CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación: 05-001-23-33-000-2021-01472-01 Demandante: LUZ ADRIANA FRANCO CORREA Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE APARTADÓ, ANTIOQUIA Y OTROS Tema: Recurso de apelación en contra del auto que niega el decreto de la medida cautelar solicitada.

Improcedencia del recurso en acciones populares. Reiteración de jurisprudencia. Auto que decide sobre un recurso1 Procede este Despacho a emitir pronunciamiento en relación con el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra del auto de 1º de junio de 2022, por medio del cual la Magistrado de la Sala Quinta Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia2, negó la medida cautelar solicitada por los demandantes.

I.

ANTECEDENTES 1. Los señores Luz Marina Franco Correa, Carmen Yadira Gómez Franco, Jein Gómez Franco y Johan Gómez Franco, actuando en nombre propio y obrando en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron demanda con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos establecidos en los literales a) y d) del artículo 4º de la Ley 472 de 19983, presuntamente vulnerados por el municipio de Apartadó, por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la Oficina de Instrumentos Públicos de Apartadó, por el departamento de Antioquia, y por los señores Ramón Eduardo Jaramillo Ruiz, María Mercedes Jaramillo Munera, Amparo Jaramillo Ruiz, Alicia María Jaramillo de Mejía, María Elena Jaramillo de Ocampo, Julio Martín Jaramillo Ruiz y Carlos Andrés Jaramillo Sepúlveda. 2.

La demanda fue presentada ante los Juzgados Administrativos de Turbo, Antioquia. El Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, a través de auto de 28 de julio de 2021, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. 1 Expediente asignado por reparto el 27 de septiembre de 2022. 2 Doctora Susana Nelly Acosta Prada. 3 Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (…) d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (…)”. Radicación: 05-001-23-33-000-2021-01472-01 Demandante: Luz Adriana Franco y otros Demandado: municipio de Apartadó y otros 2 3.

El conocimiento del asunto le correspondió a la doctora Susana Nelly Acosta Prada, Magistrada de la Sala Quinta Mixta de Decisión de dicha Corporación judicial, quien, mediante auto de 30 de noviembre de 2021, admitió la demanda, ordenado las notificaciones de rigor y, en providencia de la misma fecha, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar elevada por la parte actora. 4.

Posteriormente, la misma magistrada, en providencia de 1º de junio de 2022, dispuso lo siguiente: «[…] De los argumentos expuestos por la parte demandante para solicitar la medida cautelar, se infiere que la intención va más allá de negar una inscripción en el registro, por cuanto lo que efectivamente procura es que no se ejecute ningún tipo de obra que restrinja el acceso de los propietarios de los bienes colindantes con la vía “calle 91 # 102”.

En el asunto objeto de estudio, quedó acreditado que la administración municipal, negó la licencia de construcción sobre la vía “calle 91 # 102”, por lo que, hasta el momento no se advierte vulneración siquiera sumaria de los derechos colectivos invocados que justifique acceder a la medida provisional. En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: En firme esta providencia, continúese con el trámite correspondiente. […]». 5. Inconforme con la anterior decisión, los actores populares interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, solicitando: «[…] revocar el Auto No. 095 de 06 (sic) de junio de 2022, mediante el cual se niega la medida cautelar dentro del proceso de la referencia, por considerar que es contrario a la Constitución Nacional de Colombia artículo 63, 82, 102, y las demás normas concordantes y por cuanto el objeto no es que nieguen una licencia de construcción sino que se analice de fondo el problema que le quieren conceder derechos inexistentes a particulares sobres una vía pública que existe desde hace más de 40 años.

El objeto de la acción popular es la defensa de este espacio público la calle 91 con Cra 102. […]» 4. 6. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, mediante auto de 21 de julio de 20225, al resolver el recurso de reposición interpuesto, señaló lo siguiente: «[…] se advierte que los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en el auto recurrido no han variado, por lo que, corresponderá confirmar la decisión y conceder en el efecto devolutivo ante el Consejo de Estado el recurso de apelación […]». 4 Índice 2 expediente digital.

Sede electrónica SAMAI. 5 Índice 2 expediente digital. Sede electrónica SAMAI. Radicación: 05-001-23-33-000-2021-01472-01 Demandante: Luz Adriana Franco y otros Demandado: municipio de Apartadó y otros 3 II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 7. Los actores populares, mediante correo electrónico enviado al Tribunal Administrativo de Antioquia, presentaron recurso de apelación en contra del auto de 1ª de junio de 2022, por medio del cual el a quo negó la solicitud de medida cautelar elevada por la parte actora, consistente en «[…] abstenerse de registrar sobre vía pública un predio privada en el NUEVO POT […]». 8.

El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, en Sala Unitaria, a través de auto de 21 de julio de 2022, concedió el aludido recurso de apelación, y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación. 9. Para efectos de resolver, es preciso resaltar que los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 19986, regulan los recursos procedentes en contra de las decisiones judiciales proferidas dentro del trámite de acciones populares, en el siguiente sentido: «[…] Artículo 36.

Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. […] Artículo 37. Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.

La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que 4 Folios 2369 a 2370 vuelto del expediente. admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas […]». 10.

La norma especial en su artículo 26, también consagra una disposición específica frente a los recursos procedentes contra la decisión que decreta medidas cautelares en los siguientes términos: «[…] Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días.

La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 05-001-23-33-000-2021-01472-01 Demandante: Luz Adriana Franco y otros Demandado: municipio de Apartadó y otros 4 un eventual fallo desfavorable. Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas […]». 11. Como puede observarse, el legislador expresamente señaló que contra los autos dictados durante el trámite de las acciones populares de que trata el artículo 88 de la Constitución Política y cuyo ejercicio hoy se identifica con el de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos7, únicamente procede el recurso de reposición, salvo en el evento en que la decisión judicial decrete una medida cautelar o resuelva el proceso de forma definitiva en primera instancia. 12.

Sobre este punto, la Corte Constitucional explicó en la sentencia C-377 de 2002 que la enunciación taxativa de las decisiones apelables «[…] no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección […]». 13.

En ese orden, no es posible acudir a la remisión prevista en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 para admitir los medios de impugnación ordinarios consagrados en el CPACA, porque esa norma solo es aplicable frente a los asuntos no regulados, en el siguiente sentido: «[…] Artículo 44. Aspectos no regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones […]». 14.

En sustento de la consideración expuesta, la Sala Plena del Consejo de Estado, en el precedente de 3 de febrero de 2013, manifestó que: «[…] La procedencia de recursos en el trámite de las acciones populares está íntegramente regulada por la Ley 472 y no es de recibo aceptar que, en virtud de la remisión que establece el art. 44 de la Ley 472 de 1998, procedan todos los recursos consagrados en el Código Contencioso Administrativo.

Esta regulación se explica por la especial celeridad que, conforme a la Ley 472 de 1998, deben tener este tipo de procesos. Aceptar la procedencia de todos los recursos que regula el C.C.A. contra la totalidad de los autos que se dicten en el proceso originado en una acción popular, implicaría hacer nugatorio y dejar sin efecto real el trámite rápido y sumario que quiso introducir el legislador, lo que traería como consecuencia la desfiguración de la acción misma y la conversión del proceso original en un proceso ordinario cualquiera […]»8.

(Negrillas fuera del texto). 7 Según la nomenclatura que contempla el Título III del CPACA -en armonía con el artículo 144 ibidem 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 2013, Rad.: 00082. Radicación: 05-001-23-33-000-2021-01472-01 Demandante: Luz Adriana Franco y otros Demandado: municipio de Apartadó y otros 5 15.

También debe resaltarse que las anteriores consideraciones fueron ratificadas recientemente por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la providencia de 26 de junio de 20199, con sustento en los siguientes argumentos: «[…] Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. […] Precisado lo anterior, se reitera, el recurso de apelación en materia de acciones populares sólo procede en los casos expresamente señalados en la Ley 472 de 1998, por lo que contra el resto de las decisiones proferidas en el marco de una acción popular sólo procede el de reposición […]. […]».

(negrillas del Despacho) 16. En armonía con lo anterior, la Sección Primera de esta Corporación, en providencia de 18 de marzo de 202110, señaló lo siguiente: «[…] Con fundamento en las normas transcritas, se colige que el recurso de apelación solo procede contra el auto que decreta medidas cautelares y la sentencia que se dicte en primera instancia. No obstante lo anterior, por vía jurisprudencial se había aceptado la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechazara la demanda11 y cualquier otro que finalizara el proceso de la acción popular.

En efecto, esta Sección en proveído de 22 de abril de 201012, señaló: “[…] Concluye la Sala que las únicas providencias que en el trámite de la acción popular son susceptibles del recurso de apelación son: la que rechaza la demanda, la que decreta medidas previas, la que aprueba el pacto de cumplimiento, la sentencia de primera instancia, y cualquier otra que finalice el proceso de la acción popular […]”.

(Resaltado de la Sala) Respecto de los demás autos solamente procedía el de reposición. Lo anterior significa que, con fundamento en la jurisprudencia citada, contra el auto de rechazo de la demanda procedía el recurso de apelación. Sin embargo, cabe señalar que dicho criterio fue revisado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en pronunciamiento de 26 de junio de 201913, en el que unificó el tema, en el sentido de considerar que las únicas decisiones apelables en los procesos de acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia […]». 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, 26 de junio de dos mil diecinueve 2019, Referencia: Importancia Jurídica – Acción Popular, Radicado: 25000232700020100254001, Demandante: Felipe Zuleta Lleras, Demandados: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 18 de marzo de 2021, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón, Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00241-01, Acción Popular – Auto, Actores: Hernán García Agudelo y Otros. 11 Ver, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005 (Expediente núm. 2005-00342-01.

Consejera ponente, doctora María Elena Giraldo Gómez) 12 Expediente núm. 2006-00400-01. Consejera ponente, doctora María Claudia Rojas Lasso. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, auto de 26 de junio de 2019, Magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente núm. AP 25000-23-27-000-2010-02540-01 Radicación: 05-001-23-33-000-2021-01472-01 Demandante: Luz Adriana Franco y otros Demandado: municipio de Apartadó y otros 6 Con base en las anteriores premisas, el Despacho concluye que la providencia de 1º de junio de 2022, no es una decisión susceptible del recurso de apelación, en tanto que, a través de ella, la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, negó el decreto de la medida cautelar elevada por la parte actora, motivo por el cual se rechazará por improcedente el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 1º de julio de 2022, por medio del cual la Magistrada de la Sala Quinta Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, negó el decreto de la medida cautelar elevada por los demandantes, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme esta decisión, por Secretaría General, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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