11001031500020220158800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: EDILTH HENRY MARTÍNEZ BETANCUR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / REQUISITOS DE INMEDIATEZ – Incumplimiento.

La Sala se pronuncia, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Edilth Henry Martínez Betancur, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 9 de marzo de 2022, el señor Edilth Henry Martínez Betancur, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso. 2.

Hechos 2.1. El accionante señaló que se desempeñó como dragoneante, desde el 14 de agosto de 1997 hasta el 4 de septiembre de 2017, en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por lo que “laboró un total de 20 años y 19 días”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 2 2.2.

El 22 de febrero de 2018, el señor Martínez Betancur solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, la que fue negada mediante Resolución SUB-136557 y confirmada mediante Resolución DIR-18516. 2.3. El 31 de octubre de 2018, el accionante promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del anterior acto administrativo. 2.4.

El 25 de febrero de 2020, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira negó las pretensiones de la demanda, decisión que, el 30 de junio de 2021, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela El señor Edilth Henry Martínez Betancur advirtió que la decisión cuestionada incurrió en un defecto material o sustantivo, pues de un estudio integral del ordenamiento jurídico se desprendía que los miembros de custodia y vigilancia del INPEC que ingresaron antes de la expedición del Decreto 2090 de 2003 se les debía reconocer la pensión de jubilación en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, sin que sea dable exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993.

Sostuvo que la anterior postura fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia T-012 de 2022, la que resultaba vinculante, pues si bien se profirió en sede de tutela, lo cierto es en ella se realizó una interpretación del parágrafo 5 transitorio del acto legislativo 01 de 2005, la que “debe prevalecer ante cualquier otra interpretación que le sea contraria.

Como la realizada por la accionada, en la sentencia objeto de tutela”. Finalmente, adujo que el requisito de inmediatez debía contabilizarse desde que se publicó la sentencia T-012 de 2022, pues la interpretación que se realizó allí del acto legislativo 01 de 2005 “constituye un elemento nuevo sobreviniente”. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 3 PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales de, ACCESO MATERIAL A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD ANTE LA LEY Y DEBIDO PROCESO del señor EDILTH HENRY MARTÍNEZ BETANCUR SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la sentencia del 30 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, proferida bajo el radicado No 66001-33-33- 001- 2018-00335-01 (D-0555-2020) y se ordene proferir en su lugar una nueva sentencia, de conformidad con la interpretación de la Corte Constitucional, en la sentencia T-012-2022 4.

La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 16 de marzo de 2022, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, se vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES como tercera interesada y se le comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.

COLPENSIONES solicitó declarar improcedente la demanda de tutela al incumplirse con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el accionante pretende reabrir un proceso que ya culminó en sede ordinaria y no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable. De otro lado, que la decisión cuestionada no incurrió en los vicios alegados y por el contrario se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Risaralda advirtió que la demanda de tutela no cumple con el requisito de inmediatez al haberse presentado 8 meses después de proferida la decisión cuestionada y tampoco con el de relevancia constitucional al pretenderse una tercera instancia del proceso ordinario y no advertirse una “contradicción abierta con la constitución (…) o ausencia de motivación”.

De otro lado, señaló que no se demostró el defecto alegado, pues la decisión tuvo como fundamento la jurisprudencia vigente y se encuentra dentro del margen de interpretación razonable; además, que la expedición de la sentencia T-012 de 2022 fue posterior y las situaciones fácticas en ambos casos no son idénticas. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 4 II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 5 - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 6 - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.

Caso concreto En el presente asunto, la parte actora pretende que se deje sin efectos la providencia del 30 de junio de 2021, por considerar que el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso; sin embargo, la Sala advierte que en este caso no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez, como se pasa a ver. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;

SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 7 En relación con la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado5: Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados (…).

De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’6’7.

Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo8. Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’9 (…).

Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.

Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto10. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado: 11001–03-15-000-2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. 7 Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. 8 Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005”. 9 Original de la cita: “Ibíd”. 10 Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses.

La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 8 Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente (negrillas y subrayado del original).

Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela11.

Así pues, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso.

Esta Subsección ha precisado que, en principio, el plazo de 6 meses se debe contabilizar desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial –defecto orgánico, defecto procedimental, defecto fáctico, defecto sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y/o la violación directa de la Constitución Política–.

En ese sentido, para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 9 incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento12. En el presente asunto, dado que no existe ninguna justificación para que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de la decisión cuestionada, la Sala considera que el término establecido como razonable para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe computar desde la notificación de la decisión cuestionada, el 1º de julio de 2021, porque ese fue el momento en que se evidenció la supuesta vulneración alegada por el accionante.

Al respecto, esta Corporación expuso (trascripción literal): … en el caso concreto no existe ninguna razón que justifique contar el plazo de 6 meses a partir de la ejecutoria del auto que decidió sobre la aclaración de la sentencia cuestionada, pues desde que se notificó dicho auto el actor pudo advertir la vulneración que ahora alega y, por lo tanto, debió presentar la tutela tan pronto tuvo conocimiento de esa decisión. De hecho, en la sentencia impugnada, el a quo advirtió que fue después de que se dictó el auto que denegó la solicitud de aclaración ‘y se notificó (5 de marzo de 2014), que el actor tuvo certeza de que la decisión con la cual presentaba informidad iba a quedar incólume’13, razón adicional para desestimar que en el sub lite se cuente el término de 6 meses, establecido para el ejercicio oportuno de la tutela, a partir de la ejecutoria del auto que decidió la aclaración. (…) Recientemente, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, es un término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales oportunamente, en consideración a ‘la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad’1415.

Así las cosas, la Subsección estima que en el presente asunto no se cumple con el requisito de la inmediatez, por cuanto la providencia del 30 de junio de 2021 fue notificada a las partes el 1º de julio del 2021, tal y como aparece en la página de consulta de procesos de la Rama Judicial, por tanto, el término de seis meses para acudir a la solicitud de amparo debe contabilizarse a partir del 2 de julio de 2021 y 12 En sentencia de 11 de abril de 2019, radicado número: 110010315000201803905-01. 13 Original de la cita: “Folio 105 del expediente de tutela”. 14 Original de la cita: “Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.

Ver nota de pie de página No. 4”. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 26 de marzo de 2015, expediente número: 11001-03-15-000-2014-02410-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 10 culminaba el 2 de enero de 2022 (vacancia judicial); sin embargo, la demanda de tutela se presentó el 9 de marzo de 2022, cuando debió presentarse el siguiente día hábil (11 de enero)16.

La Sala no pierde de vista que el accionante señaló que la demanda de tutela no cumplía con el requisito de inmediatez al presentarse “8 meses y 8 días después” de proferida la decisión; sin embargo, consideró que los 6 meses debían ser contados desde que la Corte Constitucional publicó la sentencia T-012 de 2022 al ser “un elemento nuevo sobreviniente”.

La postura expuesta por el accionante no será acogida, toda vez que fue una decisión proferida en sede de tutela -efectos inter partes- y en la que no fue parte el accionante, de modo que no tiene la virtualidad de modificar la fecha que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado para el conteo de los 6 meses que se tiene como plazo razonable para promover la demanda de tutela.

En ese sentido y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de inmediatez, razón por la cual se declarará improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 16 En ese mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de febrero de 2021, radicado 2021-00115, 20 de febrero de 2020, radicado 2019-04205-01, 22 de octubre de 2021, expediente 2021-06564, entre otros.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01588-00 Actor: Edilth Henry Martínez Betancur Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela 11 TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF