargos no es un requisito esencial de su existencia y validez.
De esta manera, en atención a las funciones que le fueron atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil por los artículos 130 de la Constitución Política, 7 y 11 de la Ley 909 de 2004, es a esa entidad a la que le compete determinar las condiciones y parámetros de los concursos de méritos, por ser el órgano encargado de la administración y vigilancia del empleo público y la carrera administrativa en Colombia.
Legalidad del acto administrativo. Adujo que el acto demandado se emitió conforme a derecho, siendo resultado del cumplimiento de todos los requisitos señalados en las disposiciones constitucionales y legales, fue expedido por autoridad competente, con apego al debido proceso y se motivó en debida forma. Finalmente, propuso la excepción de inepta demanda por incumplimiento de los requisitos formales, puntualmente el de explicar debidamente el concepto de violación. Comisión Nacional del Servicio Civil La entidad se opuso a la prosperidad de la pretensión de nulidad que elevaron los demandantes, según se explica a continuación. En respuesta a las demandas de los expedientes 6341-2019 y 6380-2019, señaló que, por disposición constitucional, la Comisión ha sido dotada de plena autonomía e independencia para administrar y vigilar la carrera administrativa, lo que se traduce en la capacidad de actuar, decidir y disponer en los asuntos de su competencia sin que medie algún tipo de injerencia externa.
En su concepto, dichas facultades le permiten a esta entidad elaborar y suscribir de manera exclusiva la convocatoria, sin que dependa de la voluntad de las entidades administradas, como lo reglan la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005 y el Decreto 1083 de 2015. Seguidamente, pidió incorporar a la contestación los argumentos que expuso la Comisión al momento de responder la solicitud de medida cautelar, los cuales pueden sintetizarse así: que la Convocatoria 698 de 2018 fue resultado de la concurrencia, participación y coordinación entre la CNSC y la Dirección Territorial de Salud de Caldas; que esta última entidad realizó el reporte de la OPEC en debida forma a través del SIMO; que la competencia y responsabilidad en la elaboración de dicho instrumento recae únicamente en la entidad beneficiaria del concurso; que la supuesta infracción de las Leyes 1955 y 1960 de 2019 no se configura toda vez que la convocatoria ya se encontraba en ejecución cuando dichas normas fueron expedidas.
Además, indicó que, debido a la etapa en la que se encontraba el concurso, la prosperidad de las pretensiones traería un perjuicio económico por los sobrecostos que ello generaría para las entidades convocantes, el cual estimó en $66.285.613 mensuales. Por último, propuso la excepción de fondo que denominó «legalidad de los acuerdos de la convocatoria», en el entendido que el Acuerdo CNSC 20181000004636 del 14 de septiembre de 2018 es una norma válida y vinculante que regula aquel procedimiento.
De otro lado, el contestar las demandas de los expedientes 6377-2019 y 6351-2019, además de reiterar la defensa de la legalidad del acuerdo demandado por razones semejante a las antedichas, formuló la excepción que denominó «existencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al decisor judicial realizar un juicio abstracto de legalidad».
Trámite del proceso Surtido el traslado de las excepciones, la parte demandante guardó silencio. En auto del 25 de mayo de 2022, este despacho declaró no probada la excepción previa de ineptitud de las demandas por falta de requisitos formales, propuestas por las entidades demandadas. La decisión fue recurrida por la Dirección Territorial de Salud de Caldas y, en auto del 16 de agosto del mismo año, se resolvió no reponerla.
Problema jurídico provisional A partir de lo precedente, el problema jurídico que se fija de manera provisional es: ¿El Acuerdo CNSC-20181000004636 del 14 de septiembre de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, incurrió en la causal de infracción de las normas superiores en que debía fundarse por desconocimiento: del artículo 7 de la Ley 1409 de 2010, al no haber incluido en la OPEC cargos a los que pudieran aspirar profesionales en archivística? del artículo 9 de la Ley 1006 de 2006, al no haber incluido en la OPEC cargos a los que pudieran aspirar profesionales en administración pública? del artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, al no haber previsto en la regulación del concurso de méritos acciones afirmativas para los empleados de la Dirección Territorial de Salud de Caldas que ocupaban cargos en provisionalidad y que gozaban de retén social o que eran sujetos de especial protección? del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, al no haber convocado a concurso de ascenso el 30% de las vacantes a proveer? DECRETO DE PRUEBAS Parte demandante Se incorpora como prueba, con el alcance que permita la ley, copia del Acuerdo CNSC 20181000004636 del 14 de septiembre de 2018, aportado con las demandas, documento que en cada uno de los expedientes obra entre los folios 21 y 33 del cuaderno físico principal.
No se decretará la prueba documental por oficio para que la Comisión Nacional del Servicio Civil indique la etapa en la que se encuentra el concurso porque el juicio de legalidad del acuerdo demandado no se supedita al estado del proceso de selección y, porque, en todo caso, de llegar a requerir dicha información para definir los efectos de una eventual sentencia anulatoria, en virtud de su carácter público, aquella podría consultarse en la página web de la CNSC.
Parte demandada Dirección Territorial de Salud de Caldas Se incorporan como pruebas, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con las contestaciones de las demandas, los cuales obran en el índice 36 del expediente electrónico principal y se repiten en el índice 19 del expediente electrónico del proceso 6350-2019. Comisión Nacional del Servicio Civil Se incorporan como pruebas, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la contestación de las demandas, los cuales obran en el índice 37 del expediente electrónico principal y se repiten entre los folios 72 y 137 del cuaderno físico de la medida cautelar del expediente 6341-2019.
Definido lo anterior, el despacho RESUELVE Primero: Abstenerse de convocar a la celebración de la audiencia inicial para, en su lugar, disponer la aplicación del trámite propio de la sentencia anticipada, de conformidad el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. Segundo: Fijar el litigio en los términos señalados en el presente auto.
Tercero: Incorporar como pruebas, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con las demandas y sus contestaciones. Notifíquese y Cúmplase WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ