CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Radicado número: 11001-03-15-000-2023-06150-03 Solicitante: WILFRAN CUENCA ZULETA Congresista: FLORA PERDOMO ANDRADE Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Mecanismo para la guarda de la dignidad congresual.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Inclusión en el ordenamiento colombiano con la Constitución de 1991. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Acción judicial de iniciativa ciudadana. CONGRESISTA-Por su condición de servidor público de elección popular es responsable políticamente ante los ciudadanos. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-El proceso y la sentencia que decide la acción tienen carácter exclusivamente judicial.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Su conocimiento está asignado privativamente al Consejo de Estado. ACLARACIÓN DE VOTO La providencia del 11 de noviembre de 2025 confirmó la sentencia del 6 de diciembre de 2024, proferida por la Sala 20 Especial de Decisión, que negó la solicitud de desinvestidura por no encontrar acreditados los presupuestos de la causal invocada por el solicitante (artículo 183.5 C. Pol).
Acompañé la decisión, porque, conforme a las pruebas del proceso, no se demostró que la representante a la Cámara Perdomo Andrade hubiera incurrido en tráfico de influencias debidamente comprobado, a raíz de los hechos expuestos en la solicitud de desinvestidura, esto es, por el supuesto ejercicio de un «influjo» por parte de la congresista sobre otro servidor público para la toma de decisiones en cabeza de este último –el entonces presidente del Fondo Nacional del Ahorro–.
Asimismo, coincido con la Sala, en cuanto a que los argumentos del recurso de apelación contra el fallo del 6 de diciembre de 2024 son insuficientes para revocar la decisión desestimatoria de la petición de pérdida de investidura, adoptada en la primera instancia. No obstante, con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, aclaro voto conforme a las siguientes razones: 1.
A lo largo de las deliberaciones de la Sala, que llevaron a la adopción de la sentencia del 11 de noviembre de 2025, se debatió sobre la caracterización y naturaleza del juicio de pérdida de investidura de congresistas. Así, en la versión inicial de la ponencia, que se presentó para el estudio del pleno, se indicaba que este 2 Expediente n°. 11001-03-15-000-2023-06150-03 Congresista: Flora Perdomo Andrade Aclaración de voto proceso tiene el carácter de un «juicio político».
Sin embargo, después de las disertaciones en la respectiva sesión, la versión aprobada de la sentencia optó por caracterizar el medio de control de desinvestidura como «una acción jurisdiccional pública y autónoma de raigambre constitucional, que constituye un mecanismo de control político» [fundamento jurídico 2.3., párrafo 32] (subraya fuera del original). 2.
Desde las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, que llevaron a la redacción y aprobación de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política de 1991, se resaltó la necesidad de incluir en el ordenamiento constitucional colombiano un mecanismo de enjuiciamiento –de carácter judicial– para los congresistas que permitiera, previa confrontación de su conducta con un régimen de prohibiciones previsto en el mismo texto constitucional, el retiro de la investidura y la inhabilitación para participar en futuras elecciones del legislativo, en relación con quien incurriera en alguna de las faltas allí previstas –Estatuto del Congresista–.
Con ello se pretendió resguardar la dignidad del Congreso de la República y remediar el desprestigio que para la época padecía esa institución –cabeza de la Rama Legislativa–1. La decisión del juicio de pérdida de investidura se asignó al Consejo de Estado, por ser el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y guardián de la legalidad (artículo 237.5 C. Pol.).
En ese sentido, la pérdida de investidura constituye un mecanismo de control judicial de la conducta de los congresistas, previsto y definido por la misma Constitución, cuya decisión corresponde al máximo tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de los artículos 296 de la Ley 5 de 1992 (LOC-Ley Orgánica del Congreso), 143 CPACA y la Ley 1881 de 2018 (que derogó la Ley 144 de 1994).
Por supuesto, dado los alcances de la sentencia de desinvestidura –el retiro de la investidura congresual y la inhabilitación permanente para el ejercicio de la función legislativa, art. 179.4 C. Pol.–, así como por la autoridad que la decide, el Consejo de Estado en su Sala de lo Contencioso Administrativo, no existe la menor duda en cuanto a que se trata de un recurso judicial, que no puede ni debe confundirse o traslaparse con otros mecanismos dispuestos por la Constitución para el control de la conducta de ciertos servidores públicos [verbigracia el juicio de indignidad para los aforados constitucionales, en cabeza del Congreso de 1 Cfr. Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991 –Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria–, numeral 5, Estatuto del Congresista. 3 Expediente n°. 11001-03-15-000-2023-06150-03 Congresista: Flora Perdomo Andrade Aclaración de voto la República]2.
Asimismo, desde la sentencia C-319 de 1994 de la Corte Constitucional quedó claro, con la autoridad de la cosa juzgada constitucional, el carácter autónomo del juicio de desinvestidura. Ello significa que la decisión que adopte el Consejo de Estado no está condicionada por la determinación de otra autoridad, en relación con los supuestos de configuración de las causales de desinvestidura [decisión que se dio al estudiar la constitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 296 LOC]3.
Esta previsión está reiterada, de manera pacífica y consistente, por las sentencias de pérdida de investidura de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo4. 3. Hechas estas precisiones sobre la razón histórica para la previsión constitucional del juicio de desinvestidura, su naturaleza y alcance, me resulta imposible pasar por alto la expresión «control político» que empleó la sentencia que aclaro, al ofrecer una aproximación sobre las características del medio de control en cuestión. En efecto, a mi juicio, dicho término –en un escenario de lectura descuidada o interpretación indebida– podría llevar a equívocos frente al real alcance de esta sentencia de pérdida de investidura y de futuras providencias que desaten controversias de similar naturaleza o, peor aún, respecto de casos que están pendientes de decisión en la Corporación. Por ello, en mi sentir, es de suma importancia advertir que cuando la Sala se refiere a la pérdida de investidura como un mecanismo de «control político», se circunscribe únicamente a quien tiene la legitimación para hacer uso del medio de control de pérdida de investidura –bien sea un ciudadano o la mesa directiva de la cámara legislativa a la que pertenezca el congresista [artículos 184 C. Pol y 4 de la Ley 1881 de 2018]–, quienes están habilitados por el ordenamiento para formular este recurso judicial.
De modo que el proceso de pérdida de investidura y la sentencia que lo decide –bajo ninguna circunstancia– pueden entenderse o comprenderse como un 2 La Corte Constitucional [sentencia C-319 de 1994], al abordar la caracterización del juicio de desinvestidura, destacó las discusiones que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente que, de cara a esta figura, se concretan en: «Es indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo pronunciamiento judicial». 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-319 de 1994 [fundamento jurídico VI]. 4 Cfr. entre otras, Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de julio de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2011-01530-00 [fundamento jurídico 3.2.]. 4 Expediente n°. 11001-03-15-000-2023-06150-03 Congresista: Flora Perdomo Andrade Aclaración de voto trámite o una decisión de carácter «político».
Tal como se señaló líneas atrás, el constituyente de 1991, al introducir en el sistema jurídico colombiano la figura de la pérdida de la investidura de congresistas, estableció un instrumento para que los ciudadanos [o en su defecto la mesa directiva de la cámara legislativa] ejerzan un medio de control frente a la conducta de sus representantes políticos –los congresistas [art. 133 C. Pol.]–5, pues estos, como servidores de elección popular, son responsables políticamente respecto de la sociedad y sus electores, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura6.
Esto, sin perjuicio que el proceso de pérdida de investidura y la sentencia que lo decide tienen una naturaleza exclusivamente judicial, por ello, en su trámite y decisión sólo se debe observar el imperio de la ley [artículo 230 constitucional]. 4. En este orden de ideas, la expresión «control político» que la Sala empleó para la acción de desinvestidura, lo mismo que sucede con otras acciones o medios de control judiciales, se debe entender única y exclusivamente en cuanto a que la formulación de la solicitud para adelantar el juicio es una manifestación del derecho de los ciudadanos a participar en la vida política [artículos 95.5 y 99 C. Pol].
No significa que la decisión judicial que se adopte –por virtud del ejercicio de tales acciones o medios de control– tenga un carácter político. Por el contrario, al tratarse de decisiones judiciales, están revestidas de todos los atributos propios de la función jurisdiccional y, por ende, están soportadas única y exclusivamente en razones de derecho (artículos 228 a 230 C. Pol.).
Así sucede cuando el ordenamiento jurídico determina que algunas acciones o medios de control judicial deben ser promovidos por quienes tienen la condición de ciudadanos. Un ejemplo ilustrativo y categórico se encuentra en las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución [por vicios de procedimiento en su formación] y las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes y los decretos con fuerza de ley [por vicios formales y materiales] –artículo 241 constitucional, numerales 1, 4 y 5–, las cuales sólo pueden ser interpuestas por 5 Conforme al artículo 133 constitucional: «Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.
El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. 6 El juicio de desinvestidura también procede frente a los miembros de otras corporaciones de elección popular como las asambleas departamentales y concejos (art. 22 Ley 1881 de 2018). 5 Expediente n°. 11001-03-15-000-2023-06150-03 Congresista: Flora Perdomo Andrade Aclaración de voto quienes tienen la ciudadanía colombiana.
Pero, por supuesto, el origen ciudadano de estas demandas no significa que las sentencias de constitucionalidad –en sede de control abstracto– tengan un carácter político7. De allí que el origen ciudadano de tales demandas [acción pública de inconstitucionalidad o la pérdida de investidura contra congresistas], como manifestación del derecho a la ciudadanía y a la participación política, que no es novedosa en el ordenamiento constitucional colombiano, sino que se remonta al Acto Legislativo 03 de 1910, que instituyó la acción para «decidir definitivamente sobre la exequibilidad (…) de todas las leyes o decretos acusados ante ella [la entonces Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia] por cualquier ciudadano como inconstitucionales», no puede comprenderse en el sentido de extender al producto de tales juicios de iniciativa ciudadana –la sentencia judicial– una supuesta naturaleza «política».
Todo lo contrario, la longeva existencia de estas acciones de origen ciudadano, en el ordenamiento constitucional colombiano, ha permitido forjar una consistente y sólida jurisprudencia en punto de precisar el carácter estrictamente jurídico de las sentencias que las deciden8. 5. De manera consecuente con esta necesaria precisión, pongo de presente que la pérdida de investidura de congresistas, como un genuino proceso judicial, está sujeta al postulado de juez natural que se predica de todos los procedimientos judiciales (artículo 29 C. Pol.).
Dado que su conocimiento está expresamente asignado al Consejo de Estado, todas las solicitudes que, en ejercicio del medio de control, se hayan interpuesto o se lleguen a interponer deberán decidirse en esta Corporación, en los términos de las normas atributivas de competencia, pues, no se trata de un instrumento sujeto –en cuanto a su trámite y decisión– a consideraciones distintas a las estrictamente legales.
En estos términos dejo expuestos los argumentos de mi aclaración. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ MAR/3F/VF 7 Para una aproximación a la noción de lo político, se sugiere, entre otros textos doctrinales, la consulta de SCHMITT CARL, El concepto de lo político, traducción de Rafael Agapito, Alianza Editorial, Madrid, 1991. 8 Cfr., entre otras, Consejo de Estado-Sección Quinta, sentencia del 7 de marzo de 2024, Rad. 11001-03-28-000- 2023-0046-00 [fundamento jurídico 4.1.] y Corte Constitucional, sentencia C-536 de 1998 [fundamento jurídico VI].