Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023- 02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023- 02833-01 (acumulado) Accionante: Nelson Enrique Martínez Meneses Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: Acción de tutela contra sentencia de segunda instancia dictada en medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en la que se revocó la providencia en la que se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 30 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES El señor Nelson Enrique Martínez Meneses promovió acción de tutela (11001-03- 15-000-2023-02427-01) para que se protejan sus derechos fundamentales al debido Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 proceso y a la defensa, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá. A su vez, los señores Martha Hernández Hernández, Pedro Javier Valencia Díaz, Maira Lorena Valencia Hernández, Javier Fernando Valencia Hernández, Óscar Fernando Arias Barrera, Gloria Isabel Reyes Reyes, Andrea Rossely Rojas Suarez, Giseth Paola Páez Rojas, Laura Carolina Páez Rojas, Fany Cortes Palacios, Ana Mercedes Cala Ríos, Paula Jimena Fonseca Cala, Yesid Aldemar Fonseca Cala, Óscar Julián Fonseca Cala, Roger Luis Camacho Corrales, Alirio Ruiz Parra, Martha Cecilia Tocarruncho Piracon, Jeison Esteban Ruiz Tocarruncho, Florangela Patiño Leandro, Luz Marina Supelano de Monroy, Gloria Inés Torres Hernández, Natalia Yasmin Valdeleon Torres y Liliana Silva Cuevas instauraron acción de tutela (11001- 03-15-000-2023-02833-01) para que se salvaguarden sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda digna.
HECHOS Revisados los escritos de las dos acciones de tutela, se encuentran como hechos coincidentes los siguientes: Los accionantes afirmaron que el municipio de Tunja, la Empresa Constructora de Vivienda de Tunja (en adelante ECOVIVIENDA) y el constructor Iadier Wilhem Barrios Hernández constituyeron la Unión Temporal Torres del Parque, con el objetivo de desarrollar un proyecto de vivienda de interés prioritario denominado Torres del Parque.
Que actualmente existen beneficiarios de las viviendas, pero ello solo consta en las escrituras públicas, porque nunca recibieron los inmuebles; que algunas personas hicieron aportes económicos, pero no les fueron regresados ni tampoco se les entregó una vivienda, como es el caso del señor Nelson Enrique Martínez Meneses, debido a fallas en la construcción, técnicas, financieras, jurídicas, entre otras.
Que, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, instauraron demanda y el 9 de diciembre de 2021 el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja dictó sentencia, en la que declaró administrativa y Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 contractualmente responsable al municipio de Tunja, a ECOVIVIENDA y al constructor Iadier Wilhem Barrios Hernández por el incumplimiento de las obligaciones de otorgar las respectivas escrituras públicas de compraventa para el caso de quienes suscribieron promesas y de entregar los inmuebles para los que firmaron las escrituras en la ejecución del proyecto de vivienda, pero no se reconocieron las pretensiones relacionadas con los perjuicios.
Que en contra de la anterior providencia los demandantes interpusieron recurso de apelación y el 24 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 6, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción por lo cual se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
El señor Nelson Enrique Martínez Meneses considera que la autoridad judicial precitada vulneró sus derechos fundamentales e incurrió en una violación directa de la Constitución Política, al no estudiar la omisión innegable de las autoridades demandadas y centrar la discusión únicamente en los contratos que se suscribieron con la constructora, esto es, sin analizar el fondo del asunto ni los perjuicios que se le causó, luego de un trámite de más de 6 años y pese a que el aspecto examinado no se encontraba dentro de los argumentos de los recursos de apelación. Por su parte, los demás accionantes estiman que en la sentencia de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá se limitó a tomar unos párrafos de la sentencia del 3 de marzo de 2020 proferida por la Sala Novena de Revisión del Consejo de Estado, con lo cual incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y desconoció principios constitucionales y procesales como el debido proceso, la legalidad y el acceso a la administración de justicia. Que el caso que se citó en esa decisión no se asimila al de los afectados del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo porque no se pretende el cumplimiento exclusivo de obligaciones contractuales ni se debatió la legalidad o el contenido obligacional de algún contrato, sino la reparación de perjuicios.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que la demanda fue admitida y tramitada, sin que en ninguna de las etapas procesales el juez hubiese realizado advertencia alguna de que fuese improcedente la acción incoada, la cual fue promovida el 1.° de junio de 2017.
Agregaron que las entidades que se demandaron no han realizado ningún proceso de liquidación ni han adoptado medidas en favor de los beneficiarios del proyecto de vivienda, por lo que se les ha causado una afectación que continúa en la actualidad. Concluyeron que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en los defectos, procedimental absoluto, al apartarse del procedimiento establecido; fáctico, por no valorar el material probatorio sobre los daños sufridos por las familias afectadas con el proyecto de vivienda; y un desconocimiento del precedente, al limitar sustancialmente la norma, en tanto no hubo un pronunciamiento de fondo en relación con el medio de control, lo que atenta contra el principio de justicia material y el debido proceso.
PRETENSIONES En ambas acciones de tutela se solicitó dejar sin efectos la sentencia del 24 de noviembre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, se ordene emitir una nueva providencia favorable a las súplicas de la demanda. Adicionalmente, en la acción 11001-03-15-000-2023-02833-01 se requirió dejar sin efectos parcialmente la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO La acción de tutela 11001-03-15-000-2023-02427-00 [01] fue admitida el 15 de mayo de 2023, y se ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Boyacá; y como terceros con interés al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, al municipio de Tunja, a ECOVIVIENDA, al señor Iader Wilhem Barrios Hernández, a la Unión Temporal Torres del Parque, al señor Humberto Sandoval Fuentes (en su condición de agente especial interventor designado por el I.V.P. para la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes del constructor Iader Wilhem Barrio Hernández), y a los señores Myriam Wilches Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Rodríguez, Luisa Fernanda Parra Wilches, María Carmenza Hernández, Ana Milena Avendaño Acero, Julián Samir Munévar Avendaño, Cristian Yesid Munévar Avendaño, Blanca Yaneth Suárez Motiva, Nicol Alexandra Galvis Suárez, Lina Paola Sanguña Suárez, Mabel Astrid Fonseca Joya, Edgar Martínez Gómez, María Alejandra Martínez Fonseca, Nicolás Alejandro Martínez Fonseca, los herederos del señor Severiano Antonio Gil Rodríguez, Nelsy Patricia Bernal Rodríguez, Miranda Isabella Gil Bernal, Aeleen Patricia Gil Bernal, Doris Yezennia Arteaga Plazas, Sergio Andrés Plazas Arteaga, Sofía Plazas Arteaga, Oscar Fernando Arias Barrera, Ángela Juliana Arias Reyes, Gloria Isabel Reyes Reyes, Andrea Rossely Rojas Suarez, Giseth Paola Páez Rojas, Laura Carolina Páez Rojas, Yasmín Sandoval Caro, Brayan Daniel Fúquene Sandoval, Beatriz Elena Vargas Gómez, Andrés Santiago Gómez Martín, Paul Alejandro Rodríguez Vargas, Carmen Rosa Gómez Roa, Erika Patricia Vargas Gómez, Oscar Javier Gómez Sánchez, Martha Hernández Hernández, Pedro Javier Valencia Díaz, María Lorena Valencia Hernández, Javier Fernando Valencia Hernández, Víctor María Rodríguez Barajas, Diana Marcela Jiménez Salas, Angélica Cárdenas Jiménez, Laura Thaliana Jiménez Salas, Diana Katherine Mosquera Jiménez, Lizeth Daniela Mosquera Jiménez, Juan David Camargo Mosquera, Alirio Ruiz Parra, Martha Cecilia Tocarruncho Piracon, Jeison Esteban Ruiz Tocarruncho, Luz Adriana Montaña Cárdenas, Andrés Felipe García Montaña, María Eugenia Peña Garavito, Caren Alejandra Vargas Peña, José Mauricio Cely Lizarazo, Julieth Alejandra Angarita Guevara, Juan Sebastián Cely Angarita, Franky Parra Ruiz, Daniel Esteban Parra Montoya, Florangela Patiño Leandro, Jeison Alejandro Naranjo Patiño, Diego Eduardo Naranjo Patiño, Gloria Inés Torres Hernández, Natalia Yasmin Valderon Torres, Ana Hilda Gutiérrez Hernández, Lizeth Paola Cubides Gutiérrez, Ana Clemencia Gómez Sandoval, German Leonardo Suarez Gómez, Tatiana Suarez Gómez, Nury Stella Miguez Rodríguez, Patrik Oneal Miguez Miguez, Diana Liced Miguez Miguez, Eduar David Miguez Miguez, María Nohora Huertas Hernández, Nicole Sofía Martínez Huertas, Ana Virgelina Urbano Martínez, Hannsell German Contreras Urbano, Susan Facnory Contreras Urbano, Patricia Hurtado Libia, Juan Camilo Hurtado, Miguel Alejandro Molano Hurtado, Claudia Patricia López Buitrago, Laura Sofía Martínez López, Isabella Martínez López, Yuli Johanna Ramírez Alarcón, Luisa María Garzón Ramírez, Nicole Salamanca Ramírez, Luz Marina Supelano de Monroy, Víctor Fernando Ortega Quiroga, David Fernando Ortega Rodríguez, Catherin Ortega Rodríguez, María Teresa Ortega Palacios, Cristian Leonardo Acuña Ortega, José Bayardo López Lizarazo, Gloria González Flórez, Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 José Leonardo Bautista Alba, Sandra Milena Castro Niño, Johan Alberto Bautista Castro, Leidy Yurani Bautista Castro, Fanny Cortés Palacios, William Fernando Cortés Palacios, José Elkin Burgos Bernal, Ángela Isabel Burgos Pineda, Margarita Cárdenas Castro, Zoraida Tatiana Morantes Cárdenas, Erika Lizeth Morantes Cárdenas, Aydee Valentina Morantes Cárdenas, Silvia Enith Ávila Suarez, Magnolia Edith Cortes Salamanca, Keidy Vannesa Cortés Salamanca, Nubia Yanet Suarez Rojas, Diana Sofía Quintero Suárez, Roger Luis Camacho Corrales, William Ricardo Valderrama González, Ana Mercedes Cala Ríos, Paula Jimena Fonseca Cala, Yesis Aldemar Fonseca Cala y Oscar Julián Fonseca Cala, así como a los demás demandantes y demandados del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo identificado con el radicado 15001-33-33-009-2017-00080- 00/01.
La acción de tutela 11001-03-15-000-2023-02833-00 [01] fue acumulada a la anterior y admitida el 7 de julio de 2023, decisión que fue notificada a las partes y a los señores María del Carmen Hernández de Hernández y Germán Manuel Acosta Herrera, quienes fueron vinculados. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 6, por conducto del magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, sostuvo que la acción de tutela no resulta procedente, pues el asunto ya fue objeto de debate jurídico en la sentencia del 24 de noviembre de 2022, en la que se coligió que debía declararse probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción e inhibida la Sala para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, porque la fuente y causa del daño indemnizable era el incumplimiento de obligaciones contractuales.
Aclaró que esa decisión fue adoptada teniendo en cuenta los fundamentos legales, la jurisprudencia del Consejo de Estado y el material probatorio obrante en el expediente, por lo cual no está viciada de algún defecto, razón por la que solicitó desestimar las súplicas de la acción. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, por medio de la titular del despacho, manifestó que la parte actora no objetó la sentencia que profirió, sino la emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por lo que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Que, en todo caso, la tutela debe negarse, por cuanto lo que los accionantes alegan no es realmente la vulneración de derechos fundamentales, sino un desacuerdo con la decisión de segunda instancia del proceso ordinario, lo que resulta improcedente. Por lo anterior, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. El municipio de Tunja, a través del director del Departamento Administrativo de Gestión Judicial y Defensa Institucional de la Alcaldía Mayor de Tunja, adujo que las pretensiones de la parte accionante no están llamadas a prosperar, en tanto la providencia censurada en esta sede se encuentra revestida de legalidad y en ella no se presentan errores protuberantes que afecten los derechos fundamentales de aquella, motivo por el cual pidió mantener en firme la sentencia proferida por la autoridad accionada.
El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), mediante apoderado, indicó que para el proyecto Torres del Parque se gestionaron 219 subsidios bajo la modalidad de giro anticipado, de los cuales solo se legalizaron 63. Esclareció que, debido a que el proyecto fue declarado en incumplimiento, esa situación no inhabilita a los beneficiarios a participar en las postulaciones en nuevas convocatorias de vivienda.
Que no tiene un vínculo legal o contractual con el oferente, el cual sí existe entre este y el hogar beneficiario, entre quienes se presenta una relación civil de carácter contractual. Que no es la entidad ejecutora de los proyectos, en tanto la construcción de las viviendas es realizada por el oferente, quien legalmente está obligado a materializarla o contratar con una tercera persona para ello.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Precisó que la labor del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio consistió en reglamentar la interventoría para aquellos oferentes que decidieron ejecutar los recursos del subsidio familiar de vivienda en forma anticipada; y su función se centró en asignar los recursos y contratar la supervisión para que se verificara la correcta aplicación de aquellos.
Solicitó su desvinculación de la presente acción, al estar plenamente demostrada la ausencia de vulneración del derecho de vivienda de la parte actora. ECOVIVIENDA, por conducto de su gerente, informó que el señor Nelson Enrique Martínez Meneses participó en el proyecto de vivienda Torres del Parque, pero no se pudo concretar la entrega de una vivienda por causas imputables al constructor quien incurrió en graves incumplimientos que afectaron el desarrollo normal y la finalización de dicho proyecto.
Que con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá no se vulneró derecho fundamental alguno, sino que, por el contrario, se realizó un análisis juicioso y correcto sobre el asunto objeto de controversia y se aplicaron las normas procesales y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, en virtud de las cuales debía concluirse que se configuraba la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, por lo que no existen razones que justifiquen el amparo constitucional deprecado.
Que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo no era el mecanismo procesal para resolver las pretensiones de la parte demandante, de un lado, porque el grupo no cumplía con el requisito de condiciones uniformes, teniendo en cuenta que los daños reclamados provienen del incumplimiento de las promesas de compraventa individuales que cada uno de los accionantes suscribió con el constructor del proyecto, y, de otro, por los valores que los actores identifican por concepto de daño emergente, los cuales corresponden a las sumas que los actores dieron al constructor del proyecto, lo que hace suponer que el reclamo de su pago realmente busca resarcir el interés individual de cada uno de los demandantes.
Que lo anterior evidencia claramente que los perjuicios reclamados tienen como causa eficiente y directa el incumplimiento de las obligaciones contractuales que el Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 constructor del proyecto contrajo, por lo cual, de acuerdo con la línea jurisprudencial imperante y unificada, el medio procesal adecuado no es el de reparación de perjuicios causados a un grupo, pues el juez de ese medio no tiene el atributo para estudiar la legalidad de los incumplimientos contractuales, así la pretensión sea la del pago de perjuicios de esa índole.
Que el asunto no reviste relevancia constitucional, pues la razón de reproche frente a la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá en realidad no evidencia la afectación de un derecho fundamental, sino el descontento de la parte actora, al no obtener una decisión que favorezca sus intereses económicos; no se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que se cuenta; no se cumple el requisito de inmediatez; y no se acreditaron de manera razonable los derechos supuestamente vulnerados.
El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del municipio de Paipa, por medio de agente liquidador para los negocios, bienes y haberes del constructor Iadier Wilhem Barrios Hernández, señaló que atendió las quejas presentadas por el incumplimiento en la entrega de los inmuebles y, en virtud de ello, ordenó el auto de apertura del proceso de investigación en contra del constructor mencionado, el cual arrojó como resultado que este incurrió en las causales 1, 2 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, por lo que se ordenó la toma de posesión para poner en condiciones de viabilidad los negocios, bienes y haberes de propiedad de aquel.
De otra parte, expuso que en la sentencia de segunda instancia del proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo no se incurrió en ninguno de los defectos referidos en la jurisprudencia constitucional, y que lo pretendido por la parte actora es la solución del incumplimiento en su proyecto de vivienda; sin embargo, para ello contaban con otras vías, como haberse hecho parte del proceso de liquidación forzosa administrativa, lo cual el señor Nelson Enrique Martínez Meneses no realizó. Solicitó negar las pretensiones elevadas por la parte actora.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 SENTENCIA IMPUGNADA El 30 de agosto de 2023 la Sección Quinta del Consejo de Estado negó las solicitudes de desvinculación formuladas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja y Fonvivienda y declaró la improcedencia de las acciones de tutela, porque consideró que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional.
Para el efecto, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió el asunto acogiendo el criterio jurisprudencial imperante al momento de proferir la sentencia y, tratándose de discutir una providencia judicial, era necesario argumentar por qué los fundamentos de la decisión atacada fueron caprichosos y generadores de vulneración de los derechos fundamentales, lo cual no ocurrió. A pesar de que el señor Nelson Enrique Martínez Meneses invocó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, ello no conlleva que el asunto revista necesariamente relevancia constitucional, puesto que para ello se requiere que medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita evidenciar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Aclaró que el hecho reprochado por aquel, consistente en que se resolvieron temas que no constituyeron cargos de apelación no es de recibo, en tanto se trata de una excepción de oficio que el juez natural puede declarar si verifica su configuración. Además, que la postulación al proyecto de Torres del Parque no inhabilita a los hogares beneficiarios de participar en nuevas convocatorias.
En cuanto a los demás accionantes, refirió que ninguno de los defectos alegados cumple con la carga argumentativa para atacar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 6, pues no expresaron algún argumento dirigido a demostrar el motivo por el que no era aplicable la línea jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado referida a la improcedencia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo cuando el daño indemnizable tiene como causa eficiente y directa el incumplimiento de obligaciones contractuales, aun cuando ese fue el sustento para declarar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Explicó que, si bien la Corte Constitucional ha referido que en algunos asuntos la decisión inhibitoria da lugar a configurar un defecto procedimental, lo cierto es que ello aplica en los casos en que la decisión es injustificada.
Agregó que los defectos de desconocimiento del precedente judicial y fáctico no se sustentaron debidamente, lo que impedía su estudio. IMPUGNACIÓN La parte accionante de la tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-02833-01 impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, para lo cual manifestó que con el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo no se persiguen las declaraciones de un incumplimiento contractual, sino el reconocimiento y pago de los perjuicios que, por negligencia en el cumplimiento de las correspondientes funciones por parte de la Alcaldía Municipal de Tunja y ECOVIVIENDA, los beneficiarios del proyecto de Torres del Parque tuvieron que asumir.
Que su desacuerdo radica en el hecho de que luego de varios inconvenientes el alcalde de Tunja y el gerente de ECOVIVIENDA profirieron la Resolución 108 del 13 de septiembre de 2016 con la que terminaron el negocio jurídico que se llamó Unión Temporal Torres de Parque, dejando huérfanos a los beneficiarios que realizaron sus pagos y nunca recibieron el inmueble, aunque tuvieran escrituras públicas, pues no adoptaron ninguna medida para la liquidación definitiva de esa Unión. Que con el escrito de tutela adjuntó copia de la Resolución 108 del 13 de septiembre de 2016 y solicitó que se oficiara al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 2, para que allegara copia del expediente de tutela 15001-23-33-000- 2014-00067, para demostrar que existen fallos que han protegido los derechos de los afectados y que, a pesar de todo, la Alcaldía de Tunja con sus actuaciones los afecta gravemente, por lo que deben ser indemnizados.
Aclaró que en esas sentencias se ha ordenado el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las entidades accionadas, razón por la que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo se encaminó al reconocimiento y pago de los perjuicios sufridos. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Que en el escrito de tutela señaló los fundamentos jurisprudenciales para soportar sus argumentos y que en la sentencia de tutela de primera instancia no se tuvo en cuenta que la acción también se dirigió en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja.
Que, de conformidad con los artículos 141 y 144 de la Ley 1437 de 2011, 88 y 89 de la Constitución Política y 50 de la Ley 472 de 1998, tanto el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo como el de controversias contractuales es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que, si se hubieran valorado todas las pruebas, se hubiera podido fallar en protección de los derechos del grupo, para buscar la verdad judicial, sin apego a la ritualidad de la calificación dada por los afectados, y así evitar un pronunciamiento inhibitorio.
En esa medida, insistió en la configuración del defecto procedimental. Que el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja no empleó las medidas necesarias para corregir el supuesto yerro y advertirlo en el momento de la admisión de la demanda, y de esa forma evitar que después de seis años se presentara una sentencia inhibitoria; sin embargo, creó una falsa expectativa al declarar que se cumplían todos los requisitos.
Añadió que la sentencia en la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá soportó su decisión no era aplicable a la litis. Por último, adujo que no es cierto que no haya cumplido con la carga argumentativa, pues en el escrito de tutela se encuentran las razones o caracterización de los defectos endilgados en los fallos tanto de primera como de segunda instancia dictados en el proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
Solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, proteger los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la vivienda digna y ordenarles a las autoridades accionadas resolver de fondo las pretensiones del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 II. Caso concreto En el recurso de impugnación los accionantes de la tutela identificada con el radicado 11001-03-15-000-2023-02833-01 manifestaron su desacuerdo con la decisión adoptada en primera instancia, pues, a su juicio, la acción sí supera el requisito de relevancia constitucional y el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja incurrieron en un defecto procedimental.
En síntesis indicaron que la corporación judicial precitada no tuvo en cuenta que no pretendían la declaratoria de un incumplimiento contractual, sino el reconocimiento y pago de los perjuicios que sufrieron en su condición de beneficiarios del proyecto de Torres del Parque, pues de hecho en otra acción de tutela ya se había ordenado el cumplimiento de las obligaciones contractuales, por lo que el medio de control incoado sí era procedente, máxime cuando se tramitaron todas las etapas procesales sin que se advirtiera la supuesta irregularidad; adujeron que aun en el caso de considerarse que debió formularse el medio de controversias contractuales, lo cierto es que la jurisdicción de lo contencioso administrativa era competente en ambos eventos, por lo que tenía que analizarse el asunto de fondo.
Previo a realizar el análisis de los desacuerdos expuestos, debe aclararse que el estudio que aquí se llevará a cabo se centrará en la sentencia del 24 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al ser el órgano de cierre en el medio de control instaurado por la parte accionante y, por ende, el que puso fin al debate allí examinado.
Así las cosas, a la Sala le corresponde determinar si, como lo concluyó la Sección Quinta de esta corporación, en la decisión de primera instancia de esta tutela, en el presente asunto no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional o si, por el contrario, sí está satisfecho y, de ser así, si se configuró el defecto invocado en el recurso de impugnación. Al respecto, debe aclararse que, en criterio de esta Subsección, el caso reviste una marcada relevancia constitucional, en tanto a través de esta acción de tutela se persigue la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a la vivienda Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 digna, los cuales los solicitantes del amparo estimaron vulnerados con ocasión de la expedición de la sentencia del 24 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por la estructuración de una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente el defecto procedimental, por la declaratoria de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Lo anterior permite evidenciar que no se trata de un asunto de mera legalidad y el propósito de la parte accionante no es crear una instancia adicional al proceso, sino demostrar los defectos en que, a su juicio, incurrió la autoridad judicial accionada.
Al encontrarse cumplida la exigencia mencionada y advertirse la satisfacción de los demás requisitos generales de procedibilidad para discutir providencias judiciales, se analizará el defecto alegado en esta instancia. Así, se denota que en el recurso de apelación formulado por ECOVIVIENDA contra la sentencia de primera instancia del proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo, aquel expuso que el medio instaurado no era procedente, pues el mecanismo idóneo era el de controversias contractuales, en tanto los perjuicios reclamados se derivaban del incumplimiento de promesas y contratos de compraventa.
Por lo anterior, en la sentencia del 24 de noviembre de 2022, discutida en esta sede, el Tribunal Administrativo de Boyacá analizó la reiteración de jurisprudencia realizada en la sentencia del 3 de marzo de 2020 por la Sala Novena Especial de Revisión del Consejo de Estado, posición que inicialmente fue asumida en providencia del 26 de enero de 20063, y concluyó que el medio promovido era improcedente, debido a que el daño indemnizable tenía como causa eficiente y directa el incumplimiento de un contrato estatal y el juez del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo no tiene competencia para estudiar el cumplimiento de las obligaciones estipuladas.
La autoridad judicial accionada en esta sede evidenció que en el asunto, el daño consistió en la inobservancia de las obligaciones contractuales contraídas por el 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de enero de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación 47001 23 31 000 2002 00614 01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 representante legal de la Unión Temporal Torres del Parque, relativas al otorgamiento de las escrituras públicas de compraventa para el caso de quienes suscribieron las promesas de contrato y de entrega de los inmuebles para quienes habían suscrito las escrituras públicas de compraventa, en los plazos allí establecidos, por lo que ese estudio no podía efectuarse a través de ese medio de control.
En ese orden de ideas, esta Subsección observa que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá y que es controvertida en esta sede tuvo como fundamento la postura jurisprudencial fijada por la Sección Tercera del Consejo de Estado desde el año 2006 y que fue reiterada por la Sala Novena de Decisión en el 2020, por lo cual mal podría predicarse la incursión de un defecto procedimental en la sentencia del 24 de noviembre de 2022, con mayor razón si se tiene en cuenta que era la posición vigente incluso desde antes de la instauración del medio de control por parte de los aquí accionantes, la cual ocurrió el 1.° de junio de 2017, razón por la cual la carga no podía ser trasladada al operador judicial.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que el examen realizado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, frente a la escogencia del medio de control atendió a los reparos planteados en uno de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia. De otra parte, los accionantes insisten en que con el medio de control que instauraron no pretendían que se declarara el incumplimiento de obligaciones contractuales, sino el reconocimiento de los perjuicios causados, pues ya habían logrado previamente lo primero con una decisión adoptada en sede de tutela.
Sobre el particular, esta Subsección debe aclarar que el análisis de las presuntas afectaciones generadas implicaba necesariamente determinar si se presentó o no una inobservancia de los deberes asumidos por las partes en las promesas y contratos de compraventa, esto es, el examen de las cláusulas contractuales y las actuaciones y omisiones de los contratantes, pues solo de esa forma podía determinarse si había lugar o no al reconocimiento y pago de los perjuicios alegados, lo cual no podía realizar el juez del medio de control formulado, en los términos definidos por la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso administrativo y que fueron aludidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En suma, como lo que causó el presunto perjuicio a los demandantes fue el incumplimiento de los contratos individuales suscritos con la Unión Temporal Torres del Parque, la acción de grupo no era la vía adecuada para analizar dichos negocios.
En consecuencia, al superarse el requisito de relevancia constitucional, pero no encontrarse estructurado el defecto procedimental alegado en el recurso de impugnación, se revocará la sentencia del 30 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela de la referencia y, en su lugar, se negará el amparo deprecado por los accionantes; y se confirmará en relación con las solicitudes de desvinculación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 30 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela de la referencia y, en su lugar, negar el amparo deprecado por los accionantes; y confirmar en lo demás, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicado: 11001-03-15-000-2023-02427-01 y 11001-03-15-000-2023-02833-01 (acumulado) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.