CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá D. C., tres (03) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 25000-23-25-000-2010-00456-02 Número interno: 0570-2021 Demandante: Alberto Rafael Prieto Cely Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) La Sala desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia de 2 de noviembre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Alberto Rafael Prieto Cely, contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tendiente a (1) declarar la nulidad de la Resolución DESAJ09 – 022668 de 3 de diciembre de 2009, que resolvió no acceder a la petición del actor formulada por escrito el 24 de noviembre de 2009.
Y, a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó (2) condenar a la demandada a reconocer, reliquidar y pagar (en forma actualizada) la diferencia entre el valor percibido y la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, entre el 1º de enero de 2001 y el 30 de junio de 2009, período en el cual se desempeñó como Magistrado de Tribunal;
(3) liquidar y pagar todas las prestaciones sociales con base en esta reliquidación; (4) condenar en costas a la parte demandada; y (5) dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo con los artículos 176 y 177 del CCA. La contestación de la demanda La entidad Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de esta.
Fundamentó su defensa en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Y propone las excepciones de ausencia de causa petendi y la prescripción trienal. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Conjueces, a través de sentencia de 2 de noviembre de 2016, resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: “(…) Quinto. Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar al demandante Alberto Rafael Prieto Cely, el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte: y asimismo, las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios en los términos del artículo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, teniendo en cuenta para la liquidación de esta, todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, durante el período comprendido entre el 01 de enero de 2001 hasta el 30 de junio de 2009 como titula del derecho consagrado en el Decreto 610 de 1998, descontando los valores que por este concepto ya fueron pagados y se deniegan las demás pretensiones de la demanda.
(…)”. También en la sentencia se indica cómo actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.; por último, el fallo se abstiene de condenar en costas. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Por lo demás, manifestó su inconformidad respecto de la inclusión de la prima especial de servicios dentro de la parte resolutiva de la decisión de primera instancia; en ese orden puso de presente que este rubro no fue objeto de reclamación en sede administrativa y tampoco fue incluido en la demanda; así las cosas, al haber sido incluida, se presentó un fallo ultra petita.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso con providencias de 15 de abril de 2021 (Subsección A) y 13 de agosto de 2021 (Subsección B).
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. Ambas partes descorrieron el traslado para presentar alegatos de conclusión. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Alberto Rafael Prieto Cely al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición, y qué régimen regía en ese momento; y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano. Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”.
El caso concreto Sea lo primero precisar, el tema objeto de este pronunciamiento, habida consideración que, pues revisada la decisión recurrida, se advierte la existencia de un fallo ultra petita, proferido por el juez de primera instancia, toda vez que, en el numeral 5º de la providencia impugnada, se ordena también reconocer la prima especial de servicios contenida en la Ley 4ª de 1992.
Pues bien, vistos los antecedentes que acompañan la demanda y la contestación, para esta Magistratura resulta claro que, el tema a debatir se circunscribe en forma exclusiva a determinar si al señor Alberto Rafael Prieto Cely, le asiste o no derecho a que se le paguen las diferencias surgidas entre la bonificación por gestión judicial que percibió durante el período que fungió como Magistrado de Tribunal y el pago que sostiene, debió hacerse de conformidad con el Decreto 610 de 1998.
Así las cosas, es de destacar que la competencia del juez está limitada por el principio de justicia rogada, según el cual, solo está permitido, a excepción de acciones constitucionales, proferir fallo que tenga por fundamento las pretensiones, hechos y pruebas del asunto sometido a su consideración. Por tanto, en el sub examine, la Sala considera que el reconocimiento o no de la prima especial de la Ley 4ª de 1992, no fue objeto de petición en sede administrativa y tampoco de debate ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; situación está que impone la obligación de corregir ese yerro y, en consecuencia, revocar en lo pertinente, el numeral 5º de la providencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Probado está en el expediente, respecto del señor Alberto Rafael Prieto Cely, que se desempeñó como Magistrado de Tribunal en las Corporaciones y durante los períodos que a continuación se establecen: Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja – Sala Civil, entre el 1º de enero de 2001 y el 27 de noviembre de 2005.
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, desde el 28 de noviembre de 2005 hasta el 30 de junio de 2009. Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el 24 de noviembre de 2009 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Alberto Rafael Prieto Cely tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su condición de Magistrado de Tribunal Superior.
Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Alberto Rafael Prieto Cely tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 3 de diciembre de 2004, fecha en que empezó a regir el Decreto 4040 de 2004, y en la cual no corría la prescripción trienal por la ausencia de exigibilidad del derecho, y hasta el 30 de junio de 2009, fecha en que se retiró del servicio como Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá – Sala Civil.
Así, asiste parcialmente razón a la parte demandante; sin embargo, conforme al numeral 7º de la providencia de unificación antes citada, se debe mantener el cómputo para establecer el surgimiento de tal fenómeno sobre las sumas causadas con anterioridad, habida cuenta que no se acreditó que la referida prescripción se interrumpiera en ese lapso.
Si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el 24 de noviembre de 2009, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el24 de noviembre de 2006, para este año 2006 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada. En otras palabras, la demandante se beneficia de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, pero se aclarará la fecha desde la cual se reconoce dicha bonificación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. - MODIFICAR el numeral 5º de la sentencia de 2 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces, que quedará así: Quinto. Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar al demandante Alberto Rafael Prieto Cely, el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte, teniendo en cuenta para la liquidación de esta, todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, durante el período comprendido entre el 3 de diciembre de 2004 hasta el 30 de junio de 2009 como titula del derecho consagrado en el Decreto 610 de 1998, descontando los valores que por este concepto ya fueron pagados y se deniegan las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - CONFIRMAR en lo demás la providencia apelada.
TERCERO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
CUARTO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
QUINTO. - NO CONDENAR en costas. SEXTO - Remitir el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA