Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO1 Demandada: SONIA MARGARITA DEL CASTILLO DE VARGAS Tema: Lesividad.
Reajuste especial de la pensión de jubilación de excongresistas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decreto 01 de 1984 ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
DEMANDA Fonprecon, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, en la modalidad de lesividad, formuló, en síntesis, las siguientes. Pretensiones2: 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 0156 de 1994 mediante la cual se ordenó la afiliación a Fonprecon del señor Antonio José Vargas Peña, quien disfrutaba una pensión vitalicia de jubilación reconocida y pagada por la Caja Nacional de Previsión3 mediante Resolución 3761 de 1978; ii) Resolución 0157 de 1994, a través de la cual se decretó y ordenó el pago del reajuste especial de la mesada pensional al señor Vargas Peña, según lo consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993; iii) Resolución 1533 de 1994 por la cual se revocó el anterior acto y se reconoció el reajuste especial al señor Vargas Peña en un porcentaje del 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista para la época y que generó una mesada pensional de $3.231.726 a partir del 1.° de enero de 1994; 1 En adelante Fonprecon. 2 Folios 147 y 148. 3 En adelante Cajanal. 2 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso iv) Resolución 00296 de 1996 mediante la cual se reconoció al señor Antonio José un reajuste especial con base en la sentencia T-463 de 1995 proferida por la Corte Constitucional, con causación a partir del 1.° de enero de 1992 y que generó una mesada pensional $2.178.278,53 para el citado año y un retroactivo por concepto de reajuste de los años 1992 y 1993 equivalente a $54.786.501,26 y v) Resolución 1767 de 1996 a través de la cual se ejecutó el reajuste determinado en el Decreto 1359 de 1993, en desarrollo de la Ley 4 de 1992 correspondiente a los años 1992 y 1993, por el valor de $123.748.634.05. 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) se ordene que Fonprecon no estaba obligado a asumir el pago de la prestación pensional del señor Antonio José Vargas Peña, ni a reconocer y pagar el reajuste especial y los intereses de mora sobre el mismo a su favor y; ii) se ordene al señor Antonio José Vargas Peña reintegrar al Fonprecon el mayor de los pagos efectuados con ocasión de la afiliación, el reconocimiento errado del reajuste especial y los intereses moratorios sobre el mismo reajuste hasta la fecha en que se gire la última mesada pensional.
Fundamentos fácticos relevantes4 1. Cajanal mediante Resolución 3761 del 11 de agosto de 1978 reconoció en calidad de ex congresista, una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Antonio José Vargas Peña, en cuantía inicial de $24.750, a partir del 2 de enero de 1977. 2. El citado acto administrativo da cuenta que el pensionado laboró más de 20 años al servicio de diferentes entidades de derecho público y privado y que con posterioridad a la fecha en que se le reconoció su prestación -22 de enero de 1977- no ejerció cargo de congresista alguno; además que para dicha fecha no existía el Fonprecon comoquiera que fue creada con la Ley 33 de 1985. 3.
El señor Antonio José Vargas Peña solicitó ante Fonprecon el reconocimiento del reajuste especial en los términos del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, solicitud que requería que Fonprecon lo afiliara al mismo. Fue así como a través de las Resoluciones 0156 y 0157, ambas del 17 de febrero de 1994, el Fondo ordenó la afiliación del señor Vargas Peña a la entidad pensional del Congreso de la República y asumió el pago de la pensión reconocida por Cajanal, desde el 1.° de enero de 1994; así mismo, ordenó el reajuste especial de conformidad con lo previsto en el artículo 17 del Decreto 1395 de 9993, respectivamente. 4.
Luego, por Resolución 1533 del 29 de diciembre de 1994 Fonprecon reconoció el reajuste especial en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista para la época, lo que generó una mesada pensional de $3.231.726. 5. Posteriormente y en cumplimiento al fallo de tutela T-463 de 1995 proferido por la Corte Constitucional, mediante la Resolución 00296 del 11 de marzo de 1996 reconoció el reajuste desde el 1.° de enero de 1992 y con ello un retroactivo a favor del demandado por valor de $53.786.501,26. 4 Folios 148 a 153. 3 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso 6.
Así mismo, por Resolución 1767 del 30 de diciembre de 1996 Fonprecon reconoció y ordenó el pago de los intereses moratorios del reajuste especial, correspondiente a los años 1992 y 1993, los cuales ascendieron a $123.748.634,05. 7. Refirió que Fonprecon no era la entidad pensional llamada a acceder a las peticiones del señor Vargas Peña, por no darse las exigencias del artículo 1.° de la Ley 19 de 1987 y los artículos 4.° y 8.° del Decreto 1359 de 1993.
En ese sentido, resaltó que Cajanal, por ser la entidad pensional que tenía a su cargo la prestación económica de jubilación del demandado, era la competente para pronunciarse al respecto. Solicitud de suspensión provisional La parte demandante solicitó la suspensión provisional parcial de los efectos de las resoluciones demandadas5 en lo respecta a la mesada pensional que sobrepase la cuota parte que Cajanal y demás entidades concurrentes giran al Fonprecon, por cuanto el demandado no llenó los requisitos de la Ley 19 de 1987 para poder conmutar su pensión. Mediante providencia del 22 de junio de 20076 se negó la suspensión provisional al considerar que la confrontación de los actos demandados con la normativa que se invoca como violada, no permite determinar la presunta transgresión. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas violadas las siguientes: - Artículo 1.° de la Ley 19 de 1987. - Artículos 4.°, 8.° y 17 del Decreto 1359 de 1993. - Artículo 12 del Decreto 816 de 2002.
Refiere que con la expedición de los actos acusados Fonprecon incurrió en violación de las normas legales enunciadas al considerar que debía asumir la pensión, pagar el reajuste especial y los intereses moratorios al señor Antonio José Vargas Peña, cuando no estaban dados los presupuestos legales para ello. Precisó que la figura de la afiliación al fondo pensional del Congreso de la República procede cuando acredita su vinculación al Congreso de la República e interrumpe la pensión devengada por lo menos por un año; empero, el señor Vargas Peña realizó sus últimos aportes a un régimen diferente al administrado por Fonprecon, además no ejerció con posterioridad al reconocimiento de su pensión por parte de Cajanal, el cargo de congresista.
En virtud de lo anterior, concluyó que al no estar facultado para que el demandado fuere afiliado al Fondo, mucho menos lo es para reconocer el reajuste especial de que trata el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y los intereses moratorios sobre el mismo, pues dicho beneficio se creó por una sola vez, para los congresistas pensionados antes de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 cuyos efectos regían a partir del 1.° de enero de 1994.
En ese sentido, 5 Folios 148, 145, 158 a 163. 6 Folios 167 a 47. 4 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso explicó que no ostentaba tal calidad y se pagó desde el 1.° de enero de 1992, lo que generó que le fueran reconocidos intereses moratorios. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas7, en su condición de sustituta sobreviniente del señor Vargas Peña aceptó los hechos 1 a 8 y 10 dado que obran documentalmente en el expediente.
En cuanto al hecho 9 sostuvo que operó la caducidad de la acción, tal como reza el numeral 7.° del artículo 136 del CCA; frente a los hechos 11 a 17 manifestó oponerse a ello por carecer de veracidad jurídica, pues si bien asume el pago de la pensión, también es cierto que repite en cuota parte a las otras entidades donde laboró el señor Antonio José y finalmente sobre el hecho 18 se opuso al mismo, ya que los actos acusados que generaron dicho pagos, fueron expedidos en orden a la jurisprudencia constitucional de la época.
Así mismo, propuso como excepciones la caducidad de la acción, el derecho fundamental a la seguridad social, carencia de objeto, derechos adquiridos situaciones jurídicamente consolidadas y buena fe. Cajanal, hoy UGPP8 se opuso a las pretensiones de la demanda por no existir relación jurídico sustancial entre esa entidad y las partes. Al respecto, expuso que el ex congresista se pensionó con anterioridad a la entrada de la vigencia de la Ley 33 de 1985 y terminó sus servicios como representante en el año 1986, siendo este el único requisito necesario para ser afiliado a dicha entidad y en tal sentido, la afiliación del señor Antonio José Vargas Peña a Fonprecon es legal y deberá continuar con el pago de la prestación social.
En cuanto a los hechos y omisiones manifestó oponerse a todos y cada uno de ellos por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos y falta de carácter probatorio. Así mismo, sostuvo que operó el fenómeno de la caducidad frente a las Resoluciones 0156 del 17de febrero de 1994 y 1767 del 30 de diciembre de 1996 por cuanto no se reconoce ninguna prestación periódica y; por otra parte, sostuvo que a Fonprecon le corresponde responder por los vicios que se endilga y, por tanto, esa entidad no puede verse afectada con una eventual de declaratoria de nulidad.
Propuso como excepciones la inexistencia de vicios de nulidad, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, prescripción y/o caducidad, buena fe e imposibilidad de condena en costas y la genérica e innominada. SENTENCIA APELADA9 Mediante sentencia proferida el 21 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Como argumentos de su decisión, en primer lugar y con fundamento en el numeral 7.° del artículo 136 del CCA, declaró probada la caducidad de la acción 7 Folios 457 a 463. 8 Folios 479 a 494. 9 Folios 587 a 569 vto. 5 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso respecto de las Resoluciones 0156 del 17 de febrero de 1994 y 1767 del 30 de diciembre de 1996, que ordenó afiliar a Fonprecon al fallecido Vargas Peña y que reconoció y ordenó el pago de los intereses moratorios sobre el valor del reajuste especial, respectivamente, al no tratar estas sobre prestaciones de carácter periódicas o decisiones que afecten el derecho pensional.
En segundo lugar, sostuvo que al haber ocurrido la afiliación al fondo y ante la imposibilidad de pronunciarse sobre su legalidad, procedió a analizar el monto y efectividad del reajuste especial ordenado. En ese sentido, indicó que la Resolución 0157 de 1994 reconoció el reajuste especial del 50% de la mesada pensional más alta, para lo cual tomó de base la correspondiente al congresista Jorge Sedano González y procedió a fijarle al demandado una mesada pensional equivalente a $1.557.896,89.
No obstante, el citado reajuste debía realizarse por una sola vez, de tal manera que su pensión no podía ser inferior al 50% de la pensión a que tendría derecho los actuales congresistas, situación que fue desconocida mediante la Resolución 01533 del 29 de diciembre de 1994, que revocó el anterior acto administrativo al extender los efectos interpartes de la sentencia T-456 de 1994 proferida por la Corte Constitucional en favor de 3 congresistas y procedió a reajustar la pensión del señor Vargas Peña en un 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en 1996, al ajustar la mesada pensional en cuantía de $3.231.726, lo que supera el valor el fijado por el legislador.
Al respecto, aclaró que existe diferencia entre el monto del reconocimiento pensional determinado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 7.° del Decreto 1359 de 1993, comoquiera que la primera normativa se refiere a los congresistas pensionados en vigencia de la Ley 4 de 1992, mientras que la segunda busca compensar la diferencia que se presentó con los parlamentarios pensionados con anterioridad a la expedición de dicha ley.
Adicionalmente, indicó que el Fondo nuevamente erro al reconocer a través de la Resolución 00296 del 11 de marzo de 1996 el reajuste especial del 75% a partir del 1.° de enero de 1992, cuando la norma reza que dicho reajuste surte efectos fiscales a partir del 1.° de enero de 1994. En ese orden de ideas, declaró la nulidad de las Resoluciones 0157 del 17 de febrero de 1994, 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 002696 del 11 de marzo de 1996 y se ordenó reajustar la pensión de jubilación que percibe la señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas en la forma prevista en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1994, modificado por el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994, en un 50% a partir del 1.° de enero de 1994.
Finalmente, en tercer lugar dispuso la no devolución de los valores cancelados demás por el reconocimiento del reajuste con el 75% desde el 1.° de enero de 1992 y no del 50% con efectos desde el 1.° de enero de 1994, en virtud del principio constitucional de buena fe y lo dispuesto en el numeral 2.° del artículo 136 del CCA, dado que la entidad demandante no desvirtuó o acreditó que la causante pensionado indujo a error al fondo o que incurrió en maniobras temerarias para el reconocimiento del reajuste. 6 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso RECURSO DE APELACIÓN10 La señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y solicitó que sean revocados los numerales segundo y tercero, por cuanto, en su criterio, las Resoluciones 1533 de 1994 y 00296 de 1996 están ajustadas a derecho.
Al respecto, señaló que la Resolución 0157 del 17 de febrero de 1994 es anterior al Decreto 1293 de junio de 1994, que modificó el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, razón por la cual consideró que no es de recibo que se diga que el Fondo interpretó mal la norma, pues la literalidad del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 propone un solo reajuste en la mesada pensional que no podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas, cosa diferente a la que propone el artículo 7.° del Decreto 1293 de junio de 1994, normativa última que tiene efectos hacia el futuro y por lo tanto, los derechos que surgieron en la vigencia del artículo 17 del Decreto 1359, se consideran situaciones jurídicamente consolidadas.
Refirió además que igual suerte corre la Resolución 00296 del 11 de marzo de 1996, pues respetó la situación consolidada al amparo del principio de favorabilidad. Finalmente, adujo que los actos acusados se expidieron conforme a las normas legales vigentes y que ello tiene respaldo en las sentencias C-608 de 1999, T- 456 de 1994, T-463de 1995, T-214 de 1999, T-862 de 2004, T-211 de 2005 y C- 258 de 2013.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El Sonia Margarita del Castillo de Vargas11 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La UGPP12 solicitó se confirme en su totalidad la sentencia recurrida en razón a que los actos actos administrativos se expidieron conforme a derecho y que las pretensiones elevadas carecen de argumentos fácticos y jurídicos, no siendo viable condena alguna en contra de esa entidad.
Así mismo, reiteró los planteamientos a que hizo referencia en la contestación de la demanda Fonprecon13 destacó sobre el reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 que la jurisprudencia de esta Corporación le ha dado la razón al Fondo y para ello enfatizó la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-017 de 2019 que es clara que la base de liquidarlo son las pensiones promedio de los congresistas actuales (en 1993) a quienes se les liquidaba la pensión en cuantía del 75% del ingreso promedio, línea que guarda armonía con la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional.
Con fundamento en lo anterior solicitó confirmar la sentencia. El Ministerio Público guardó silencio conforme se advierte de la constancia secretarial visible a folio 593. 10 Folios 583 a 584 vto. 11 Memorial adjunto a SAMAI, visible a índices 14, 15, 16 y 17. 12 Memorial adjunto a SAMAI, visible a índice 18. 13 Memorial adjunto a SAMAI, visible a índice 19. 7 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia es el siguiente: ¿La señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas, en su calidad de cónyuge superstite del extinto señor Antonio José Vargas Peña, quien se pensionó en condición de excongresista con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tiene derecho al reajuste especial en el porcentaje del 75% del ingreso mensual promedio de lo que devenga un parlamentario a partir del 1.° de enero de 1992, como lo establecieron las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 00296 del 11 de marzo de 1996? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: en atención a las reglas fijadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 017, proferida el 3 de septiembre de 2020, los excongresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho al reajuste especial por una sola vez, en un porcentaje del 50% de la pensión que devengaba un congresista en el año 1994, como pasa a explicarse.
La postura adoptada en la sentencia unificación CE-SUJ-S2- 01714, proferida el 3 de septiembre de 2020 La Sección Segunda de esta Corporación de acuerdo con lo consagrado por los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 y según lo considerado por la jurisprudencia de esta Sección15 en correspondencia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentó jurisprudencia respecto del reajuste especial de la pensión de jubilación de excongresistas en lo siguiente: 14 Expediente radicado: 25000 23 25 000 2008 00097 02 (2694-2016). 15 Al respecto consultar entre otras las siguientes sentencias de la Sección Segunda: Subsección A. Sentencia de 27 de octubre de 2011.
Radicación: 1410-2008 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Manuel Ángel López Cabrera. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Subsección A. Sentencia de 8 de noviembre de 2012. Radicación: 1144-2012. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandadas: Dilia Camelo de Pava y Lina María Niño López.
Consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez; Subsección A. Sentencia de 21 de noviembre de 2013. Radicación: 0268-2013. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Julián Mc’lean Cortina. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Subsección A. Sentencia de 27 de noviembre de 2014. Radicación: 0769-2011.
Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: José Antonio Carvajal Barrera. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero; Subsección A. Sentencia de 22 de abril de 2015. Radicación: 4195-2015. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Alfonso Ortíz Bautista. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016. Radicación: 3792-2013. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandada: Margarita de Jesús Sánchez de Espeleta. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández; Subsección B. Sentencia de 11 de mayo de 2017. Radicación: 2711-2015. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.
Demandada: Rocío Ciodaro Santos Margarita de Jesús Sánchez de Espeleta. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso 1. Son beneficiarios del reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas: 1.1.
Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad al 18 de mayo de 1992 en calidad de congresistas, aunque hayan variado la condición de legislador con ocasión de su reincorporación al servicio público a partir del 24 de junio de 1994, cuando entró a regir el Decreto 1293 de 1994. 1.2. El congresista vuelto a elegir tiene derecho al reconocimiento y pago del reajuste especial siempre y cuando renuncie temporalmente a la pensión de jubilación que venía percibiendo y el nuevo periodo de vinculación al congreso y de cotización ante Fonprecon sea superior a 1 año en forma continua o discontinua y culmine antes del 18 de mayo de 1992. 2.
El reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas debe concederse atendiendo a los siguientes parámetros: - Se concede por una sola vez, - Corresponde al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas para el año 1994, - Surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, y por tanto no se puede reconocer por anualidades anteriores a 1994, ni genera intereses moratorios por su no reconocimiento antes de la señalada fecha. 3.
Para todos los efectos legales a que hubiere lugar se entenderá que el reajuste anual a que tienen derecho los ex congresistas pensionados es diferente del reajuste especial de que trata la presente providencia. En dicha oportunidad, se precisó en primer lugar que, para acceder al reajuste especial, es necesario: i) que el excongresista se haya pensionado en calidad de senador o representante a la cámara, es decir, que ya haya cumplido con las condiciones de edad y tiempo contempladas en el parágrafo 2.º, del artículo 1.º de la Ley 33 de 1985 y en el artículo 7.º de la Ley 71 de 1988, debidamente reconocidas a través de acto administrativo.
Ello, por cuanto que el objetivo del reajuste fue precisamente actualizar la mesada pensional de aquellos Senadores y Representantes a la Cámara que vieron su reconocimiento pensional menos favorable en relación con los congresistas pensionados con posterioridad a la Ley 4ª de 1992 y; ii) que el excongresista pensionado no haya variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional, requisito que fue eliminado en el Decreto 1293 de 1994, por lo que tal restricción solo existió mientras el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 no fue modificado por el artículo 7.° del referido Decreto 1293.16 En segundo lugar, en cuanto a las características del reajuste especial, se precisó lo siguiente: i) que es diferente al reajuste anual consagrado en el artículo 16 ibidem. con base en el salario mínimo legal; no obstante, de conformidad con la sentencia C-258 de 2013,17 que analizó la constitucionalidad del artículo 17º 16 Desde el 13 de julio de 1993 y hasta el 24 de junio de 1994 cuando entró en vigor el Decreto 1293 de 1994. 17 Corte Constitucional.
Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013. Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la Ley 4ª de 1992,18 se determinó que la mesada pensional de los congresistas no se puede seguir incrementando con base en el SMLV, sino que debe tenerse en cuenta lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, con base en el IPC, que anualmente fija el DANE; ii) que de conformidad con el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994, modificatorio del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, se mantuvo como requisito la condición de ser congresista antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir previo al 18 de mayo de 1992; su reconocimiento procede por una sola vez; y el porcentaje en ningún caso puede ser inferior al 50% del promedio de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas, el cual surte efectos a partir del 1.º de enero de 1994; y iii) que si bien es cierto, de conformidad con las referidas sentencias C-258 de 2013 y la SU-566 de 2015, «tanto el ingreso base de liquidación como la liquidación misma de las pensiones, reajustes y sustituciones, deben corresponder de forma proporcional al aporte efectuado por los Congresistas en los últimos 10 años previos al reconocimiento del derecho que reclaman»19, también lo es que esta consideración no aplica para los excongresistas con pensión de jubilación reconocida antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho al reajuste especial a modo de nivelación o de actualización de su pensión con los congresistas en ejercicio para el año 1994, así como tampoco les afecta lo relativo al tope o valor máximo de las mesadas pensionales.20 En tercer lugar, y en punto del porcentaje del reajuste especial, la sentencia indicó: i) que corresponde al 50% de la pensión a la que tendría derecho un congresista en el año 1994 y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994; ii) que se debe efectuar por una sola vez, según expresamente lo determinan los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, lo que claramente denota que no constituye una reliquidación anual del ingreso básico para la liquidación de la pensión de jubilación; y iii) que no puede reconocerse por anualidades anteriores a 1994 y menos con intereses de mora ante el retardo en reconocerlo en esas anualidades, en la medida en que el último inciso del artículo 17 del citado Decreto 1359, y el artículo 7.° del referido Decreto 1293, explícitamente ordenaron que surtía efectos fiscales desde el 1 de enero de 1994.
En cuarto y último lugar, precisó que dicho reajuste también es un derecho para el excongresista que obtuvo a través de acto administrativo el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación especial de legislador, y luego de retirado del servicio decidió incorporarse de nuevo a la actividad legislativa en tal condición, esto es, del congresista pensionado vuelto a elegir, regulado por el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 19 de 1987,21 en concordancia con el artículo 8.° del Decreto 18 En esta sentencia se declaró la inexequibilidad de las expresiones «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 19 En esta providencia se señaló que: «Justamente, con la declaratoria de inexequibilidad de los apartes “durante el último año, y por todo concepto”, “y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal” y “por todo concepto” contenidos en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se afectaron también sus disposiciones reglamentarias, por lo cual en la actualidad tanto el ingreso base de liquidación como la liquidación misma de las pensiones, reajustes y sustituciones, deben corresponder de forma proporcional al aporte efectuado por los Congresistas en los últimos 10 años previos al reconocimiento del derecho que reclaman». 20 Debe corresponder a 25 SMLMV, que fue fijado por la Corte con relación a la mesada pensional de jubilación no frente al reajuste especial, ya que es una figura propia de los excongresistas que no vieron su pensión de jubilación concedida al abrigo de la Ley 100 de 1993 sino de la normativa especial 21 Ley 19 de 3 de marzo de 1987. «Por la cual se modifica la Ley 33 de 1985».
Esta disposición señaló que para que el congresista pensionado vuelto a elegir, goce del derecho al reajuste es necesario que cumpla las siguientes condiciones a saber: 10 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso 1359 de 199322 y el parágrafo del artículo 4 ibidem.23 Para tal efecto, aclaró que el cumplimiento de los requisitos consagrados por el artículo 1º de la citada ley 19 otorgan al congresista pensionado vuelto a elegir, el derecho a que cuando culmine su nuevo periodo en el ejercicio de la actividad legislativa, se le reconozca la pensión jubilatoria por parte de FONPRECON con el «respectivo reajuste», pero siempre y cuando ese nuevo periodo legislativo haya culminado antes del 18 de mayo de 1992, de lo contrario, esto es, si el congresista pensionado vuelto a elegir tenía tal calidad (senador o representante a la cámara) cuando entró en vigencia la Ley 4ª. de 1992 (18 de mayo de 1992), ya no tiene el beneficio del «reajuste especial» sino que tiene derecho al régimen especial de jubilación de congresistas y en virtud ello a que su pensión de jubilación se reliquide de conformidad con los artículos 5.° y 6.° del Decreto 1359 de 1993.
Vale mencionar que a la sentencia de unificación se le dio efectos retrospectivos y, por ende, las reglas jurisprudenciales fijadas son vinculantes para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables. Del caso en concreto La controversia objeto de estudio gira en torno a la legalidad de la Resolución 1533 de 1994 que revocó la Resolución 0157 de la misma anualidad y reconoció el reajuste especial al señor Vargas Peña (q.e.p.d.) en un porcentaje del 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista a partir del 1.° de enero de 1994 y de la Resolución 00296 de 1996 mediante la cual se reconoció al extinto pensionado el reajuste especial a partir del 1.° de enero de 1992 y un retroactivo por los años 1992 y 1993.
Establecido lo anterior, debe tenerse en cuenta que los argumentos expuestos por la recurrente obedecen a que el reajuste especial de la prestación pensional del causante Vargas Peña fue reconocido antes de que el artículo 17 del Decreto 1359 de 1953 fuere modificado por el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994 y, por lo tanto, adquirió el derecho al reajuste especial de su prestación, en los términos (i) Que presente la renuncia temporal a percibir la pensión de jubilación ya reconocida.
(ii) Que el nuevo lapso de vinculación al Congreso, no puede ser inferior a 1 año en forma continua o discontinua. (iii) Que realice los aportes correspondientes a Fonprecon. 22 Artículo 8. «CONGRESISTAS PENSIONADOS Y VUELTOS A ELEGIR. En armonía con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4o del presente Decreto, los Senadores y Representantes a la Cámara que al momento de tomar posesión de su cargo hubieren tenido que renunciar temporalmente al disfrute de su pensión vitalicia de jubilación, decretada por cualquier entidad de derecho público, al terminar su gestión como Congresistas, la seguirán percibiendo de la Entidad Pensional del Congreso, de conformidad con las disposiciones del presente régimen siempre que a la vigencia de este Decreto, hubieren adquirido tal derecho según lo establecido en el artículo 1o, inciso 2o de la Ley 19 de 1987.
Para los efectos previstos en este artículo, la Entidad Pensional del Congreso de oficio, procederá a reliquidarlos con base en el ingreso promedio que durante el último año y por todo concepto percibiere el congresista en ejercicio, de conformidad con los mandatos previstos en los artículos 5o y 6o del presente Decreto». 23 Decreto 1359 de 1993.
Artículo 4. «REQUISITOS PARA ACCEDER A ESTE RÉGIMEN PENSIONAL. Para que un Congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá cumplir en debida forma con los siguientes requisitos: a) Encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma.
Haber tomado posesión de su cargo.
PARÁGRAFO. De igual manera accederán a este régimen pensional los Congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional o territorial y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 1o, inciso 2o de la Ley 19 de 1987». 11 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la normativa anterior.
En orden a resolver el presente asunto, lo primero que ha de advertirse es que el señor Antonio José Vargas Peña (q.e.p.d.) se desempeñó como representante suplente desde el 2 de enero de 1976 hasta el 2 de enero de 1977, tal como da cuenta la certificación expedida el 24 de marzo de 1977, por el secretario general de la Cámara de Representantes (f. 23).
Así mismo, según Resolución 3761 de 1978, Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Vargas Peña, con efectividad al 2 de enero de 1977 y el último cargo que desempeñó lo fue como congresista. Al pago de dicha prestación concurren la Universidad de Antioquía y la Beneficencia del departamento del Atlántico (f. 37 a 39).
Posteriormente, Fonprecon a partir de la expedición de las Resoluciones 0156 y 0157 de 1994 asumió la carga pensional que traía Cajanal y ordenó reconocer al señor Vargas Peña, el reajuste especial de conformidad con el artículo 17 de Decreto 1359 de 1993, en cuantía del 50% de la mesada pensional que tendría derecho un congresista (ff. 46 a 52).
No obstante, el Fondo al resolver la petición de revocatoria directa de la Resolución 0157 de 1994, mediante la Resolución 1533 de 1994 extendió los efectos de la sentencia T-456 de 1994 de la Corte Constitucional y dispuso la revocatoria de la misma y reconoció el aludido reajuste en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio devengado por un congresista para la época, a partir del 1.° de enero de 1994 (ff. 53 a 58).
Luego Fonprecon en atención a lo señalado en la sentencia T-463 de 1995 de la Corte Constitucional reconoció a través de la Resolución 00296 de 1996 y a favor del causante Antonio José Vargas Peña, dicho reajuste especial, a partir del 1º de enero de 1992 (ff. 86 a 89). Ahora bien, si se traen al caso sub judice las reglas fijadas en la sentencia de unificación, se encuentra que el señor Vargas Peña (q. e. p. d.) prestó sus servicios en varias entidades públicas, incluido el Congreso de la República en el que laboró entre el 2 de enero de 1976 y el 2 de enero de 1977 y de otro que la pensión de jubilación le fue reconocida el 29 de agosto de 1978, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4ª de 199224.
Por tanto, es evidente que al demandado sí le asistía el derecho al reconocimiento y pago del citado reajuste. Ahora bien, en atención a los argumentos expuestos por la recurrente se debe destacar que tanto el artículo 17 del Decreto 1359 de 199325, como el artículo 7.° 24 18 de mayo de 1992 25 Artículo 17 del Decreto 1359 de 1953: «REAJUSTE ESPECIAL.
Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas. Será requisito indispensable para que un excongresista pensionado pueda obtener el reajuste a que se refiere el presente artículo, no haber variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional. 12 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso del Decreto 1293 de 199426, se mantuvo como requisitos para ser titular del reajuste especial: la condición de ser congresista antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir previo al 18 de mayo de 1992, que su reconocimiento procede por una sola vez, que el porcentaje en el que se debe reconocer, en ningún caso puede ser inferior al 50% del promedio de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas; y que surte efectos a partir del 1º de enero de 1994.
De lo anterior se desprende entonces que, independientemente de que el reconocimiento se hubiere efectuado en vigencia el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 o del artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994 que lo modificó, el beneficio del reajuste especial debió concederse por una sola vez y con efectos fiscales a partir del 1.° de enero de 1994, de tal manera que su pensión de jubilación alcanzara un valor equivalente al 50% de lo que devengaba un congresista en ejercicio para el año 1994, y no, en el «75% del ingreso mensual promedio que devenga actualmente un congresista», como erradamente lo ordenaron las Resoluciones 1533 de 1994 y 00296 de 1996.
Adicional a ello, si bien es cierto que la Resolución 0157 del 17 de febrero de 1994 que reconoció al causante el reajuste especial en cuantía del 50%, fue emitida con anterioridad a la expedición del Decreto 1293 de 199427, lo cierto es que el citado acto fue revocado por solicitud del fallecido Vargas Peña a través de la Resolución 1533 de 1994, acto administrativo que como ya se expuso, reconoció un porcentaje superior al determinado por la normativa precitada, lo que implica que la mesada pensional se aumentó de manera contraria a derecho.
En virtud de lo anterior, le asiste razón al a quo al ordenar a la entidad demandante reajustar la pensión de jubilación del extinto cónyuge de la señora Del Castillo de Vargas, pues tal como se demostró, fue sujeto de un reajuste especial ilegal, en la medida en que no atendió el porcentaje que correspondía - 50%-, sino uno mayor -75%- y, sumado a ello, se reconoció frente a anualidades anteriores, cuando la norma fue clara en reconocer el citado reajuste exclusivamente a partir del 1º de enero de 1994.
Sin embargo, habrá de modificarse el numeral segundo para en su lugar decretar la nulidad parcial de las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 00296 del 11 de marzo de 1996, como quiera que el fallecido Antonio José Vargas Peña tenía derecho a que su prestación pensional fuera reajustada, pero solo en un 50% de la pensión que devengaba un congresista en 1994, y no en cuantía del 75% como lo hizo Fonprecon, pues este porcentaje corresponde a la liquidación Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.
El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994.» 26 Artículo 7º. Del Decreto 1293 de 1994: «El artículo 17 del decreto 1359 de 1993 quedará así: Reajuste Especial. Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la ley 4º de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas.
El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del decreto 1359 de 1993. Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1.994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994» 27 Según el artículo 9 del Decreto 1293 de 1994 «[ ] rige a partir de la fecha de su publicación [ ]», que lo fue el 24 de junio de 1994 en el Diario Oficial 41406. 13 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la pensión de jubilación de los excongresistas con derecho a la prestación después del 18 de mayo de 1992.
Es del caso resaltar que la decisión adoptada, necesariamente impacta el acto que dispuso la sustitución pensional a favor de la señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas. Ahora bien, en cuanto a la afirmación de que los actos acusados se expidieron conforme a las normas legales vigentes y que ello tiene respaldo en las sentencias C-608 de 1999, T-456 de 1994, T-463de 1995, T-214 de 1999, T-862 de 2004, T-211 de 2005 y C-258 de 2013, hay que decir que aunque es cierto que la mesada pensional del causante pensionado se incrementó con base en interpretaciones efectuadas por la Corte Constitucional según las cuales el reajuste especial debía corresponder al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaran los congresistas en la fecha en que se decretara el reajuste y para cada año con efectos fiscales desde el 1.º de enero de 1992, también lo es que legalmente dicho reajuste no le correspondía en esos términos, tal como lo dejó claro la sentencia de unificación aludida en acápite anterior.
En efecto, al hacer un estudio de dicha jurisprudencia concluyó que no existe duda en cuanto a la interpretación literal de las normas que rigen el reajuste especial de la pensión de los excongresistas que adquirieron su derecho pensional o les fue reconocido antes del 18 de mayo de 1992 y que resultaba razonable para los fines pretendidos por la norma, que no eran otros que nivelar la pensión de los excongresistas respecto de los Senadores y Representantes a la Cámara en ejercicio, habida cuenta de que se encontraban en situaciones laborales diferentes.
En conclusión: La Sala encuentra que las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 00296 del 11 de marzo de 1996 desconocieron lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994. Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden la Sala considera que se impone modificar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad absoluta de las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 002696 del 11 de marzo de 1996 y ordenar el reajuste de la pensión de jubilación que percibe la señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas en la forma prevista en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1994, modificado por el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994, para declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 00296 del 11 de marzo de 1996, conforme lo expuesto en la parte motiva.
Condena en costas Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado 14 Radicación: 25000-23-25-000-2007-00551-01 (2927-2021) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Modificar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el Fondo de Previsión Social del Congreso en el sentido de la nulidad de las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 002696 del 11 de marzo de 1996 y ordenar el reajuste de la pensión de jubilación que percibe la señora Sonia Margarita del Castillo de Vargas en la forma prevista en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1994, modificado por el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994, para declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 1533 del 29 de diciembre de 1994 y 00296 del 11 de marzo de 1996, conforme lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente