w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE Temas: Rechazo del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Auto Interlocutorio I. ASUNTO El despacho entra a estudiar la procedencia del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia presentado por el señor Rafael de Jesús Barrios Rodríguez 1, pues, pese a haberse admitido el recurso, es necesario revisar nuevamente y constatar si se cumplen los requisitos determinados por el legislador para dicho propósito.
II. Antecedentes Del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. El señor Rafael de Jesús Barrios Rodríguez, obrando mediante apoderado, solicitó que se declare «la nulidad del acto 1 Visible a folio 309 – 346 del cuaderno principal. Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 administrativo núm. 003416 del 17 de julio 2013, expedido por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE mediante el cual le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, mediante sentencia del 17 de junio de 2015 2, declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda afirmando que: «En esta oportunidad, la Sala debe precisar que si bien la anterior es la tesis que se aplica en la actualidad y, en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las pretensiones derivadas de un contrato de realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.
Lo anterior quiere decir que, si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de existencia de la relación laboral, en un termino no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan» (negrilla y subrayado propio del texto) La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 17 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena 3.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de segunda instancia del 22 de octubre de 2015, confirmó la decisión proferida 2 Visible a folio 219 – 229 del cuaderno principal. 3 Visible a folio 233 – 269 del cuaderno principal. Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena.
El cual sustentó su decisión con el siguiente argumento: « Así las cosas, contrario a los argumentos que soportan la alzada, considera la Sala que en el presente caso hay lugar a confirmar la decisión proferida por el a quo, por cuanto si bien se sigue sosteniendo la tesis de que la sentencia que se profiere en los casos de reconocimiento de relaciones laborales, disfrazadas mediante ordenes de prestación de servicios, tiene el carácter de constitutiva de los derechos laborales, ello debe entenderse bajo el supuesto que la reclamación de reconocimiento de la relación laboral se ha realizado por el interesado, dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual – término prescriptivo previsto para el ejercicio de la acción laboral dirigida a reclamar los derechos surgidos de dicha relación, incluidas los atinentes a la seguridad social» 4 1.1.
Del trámite del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Bolívar. El señor Rafael de Jesús Barrios Rodríguez, presentó Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia, contra la sentencia de segunda instancia de fecha del 22 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar 5 Como fundamento del recurso expresó 6, «en el presente proceso judicial en que se tomó la decisión negatoria, es de aquella clase de procesos, que terminan con una sentencia denominada constitutivas, y sobre ello el mismo consejo de estado, en varias sentencias, ha establecido criterios de interpretación, que desdicen de la decisión tomada por su despacho, permitiendo a los jueces fijar su propio criterio, y es que no solo la sentencia de 19 de 4 Visible a folio 291 del cuaderno principal. 5 5 La sentencia invocada fue i) del 19 de febrero de 2009, radicado núm. 73001 - 23-31-000-2000-03449-01 (3074-2005) M.P Bertha Lucía Ramírez de Páez 6 Visible a folio 309-346 del cuaderno principal.
Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 febrero de 2009, de la Sala Plena del Consejo de Estado, y otras tantas, de la mis Corporación judicial en la Sección Segunda, de manera clara precisa y contundentes, explican y enseñan con lujos de detalles el porqué, cuando se está ante un surgimiento de una relación laboral, por desvirtualización de la presunción de legalidad del contrato de prestación de servicios, no hay lugar a la prescripción de los derechos que surgen y nacen con la sentencia, que constituye derecho, sentencias del Consejo de Estado, que por su claridad y magistralidad, no necesitan aclaración ni interpretaciones ni en nada incide que se haya accionado dentro de los tres años siguientes a la cesación del contrato de prestación d e servicios por lo que entonces, el criterio de interpretación de la Instancias, fue errado, al acoger sin análisis la nueva sentencia del H. Consejo de Estado de fecha abril 9 de 2014, que fue expedida por una sola subsección, por cuanto existen sentencias que expresamente señalan, porque no hay prescripción de los derechos, cuanto estamos en la situación de contrato de realidad, por desvirtualizacion de la presunción de legalidad de contrato de prestación de servicios, por lo que entonces no puede amarrarse a determinado criterio de interpretación, bien, porque no fue claro, preciso o conciso, el procedente alegado o bien porque existen otros precedentes del órgano de cierre, que enseñan otra cosa o de diferente manera sobre el mismo tema» El Recurso Extraordinario de Unificación fue concedido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 9 de diciembre de 2015.7 Mediante Oficio Núm. 0093 – HMR, el tribunal remitió el expediente a esta Corporación, una vez examinados los requisitos del recurso extraordinario de unificación y en providencia del 12 de julio de 2018, emitido por este despacho, se admitió el recurso y se corrió traslado a la entidad demandada y al Ministerio Público por el termino de 15 días. 7 Visible a folio 305-306 del cuaderno principal.
Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2. Consideraciones 2.1. Finalidad del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene el propósito de rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo.
Su finalidad, según lo indica el artículo 256 del CPACA, es «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» 8 2.2.
Presupuestos de procedencia para admitir el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Art. 256 del CPACA y siguientes. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece los presupuestos de procedencia del Recurso Extraordinario de Unificación, entre ellos, los siguientes: - Procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011 -artículo 257 CPACA-. - El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria - artículo 261 CPACA. 8 Ver las sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia – Publicación realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de estado. pg. 33.
Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 - La única causal por la que procede es la oposición o contradicción de la sentencia impugnada con una sentencia de unificación del Consejo de Estado, que son las que buscan, principalmente, la unidad interpretativa del derecho y su aplicación uniforme –artículo 258 ibidem-. - Requisitos del recurso: (i) designación de las partes, (ii) indicación de la providencia impugnada, (iii) relación breve y concreta de los hechos en litigio, y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, y las razones que le sirven de fundamento -artículo 262 ibidem. 2.3.
Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto. Revisado el recurso interpuesto, este despacho advierte que no reúne los requisitos de procedencia establecidos en los artículos 256 y siguientes del CPACA por lo que no puede considerarse que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, del 22 de octubre de 2015, contraría el fallo invocado del 19 de febrero de 2009, por cuanto la postura fue recogida posteriormente.
Es necesario precisar que para el año 2009, la Sección Segunda sostenía la tesis que: « […] tratándose del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la existencia de la obligación emanada de la relación laboral y los derechos determinados no son exigibles al momento de la presentación del simple reclamo ante la Entidad, sino que nacen a partir de la sentencia, y su exigibilidad desde su ejecutoria».
Ahora, a la fecha que se produjeron las decisiones de primera y segunda instancia, y que son objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, las salas de decisión de la Sección Segunda de esta corporación sostenían tesis disimiles, pues por una parte la subsección A en sentencia del 6 de septiembre de Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 20139,estimó que la prescripción del derecho se computa a partir del momento de terminación de las vinculaciones contractuales y a partir de allí se cuenta con un término de tres (3) años para hacer exigibles los pretendidos derechos, el cual se interrumpe si se presenta la reclamación ante la administración. Mientras que la Subsección B,en fallo del 8 de mayo de 2014 10, consideró como término oportuno para reclamar, cinco (5) años contados desde la terminación del último contrato, conforme al artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el cual regula la figura del decaimiento de los actos administrativos.
Debido a la disparidad de criterios en relación con la forma de establecer el momento preciso para verificar si operó o no el término prescriptivo, la Sección Segunda, unificó mediante sentencia del 25 de agosto de 2016, la cual resolvió «Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato de realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta en aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del termino de tres años contratados a partir de la terminación de su vínculo contractual [… ]» (Negrilla fuera del texto) Por consiguiente, y comoquiera que la sentencia invocada fue recogida posteriormente, no se puede decir que el a quo desconoció este precedente jurisprudencial, por lo tanto, se rechazará el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante, teniendo en cuenta que no cumple con los requisitos estimados. 9 Fallo del 6 de septiembre de 2013, radicado núm: 11001 -03-15-000-2013- 01662-00 M.P: Alfonso Vargas Rincón. 10 Fallo del 8 de mayo de 2014, radicado núm: 08001-23-31-000-2012-02445- 01 M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 13001-33-33-012-2013-00406-01 (0849-2016) Demandante: Rafael de Jesús Barrios Rodríguez. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Así las cosas, de conformidad con lo establecido en el artículo 265 del CPACA el recurso debe ser rechazado de plano. Por lo anterior, el despacho,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia interpuesto por el señor Rafael de Jesús Barrios Rodriguez.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado