CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-01304-00 Actor: ADRIANA MARIA GUZMÁN RODRIGUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA Referencia: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA Encontrándose el expediente al despacho para resolver la impugnación interpuesta contra la decisión de primera instancia, del 21 de mayo de 2021, proferido Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, decide esta Sala la IMPUGNACIÓN impetrada por la señora ADRIANA MARIA GUZMÁN RODRIGUEZ, porque a su juicio se encuentran transgredidos sus derechos fundamentales al debido proceso, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales.

ANTECEDENTES La señora ADRIANA MARIA GUZMÁN RODRIGUEZ, en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, donde consideró vulnerados sus derechos con la providencia proferida el 30 de octubre de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado Nº 11001-33-31-022-2011-0074-01.

La accionante, interpuso acción de tutela el 05 de abril de 2021, porque a su juicio se encuentran transgredidos sus derechos fundamentales al debido proceso, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, mediante auto del 07 de abril de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “C”, admitió la acción de tutela.

Se profirió fallo el 21 de mayo de 2021, el cual fue notificado el día 25 de junio de 2021, en el que se declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora ADRIANA MARIA GUZMÁN RODRIGUEZ, contra TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA. La accionante radicó la impugnación el 28 de junio de 2021, demostrando sus inconformidades con el fallo proferido.

Mediante auto del 07 de julio de noviembre de 2021, se concede la impugnación interpuesta por la accionante. Una vez repartido el proceso, mediante Auto del 30 de agosto de 2021, los Honorables Magistrados SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, CESAR PALOMINO CORTES Y el Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER, manifestaron impedimento para conocer el asunto de la referencia, auto que fue notificado el día 28 de octubre de 2021.

Se procedió al sorteo de Conjueces el día 28 de octubre de 2021, auto que fue notificado en el mismo día, el cual fue realizado por la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, el cual le correspondió a los Doctores: SIMÓN VARGAS SÁENZ, NESTOR RAÚL CORREA HENAO Y al Dr. MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO, fungiendo el primero como ponente de la Sala, auto que fue comunicado el día 09 de noviembre de 2021.

En atención al sensible fallecimiento del Honorable Conjuez PEDRO SIMÓN VARGAS (Q.E.P.D), mediante auto del 18 de febrero de 2022, y por ser el Conjuez que sigue en turno, se nombra al Dr. MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO, como Conjuez Ponente y con esta misma fecha ingresa el expediente al despacho para lo de su competencia. Cumplido el término, el expediente entra al Despacho para resolver.

PRETENSIONES La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, solicitó lo siguiente: La confirmación de la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO 1 TRANSITORIO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ dentro del proceso radicado con el N° 1100133311022201100074000. La nulidad de la sentencia de segunda instancia, de 31 de octubre de 2019, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA, dentro del proceso 1100133311022201100074000.

Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA, profiera una nueva decisión de fondo, o sentencia de mérito en la que se reconozcan sus derechos sustanciales, sin prescripción alguna, habida cuenta que el agotamiento de la vía gubernativa se interpuso dentro del término de los tres años siguientes al evento que hizo exigibles esos derechos como en efecto lo fue la sentencia del 02 de abril de 2009, proferid dentro de la acción de nulidad radicada con el número 11001-03-25-000-2007-0098-00(1831-07.

Se decrete la inaplicación de la sentencia de unificación SU-016-CE-S2-2019, proferida el 02 de septiembre de 2019 por la H Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en lo relativo a que la contabilización del derecho a recibir la prima debe tomar la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerán tres años atrás, nunca más atrás. CONSIDERACIONES COMPETENCIA DE LA SALA Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto Nº 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela, por estar dirigida la acción contra decisiones proferidas por el El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA, por tanto, la Sala de Conjueces es la competente para conocer y decidir al respecto, en virtud de los impedimentos presentados por los Magistrados titulares.

PROBLEMA JURÍDICO: Para efectos de resolver la acción de tutela de la referencia, es preciso dar respuesta al siguiente problema jurídico: El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SALA TRANSITORIA, a través de la sentencia que profirió el día 30 de octubre de 2002, ¿vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales de la parte actora? GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA: La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA: Corresponde a la Sala dar respuesta al problema jurídico planteado, en aras de encontrar la tesis que en derecho resuelva el cuestionamiento expuesto, con el fin de establecer si es la acción de tutela es la vía procesal idónea para los fines que invoca el accionante.

Se ha considerado de tiempo atrás que la acción de Tutela se instituyó en la Carta Política de 1991 para la protección de derechos fundamentales y el desarrollarse tal prerrogativa en el Decreto 2591 de 1991, se dispuso en el artículo 5 las causales por las cuales sería procedente la acción de tutela. Según el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial que puede ejercer cualquier persona cuando considere vulnerados o amenazados sus derechos constitucionales fundamentales.

La demanda se puede presentar contra cualquier autoridad pública o, en algunos casos establecidos por la ley, contra particulares. Entre las autoridades públicas se encuentran aquellas de carácter judicial, las cuales “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”, conforme con el artículo 2º Superior.

Así, con fundamento en los preceptos constitucionales mencionados y los artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Corte ha admitido la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales. El carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales obedece a la naturaleza de las autoridades judiciales –a las que la Constitución ha asignado la función de administrar justicia. En tales casos, “la adecuada protección de los principios y valores constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la mencionada acción –presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho–, y la vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica”.

Por consiguiente, en estos casos la tutela busca enfrentar solo las decisiones en las que el juez haya incurrido en falencias incompatibles con la Constitución. De ahí que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”.

Es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que puedan desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial, pues no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una causal de procedibilidad de la acción. Por ende, la procedencia de la tutela contra una decisión judicial está supeditada al cumplimiento de requisitos más amplios y rigurosos que los exigidos generalmente.

“No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura y en condiciones de igualdad–, de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”.

Así, la procedencia de la tutela está supeditada el cumplimiento de los requisitos generales –legitimación por activa y pasiva–, así como al cumplimiento de una serie de parámetros generales y específicos, sistematizados en la Sentencia C-590 de 2005. Los primeros habilitan un pronunciamiento de fondo y deben cumplirse en su totalidad, en tanto que los segundos inciden en la prosperidad de las pretensiones y sólo se requiere la configuración de uno de ellos para que proceda el amparo.

En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que, toda persona tiene la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

En múltiples oportunidades, la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con el carácter residual de la acción de tutela. Al respecto ha señalado enfáticamente su improcedencia ante la existencia de otros recursos judiciales adecuados y efectivos para la protección de los derechos fundamentales, que se alegan comprometidos. En sentencia T-1089 de 20041 la Corte reiteró la jurisprudencia referida en los siguientes términos: 1 Sentencia T-1089 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

“no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.” (Resalta la Sala).

También en la sentencia T-1060 de 2007 señaló que la acción de tutela no se constituye como una instancia adicional en los procesos judiciales contemplados por el ordenamiento jurídico para la definición y resolución de los conflictos legales, siempre y cuando los medios de defensa previstos en su interior, mantengan el nivel de eficacia necesario para proteger los derechos fundamentales de las partes en litigio.

EL CASO CONCRETO Con el fin de establecer si es la acción de tutela la vía procesal idónea para amparar el derecho al debido proceso, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales invocados en la acción Constitucional. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala verificará si en el presente caso: Se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, por parte de la Sección Segunda- Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Que si la Sección Segunda -Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no tuvo en consideración todos los aspectos jurídicos para expedir la sentencia del 30 de octubre de 2020. Sobre la presunta vulneración del derecho al debido proceso- como los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales.

En ese entendido, la Sala observa que lo pretendido por la parte actora en la impugnación presentada, es la salvaguarda de sus derechos fundamentales al debido proceso Del debido proceso El debido proceso es definido por la Corte Constitucional de la siguiente manera. “…La Sala Plena ha indicado que el debido proceso probatorio supone un conjunto de garantías en cabeza de las partes en el marco de toda actuación judicial o administrativa.

De este modo, ha afirmado que estas tienen derecho (i) a presentar y solicitar pruebas; (ii) a controvertir las que se presenten en su contra; (iii) a la publicidad de las evidencias, en la medida en que de esta forma se asegura la posibilidad de contradecirlas, bien sea mediante la crítica directa a su capacidad demostrativa o con apoyo en otros elementos;

(iv)a que las pruebas sean decretadas, recolectadas y practicadas con base en los estándares legales y constitucionales dispuestos para el efecto, so pena su nulidad; (v) a que el funcionario que conduce la actuación decrete y practique de oficio los elementos probatorios necesarios para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (Arts. 2 y 228 C.P.); y (vi) a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso…” Teniendo en cuenta la definición de la Corte, es una garantía mínima en todos los procesos, del cual se desprende el derecho de defensa y contradicción de las decisiones proferidas por los Jueces, por eso cabe señalar que los términos son perentorios en las actuaciones judiciales.

Cabe destacar en esta instancia, que la accionante lo que realmente censura del fallo proferido por la Sección Segunda -Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 30 de octubre de 2020, es la aplicación del fenómeno jurídico de la prescripción extintiva de los derechos reclamados en las pretensiones de la demanda, en virtud, a la aplicación de la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el día 02 de septiembre de 2019; donde ésta Corporación estableció las reglas de unificación de cómo aplicar la prescripción de los derechos laborales de los servidores de la Rama Judicial y miembros de la Fiscalía General de la Nación. Bajo este espectro jurídico, se puede observar, que la sentencia unificadora SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el día 02 de septiembre de 2019 estableció lo siguiente frente a la prescripción trienal de los derechos laborales: “ IV.

PRESCRIPCIÓN DE A PRIMA ESPECIAL  En el caso sub lite se demandan los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante los cuales se negó al demandante. el reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una adición al salario' básico, pues considera que ésta se tomó del salario básico disminuyéndolo en un 30%, situación que se vio así mismo reflejada en la liquidación ·de las prestaciones sociales, en razón a que las mismas no se están liquidando sobre el 100% del salario sino sobre un 70% del mismo.

Al tiempo que se solicitó la inaplicación para I caso concreto de los Decretos en que se fundan los Actos demandados, lo que con llevó que se acudiera al medio de control de Nulidad con Restablecimiento del Derecho. Se alude a lo anterior para dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial; indicando eso que durante el tiempo que estuvieron vigentes, dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendo demandables por lo tanto, desde el momento de su expedición, fecha desde la cual debe empezarse a contar el fenómeno de prescripción, por cuanto es a través de estas normas que se constituyó el derecho.

Ahora, en materia de acciones laborales ·ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y; (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.

Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.”. (resalta la Sala). Al caso bajo estudio, se observa que el Tribunal accionado, aplicó de manera irrestricta las reglas unificadoras proferida por el Consejo de Estado- Sala de Conjueces, establecidas para la aplicación de la prescripción trienal de los derechos reclamados en la demanda por la parte actora, conservando de igual manera el debido proceso.

De otro lado, la sentencia de unificación expresa de manera clara, que no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 20141 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, ya que la naturaleza de la sentencia es declarativa, en igual sentido acontece con la sentencia del 02 de abril de 20092 que invoca de manera insostenible la parte accionante para solicitar que a partir de la ejecutoria de ésta providencia se deberían contar los términos de prescripción, situación que resulta improcedente por la naturaleza declarativa de la citada sentencia. En fin, esta Sala encuentra que las actuaciones surtidas en la instancia referida por la accionante, se realizaron con pleno apego a las disposiciones legales y procesales que regulan la materia, sin que se haya demostrado que se incurrió en vicio alguno que pueda constituir o estructurar la causal de violación al debido proceso como los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales invocados en violación por la demandante.

De otro lado, y como lo afirmó el A quo, el escrito de amparo constitucional que invoca la parte accionante no está dirigida a cuestionar las razones expuestas en la sentencia del 30 de octubre de 2020, sino en cambio ofrece una discusión de interpretación e inaplicación jurisprudencial y plantea una discusión de orden legal, lo que permite a este despacho declarar improcedente la acción de tutela y en tanto, confirmar el fallo de primera instancia por falta de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la providencia impugnada que fue proferida por la Sección Tercera Subsección “C” del Consejo de Estado, calendada el día 21 de mayo de 2021; por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE lo así decidido, mediante comunicación electrónica o por mensaje de datos a todos los interesados.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO CONJUEZ PONENTE Firmado electrónicamente NESTOR RAÚL CORREA HENAO CONJUEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA