Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Demandado: Municipio de Pereira Tema: Relación laboral encubierta/Auxiliar del despacho del alcalde Decisión: Modifica sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.

Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 1118 de 16 de enero de 2018 expedido por el municipio de Pereira que negó la existencia de una relación laboral entre el 10 de febrero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015. 3. Como consecuencia, solicitó el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales a que tiene derecho, a saber, auxilio de cesantías, intereses de las cesantías, prima de servicios, vacaciones, bonificación especial por recreación, auxilio de transporte, dotación de calzado y vestido de labor, prima de navidad y en general todas las prestaciones acordes con la ley, con 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado-SAMAI.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fundamento en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios o con base al valor percibido por las personas nombradas que ejercieron similares funciones a las desempeñadas por la contratista. 4.

Igualmente, solicitó la devolución de los aportes realizados a pensión, administradora de riesgos laborales y salud, así como las cotizaciones a Caja de Compensación Familiar. 5. Además, reclamó el reajuste de los salarios y prestaciones que se le reconozcan a un empleado de planta de la entidad territorial con similares funciones a las desarrolladas por la interesada; que se actualicen las sumas que sean reconocidas, se declare que el tiempo laborado se compute para efectos pensionales y se condene en costas procesales y agencias en derecho a la parte demandada. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 6. Mónica Alexandra Blandón Betancur prestó sus servicios personales y remunerados en favor del municipio de Pereira para prestar servicios en calidad de asistente administrativa del despacho del alcalde a través de contratos de prestación de servicios desde el 10 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015. 7.

Las funciones desempeñadas correspondieron a la atención de los trámites financieros que se realizaban en el despacho del alcalde municipal, a través de los diferentes sistemas informáticos y herramientas tecnológicas de gestión y administración; la contratación de prestación de servicios y de procesos como viáticos, mensajería y logística; el manejo de la caja menor y el presupuesto del despacho, asesoría privada y asesoría de control interno; control de las fechas de cierre del sistema financiero, teniendo en cuenta que debía emitir las órdenes de pago por todo concepto correspondiente a la contratación de la oficina; revisar la documentación que firmaba el alcalde para presentar un informe del asunto a firmar; apoyar el seguimiento, control y actualización del plan de acción de la oficina de comunidades, proyectar el presupuesto para la realización de actividades y eventos con la comunidad; brindar apoyo en la elaboración de órdenes de pago de viáticos del alcalde y pagos de la caja menor del despacho; apoyar en la elaboración y presentación de la asesoría privada de informes cuantitativos de la ejecución financiera y contable del presupuesto del despacho y del proyecto de comunidades, brindar apoyo en la recepción y clasificación de la correspondencia de carácter administrativo y financiero del despacho, entre otras labores. 8.

Con ocasión de las actividades ejecutadas debía presentar informes de actividades, evidenciándose que la actividad era permanente, necesaria e ininterrumpida, encontrándose subordinada a las directrices impartidas por la entidad territorial. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9.

Lo anterior se ejecutó de manera personal y respecto de la cual percibía remuneración, igualmente, cumplió horario de 8:00 AM a 12:00 PM y de 2:00 PM a 6:00 PM de lunes a sábado. 10. El 22 de noviembre de 2017 presentó derecho de petición en el que solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales.

La entidad negó dicha solicitud mediante el Oficio 1118 de 16 de enero de 2018. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 11. Señaló la demandante como vulnerados con la expedición del acto demandado los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 23, 25, 29, 53, 90, 209, 229 y 300-7 de la Constitución Política; 23, 24, 35 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 2° de la Ley 15 de 1959; 1°, 5°, 6° y 8° del Decreto 3135 de 1968; 1° del Decreto 1978 de 1989; 1° y el literal d del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978; 15 y 18 del Decreto 25 de 1995; así como, los Decretos 1848 de 1969, 1295 de 1994, 1919 de 2002 y las Leyes 21 de 1982, 70 de 1998, 50 de 1990, 100 de 1993, 1437 de 2012 y 1564 de 2012. 12.

Como concepto de violación, aseguró que se presentaron los elementos de la relación laboral subyacente, pues al verificarse las obligaciones pactadas en los contratos y las labores desempeñadas eran de naturaleza administrativa de la entidad territorial; específicamente se ejecutaron funciones del cargo de profesional universitario. 1.4.

Contestación de la demanda 13. El municipio de Pereira mediante apoderada se opuso a las pretensiones invocadas y como consecuencia de ello, sostuvo que no se cumplieron los elementos constitutivos de la relación laboral, dado que, únicamente se aportaron las copias de los contratos de prestación de servicios que por sí solos no son indicativos de la relación laboral, pues, las pruebas demuestran que la ejecución de la labor efu autónoma e independiente. 14.

Destacó que, como consecuencia de la coordinación de actividades entre el contratante y contratista, el hecho de cumplir un horario para ejecutar el objeto contractual e impartirse instrucciones para su desarrollo, no implica que se hubiere ejercido subordinación, en todo caso, la actora era la que decidía en cual tiempo y como llevaría a cabo las actividades encomendadas. 15.

Aseveró que la prestación del servicio fue interrumpida; que cada contrato era liquidado, por ello, no podrían verificarse como uno solo sino de manera independiente, así, el cómputo de interrupción se revisa separadamente. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.

Formuló como excepciones las siguientes: i) legalidad del acto administrativo demandado; ii) cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación; iii) prescripción; iv) genérica. 1.5. Sentencia de primera instancia 17. El Tribunal dictó sentencia el 16 diciembre de 2020, declarando la nulidad del acto demandado y la existencia de la relación laboral entre las partes durante los períodos que van del 10 de febrero al 31 de diciembre de 2012, del 17 de enero a 16 de noviembre de 2013, del 14 de enero al 31 de diciembre de 2014 y del 13 de enero al 31 de diciembre de 2015.

A título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales de orden legal, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios, de la misma manera, condenó al pago de los porcentajes de cotización a pensión, salud y ARL que debió trasladar la actora a los fondos respectivos. 18.

Igualmente, dispuso que se tendrían en cuenta los honorarios contractuales y se calcularía el ingreso base de cotización pensional de la demandante, mes a mes, con el propósito de establecer si existieron diferencias entre los aportes efectuados por la contratista y los que se debieron realizar, caso en el cual, se ordenó cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante de aportes a pensión. Por esa razón, la accionante debería acreditar las cotizaciones realizadas al sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. 19.

Por último, ordenó que el tiempo laborado se computara para efectos pensionales, las sumas reconocidas debían actualizarse y no condenó en costas a la parte demandada. 20. Para arribar a la anterior decisión, el tribunal corroboró la existencia de los elementos esenciales de la relación laboral de la siguiente forma: 21. Sobre la prestación del servicio, expresó que la demandante ejecutó labores administrativas y financieras en el despacho del alcalde del municipio de Pereira durante los lapsos de 10 de febrero de 2012 a 9 de agosto de 2012, 10 de agosto de 2012 a 31 de diciembre de 2012, 17 de enero de 2013 a 16 de noviembre de 2013, 14 de enero de 2014 a 31 de diciembre de 2014, 13 de enero de 2015 a 31 de agosto de 2015 y entre el 1° de septiembre de 2015 a 31 de diciembre de 2015. 22.

La remuneración se probó con los contratos celebrados entre las partes, pues allí se precisaron los valores que por el servicio pactado recibió la demandante. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23.

Respecto a la subordinación, explicó que conforme a los testimonios practicados y las pruebas aportadas al expediente, la señora María Alexandra Blandón Betancur recibió directrices u orientaciones del alcalde o de la secretaria privada, llevando a cabo tareas de gestión administrativa y financiera en el despacho del alcalde, pues, contaba con funciones secretariales, asistenciales y de manejo de caja menor, siendo fundamental la presencia de la interesada en la oficina para resolver asuntos en los cuales lo requería el alcalde, de esa manera, no gozaba de autonomía en la prestación del servicio. 24.

Analizó que las tareas desempeñadas revestían las características propias de un empleo de carácter permanente, toda vez que, por el término de 4 años efectuó labores de apoyo administrativo y financiero, desprovista de independencia; en ese sentido, afirmó que la facultad de la administración de celebrar contratos de prestación de servicios no era procedente para la atribución de funciones de carácter permanente, pues, para tales efectos se requiere la creación de empleos o cargos públicos en la planta de personal. 25.

Por lo anterior, como se acreditaron los elementos de la relación laboral, señaló que se verificaría el reconocimiento de las prestaciones generadas por el servicio prestado, así como, el cómputo de dicho tiempo para efectos pensionales y el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social. 26. Aclaró que la declaración de la existencia de la relación laboral no implicaba otorgar a la actora la condición de empleada pública, ya que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado2, la citada calidad no se confería por el solo hecho de trabajar con la administración pública. 27.

En lo concerniente a la excepción de prescripción extintiva del derecho, explicó que no acaecieron interrupciones significativas entre la suscripción de un contrato y otro, por esa razón, como la relación contractual finalizó el 31 de diciembre de 2015 y la reclamación administrativa se radicó el 22 de noviembre de 2017, no se configuró el fenómeno exceptivo. 28.

Detalló que en el valor por concepto de prestaciones sociales se incluirían a las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y las primas legales a que hubiere lugar, en el período de reconocimiento de la relación laboral, es decir, conforme a lo efectivamente laborado, tomando como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 29.

Especificó que las cotizaciones realizadas al Sistema de Seguridad Social en salud, pensión y riesgos laborales, comportaban la acción de recobro de los porcentajes cotizados por la demandante a efectos de obtener su pago 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 25 de enero de 2001.

Expediente: 1654-2000 CP Nicolas Pájaro Peñaranda. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 directamente, constituyendo una obligación crediticia cuya reclamación no gira en torno al pago de los aportes al sistema para garantizar dicho derecho de carácter imprescriptible, sino sobre la devolución de los valores asumidos por el mencionado concepto.

Por lo anterior, determinó que le asistía el derecho a la parte accionante al pago de los porcentajes de cotización a pensión, salud y administradora de riesgos laborales que ésta debió trasladar a los respectivos fondos durante el período de reconocimiento de la relación laboral, sumas que deberán ser canceladas directamente a la beneficiaria. 30.

Respecto a la pretensión de reconocimiento de dotación de calzado y vestido de labor, aseguró que en la sentencia proferida el 11 de mayo de 2017 por el Consejo de Estado3 se determinó que dicho concepto era una prestación laboral y no una prestación social a la que no tienen derecho los contratistas, sin embargo, aclaró que la Sala se apartaba de la tesis teniendo en cuenta que según el artículo 1° del Decreto Reglamentario 1978 de 1989 la dotación también era aplicable a las personas que prestaran sus servicios a las entidades estatales relacionadas en dicho artículo, de todos modos, en el análisis de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional4 al artículo 1° de la Ley 70 de 1988, estableció que el calzado y vestido de labor era una prestación social.

Explicado lo anterior, verificó que como la demandante devengó un monto superior a 2 SMMLV, no cumplió con los presupuestos normativos para su reconocimiento. 31. Sobre el reconocimiento de la prima de servicios señaló que se negaría por dos razones: i) si bien se concedió a funcionarios de entidades territoriales, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad de la expresión «del orden territorial» contenida en artículo 1° del Decreto 1042 de 1978 y debido a que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión, debía atenderse los efectos de la cosa juzgada constitucional; ii) la homologación de que trata el artículo 1° del Decreto 1919 de 2002 del sector nacional con el territorial, concierne únicamente al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y no de factores salariales, por ejemplo, la prima de servicios, en consecuencia, el régimen salarial del Decreto 1042 de 1978 en el que se estableció como factor salarial la prima de servicios, es de aplicación exclusiva de los empleados del orden nacional y de modo alguno se puede extender dicha prerrogativa remunerativa a los empleados del orden territorial. 32.

Por último, en lo referente a la devolución de las cotizaciones realizadas a la Caja de Compensación Familiar, concluyó que no se aportó prueba de su pago y tampoco se acreditó el cumplimiento de los requisitos preceptuados en la Ley 21 de 1982 para determinar que era beneficiaria de los planes con los que cuentan 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 25 de enero de 2001. Expediente: 1654-2000 CP Nicolas Pájaro Peñaranda. 4 Sentencia C-995/00. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 dichas entidades. 1.6.

Recursos de apelación 33. La parte demandante presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando la modificación de la condena por las siguientes razones: 34. Respecto a la pretensión de las diferencias salariales la decisión recurrida guardó silencio sobre su reconocimiento, en efecto, al hacer una comparación entre los honorarios percibidos por el demandante y lo percibido por el cargo de planta que corresponde a un profesional universitario, es superior el salario a los honorarios contractuales, circunstancia que debe ser verificada en tanto al reconocerse la existencia de la relación laboral se colocó a la demandante en igualdad de condiciones de aquellas personas que encontrándose vinculados a la planta de personal de la entidad territorial, ejercían idénticas o similares funciones y labores. 35.

No es procedente exigir a la demandante acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión, puesto que la información reposa en la autoridad administrativa, en cuanto era una exigencia que debía aportar el demandante en los soportes que debía entregar mes a mes, para radicar las cuentas de cobro durante la ejecución de cada contrato. 36.

En lo concerniente a la pretensión de reconocimiento dotación de calzado y vestido de labor, analizó que, si bien la remuneración mensual era inferior a 2 SMMLV, se debió a la disminución del valor de los honorarios contractuales por los descuentos de ley que se realizaban por los aportes al Sistema de Seguridad Social, pago de estampillas, impuestos, contribuciones y otros tributos derivados de la vinculación contractual, por lo tanto, dicha situación conllevó a que se recibiera menos de 2 SMMLV de contraprestación, sin embargo, como se demostró la relación laboral y la naturaleza jurídica de la dotación es de prestación social, es viable su reconocimiento. 37.

El a quo no se pronunció sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados, así mismo, el tema central de la demanda no fue el reconocimiento de dicho emolumento ni de la prima de servicios para que ameritara su análisis en específico, pues, como se demandó el reconocimiento de la relación laboral, únicamente bastaba con accederse a los beneficios laborales y prestacionales devengados por cualquier empleado de planta de la entidad territorial, aun así, el Consejo de Estado5 ha determinado que las prestaciones consagradas en el Decreto 1042 de 1978 para los empleados públicos del orden nacional también son aplicables a los empleados del orden 5 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 20 de septiembre de 2007. Expediente: 2001 0073 (5200-05) Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nacional, no porque así los disponga el Decreto 1919 de 2002, sino para garantizar el derecho a la igualdad de los empleados públicos del sector territorial. 38.

Se debía reconocer el pago de las cotizaciones realizadas a Caja de Compensación Familiar, ya que, el aporte no le correspondía a la demandante por haber sido vinculada a través de contrato de prestación de servicios, por el contrario, le corresponde al empleador al ser contribuciones de carácter obligatorio. 39. Es procedente condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada, toda vez que, son insuficientes los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia, en cuanto no hay lugar a acceder a ellos, con el sólo hecho de poner en marcha el aparato jurisdiccional. 40.

Si bien en la parte resolutiva del fallo se indicó que se pagarían todas prestaciones de orden legal a las cuales tenga derecho la interesada, con base en los honorarios contractuales, se omitió la relación de cada uno de los emolumentos a tenerse en cuenta, ello con el objeto de que la entidad territorial reconozca todo lo que le corresponde y así, producir una sentencia en concreto. 41.

De otro lado, el municipio de Pereira solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para tal efecto, expresó los siguientes argumentos: 42. Las declaraciones fueron precarias y no ofrecieron convicción, en ese sentido, las analizó en los siguientes términos: 43. La testigo Fanny Galvis Marín expresó que el horario de labores de la demandante era de 7:30 AM a 12:00 PM y de 2:00 PM a 6:30 PM, sin embargo, en la demanda se indicó que el horario era de 8:00 AM a 12:00 PM y de 2:00 PM a 6:00 pm, además, indicó que no tenía conocimiento si otra persona antes de la demandante ejecutaba las funciones de ella, así, quedó en evidencia que no existe en la planta de personal de la alcaldía ningún cargo que se asemeje a las actividades desplegadas por la interesada. 44.

Tampoco mencionó la declarante si la accionante contaba con usuario propio para acceder al sistema de la entidad territorial y si recibió por parte de algún funcionario un llamado de atención. 45. La declarante Natalia Andrea Muñoz Mejía manifestó que ingresó a laborar en el mes de agosto de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2015, de esa manera, no le podía constar las circunstancias de modo tiempo y lugar de la prestación del servicio de la actora con anterioridad a esos extremos temporales, de igual manera, expresó que no conocía si recibió la demandante llamados de atención, también, en la demanda se detalló que se ejercían funciones similares al cargo de profesional universitario código 219-grado 04, no obstante, cuando se le Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 preguntó a la testigo si conocía la denominación de ese cargo contestó que no. 46.

Por lo anterior, las declaraciones fueron insuficientes, precarias y no demostraron los elementos de la relación laboral, dado que, fueron confusas y no ofrecieron certeza de la supuesta subordinación a la que se sometió la actora, las mismas deponentes manifestaron que no tenían claro si la accionante estaba subordinada a la entidad territorial, tampoco sabían con certeza si las funciones ejercidas eran de auxiliar administrativa o secretaria. 47.

Además, cuando se indagó a las deponentes sobre la imposición y cumplimiento de reglamentos expusieron que en ningún momento se enteraron que fueran impuestos reglamentos de trabajo para el cumplimiento de las labores, tampoco se acreditó la existencia de un cargo con funciones idénticas a las realizadas por la demandante. 48. No se valoró adecuadamente la prueba documental, toda vez que, pareciere que a partir de presunciones se establecieron deducciones e inferencias a pesar de que no se allegó ningún elemento probatorio contundente sobre las condiciones de subordinación, pues, no se demostró si se realizaran llamados de atención, el deber de solicitar permisos por escrito, la obligación de cumplir con metas previamente establecidas u observar determinados métodos para la prestación del servicio, de tal manera que, el vínculo se vio revestido del ejercicio de la coordinación de actividades. 49.

De otro lado, no podía alegarse continuidad en la prestación del servicio, ya que, cada contrato cuando finaliza es liquidado, culminando la relación jurídica, así, no pueden tomarse todos los contratos como uno solo, no obstante, en cada contrato acaecieron interrupciones, generándose la solución de continuidad en los períodos interrumpidos, en esos términos, se presentaron interrupciones así, entre el 31 de diciembre de 2012 al 17 de enero de 2013 una interrupción de 16 días, entre el 16 de noviembre de 2013 al 14 de enero de 2014 una interrupción de 56 días y entre el 31 de diciembre de 2014 al 13 de enero de 2015 una interrupción de 12 días, por consiguiente, la relación contractual se afectó por la prescripción extintiva del derecho. 1.7 Trámite de segunda instancia 50.

El 14 de septiembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el proceso regresaría al despacho para fallo. 51. Encontrándose el expediente en la Secretaría de la Sección Segunda, el procurador tercero delegado ante esta Corporación emitió concepto6 en el que solicitó confirmar la decisión de primer grado. 6 Índice 10 de Samai.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se resolverá la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 52. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 2.2. Problemas jurídicos 53. De acuerdo con los argumentos expuestos los recursos de apelación, los problemas jurídicos se contraen a resolver los siguientes interrogantes: 54.

¿entre la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur y el municipio de Pereira existió una relación laboral encubierta o subyacente en los períodos en que celebraron contratos de prestación de servicios por haberse acreditado la subordinación? 55. De resultar positiva la respuesta al anterior interrogante, se verificará: 56. ¿si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal? 57.

¿si la demandante tiene derecho al reconocimiento de las diferencias salariales entre lo percibido por la contratista y el personal de planta? 58. ¿si el reconocimiento de las prestaciones sociales debía realizarse con fundamento a los salarios devengados por un empleado que ocupa el cargo de profesional universitario o con los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios? 59.

¿la demandante tiene derecho además de las prestaciones sociales reconocidas en primera instancia, a las relacionadas con la dotación, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados? 60. ¿procede la devolución a la parte demandante de los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, Pensiones y administradora de riesgos laborales, así como, las cotizaciones efectuadas a Caja de Compensación Familiar que correspondían al empleador? 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 61. ¿La actora debía acreditar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión a pesar de que la información reposa en los archivos de la entidad territorial? 62.

¿resultaba viable condenar en costas y agencias en derecho al municipio de Pereira por resultar vencido en el proceso? 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 63. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 64.

En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 65.

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 66.

Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 67. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas por la parte demandante, la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con el municipio de Pereira: No. Contrato Objeto contratado Plazo Inicio Finalización Valor 252 de 10 de febrero de 20128 Prestación de servicios de apoyo a la gestión en busca del fortalecimiento de las actividades administrativas y financieras que se realizan en el despacho del alcalde, asesoría privada del municipio de Pereira. 6 meses 10/02/2012 09/08/2012 $8.730.000 M/cte. 1973 de 10 de agosto de 20129 Prestación de servicios de apoyo a la gestión en busca del fortalecimiento de las actividades administrativas y financieras que se realizan en el despacho del alcalde, asesoría privada del municipio de Pereira. 4 meses y 21 días 10/08/2012 31/12/2012 $6.838.500 M/cte. 95 de 17 de enero de 201310 Prestación de servicios de apoyo a la gestión en busca del fortalecimiento de las actividades administrativas y financieras que se realizan en el despacho del alcalde, asesoría privada del municipio de Pereira. 10 meses 17/01/2013 16/11/2013 $22.870.000 M/cte.11 Interrupción de 38 días hábiles 34 de 10 de enero de 201412 Prestación de servicios profesionales para brindar apoyo en los trámites administrativos y financieros que se realizan en el despacho del alcalde del municipio de Pereira. 10 meses 14/01/2014 13/11/2014 $25.000.000 M/cte.

Adición del contrato de prestación de servicios 34 de 10 de enero de 201413 1 meses y 18 días 14/11/2014 31/12/2014 $4.000.000 M/cte. 8 Archivo titulado «5.COPIA DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS 252 DE FEBRERO DE 2012», expediente digital, índice 2 de Samai. 9 Archivo titulado «6.COPIA DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS 1973 DE AGOSTO DE 2012», expediente digital, índice 2 de Samai. 10 Archivo titulado «7.

COPIA DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS 95 DE ENERO DE 2013», expediente digital, índice 2 de Samai. 11 Conforme al documento modificatorio del contrato de prestación de servicios 95 de 17 de enero de 2013, se realizó la modificación en el sentido de modificar la forma de pago por cambios normativos en materia de retención en la fuente, sin realizarse ninguna adición en tiempo ni valor. 12 Archivo titulado «9.COPIA DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS 34 DE ENERO DE 2014», expediente digital, índice 2 de Samai. 13 Archivo titulado «10.COPIA DE ADICION Al CONTRATO 34 DE NOV DE 2014», expediente digital, índice 2 de Samai.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 25 de 13 de enero de 201514 Prestación de servicios profesionales para brindar apoyo en los trámites administrativos y financieros que se realizan en el despacho del alcalde del municipio de Pereira. 7 meses y 17 días15 13/01/2015 31/08/2015 $18.916.667 M/cte.16 4143 de 1° de septiembre de 201517 Prestación de servicios profesionales para atender los trámites financieros que se realizan en el despacho del alcalde del municipio de Pereira, a través de los diferentes sistemas informáticos y herramientas tecnológicas de gestión y administración. 4 meses 01/09/2015 31/12/2015 $14.975.664 M/cte. 68.

Precisado lo anterior, con el material probatorio allegado al proceso se evidencia que el actor cumplió con la carga de demostrar la prestación personal del servicio como auxiliar administrativa y financiera del despacho del alcalde del municipio de Pereira entre el 10 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2015, interrumpidamente. 69.

Por otra parte, la contraprestación que se refiere a las sumas de dinero recibidas por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas advierte la Sala que, a partir de los contratos de prestación de servicios, se extraen los honorarios mensualmente recibidos por la demandante por concepto de los servicios ejecutados.

Con lo que se acredita este requisito. En cuanto a la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que la Sala sobre este elemento ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»18. 14 Archivo titulado «11.COPIA DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS 25 DE ENERO DE 2015», expediente digital, índice 2 de Samai. 15 Si bien en el contrato de prestación de servicios 23 de 13 de enero de 2015 se estableció como plazo de duración el término de 10 meses, lo cierto es que en el hecho 3 de la demanda se reconoció que su duración correspondió a 7 meses y 10 días, ciertamente, el juez de primera instancia determinó que «de la lectura del contrato 25 del 13 de enero de 2015 se observa que el plazo de ejecución del contrato es de 10 meses, por lo que iría hasta el 12 de noviembre de 2015; no obstante, con la suscripción del contrato 4142 del 1 de septiembre de 2015, se acredita que el contrato 25 terminó el 31 de agosto de 2015». 16El monto inicial pactado fue de $25.000.000, sin embargo, dado que el período de duración fue menor tal como se describió previamente, la parte demandante reconoció que como contraprestación derivada de la ejecución de dicho contrato de prestación de servicios recibió la suma de $18.916.667. 17 Archivo titulado «12.COPIA DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS 4143 DE SEPTIEMBRE DE 2015», expediente digital, índice 2 de Samai. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 70. En el caso concreto, a efectos de determinar si se configuró o no la subordinación, se deben analizar los elementos probatorios con el fin de establecer si existió una relación de subordinación con el municipio de Pereira. 71.

Para ello se tendrán en cuenta los criterios expuestos por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 72. Nótese que la entidad territorial demandada reprochó que no se valoró adecuadamente la prueba documental aportada y se establecieron una serie de conclusiones sin los soportes probatorios del grado de subordinación y dependencia. 73.

La Sala aclara que de acuerdo con la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 para constatar la existencia de la subordinación es posible acreditarla con cualquier medio probatorio, en ese sentido, no solamente la prueba documental tiene la aptitud de inferir su certeza, también serán válidas las declaraciones u otros elementos de convicción, dado que no existe tarifa legal para esos efectos. 74.

Así pues, sobre los testigos traídos al proceso se destaca que la señora Fanny Galvis Marin expresó que ingresó a laborar al municipio de Pereira desde hace 16 años como obrera19, conoció a la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur cuando trabajaron juntas en el despacho del alcalde de Pereira, Enrique Vásquez20, período de mandato en el cual a la testigo le correspondía realizar actividades de servicios generales, tales como, asear la oficina del alcalde y atender las reuniones del despacho21. 75.

La declarante Natalia Andrea Muñoz Mejía, relató que inició a trabajar en la entidad territorial como auditoria de la oficina de control de interno a partir del mes de agosto de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 201522, colaborando en la 19 El magistrado sustanciador realizó las siguientes preguntas: «¿Tiene una vinculación contractual con el municipio de Pereira? ¿Es usted una ?» Contestó: «¿Contractual es cuando trabajo directamente?» Preguntado: «Sí, es directamente» Contestó: «Sí, contratada» Contestó: ¿Hace cuánto? Contestó: «16 años» Preguntado: «¿Siempre vinculada por estos contratos laborales?» Contestó: «Desde que ingresé, entré como obrera y siempre he tenido el mismo cargo» 20 El magistrado sustanciador le preguntó por qué conocía a la demandante, contestando la deponente que «porque ya trabajaba en el despacho del señor alcalde en la época de Enrique Vázquez». 21 El magistrado sustanciador efectuó las siguientes preguntas: «Doña Fanny, usted como trabajadora oficial del municipio de Pereira, ¿qué le corresponde hacer allá?» Contestó: «Servicios generales, yo era la encargada de atenderles, yo estoy en este momento, o casi siempre he estado» Preguntado: «No, para la época, le estoy preguntando» Contestó: «Para la época, servicios generales, yo era quien le aseaba a la oficina del alcalde, quien le atendía a las reuniones, quien atendía los» Preguntado: «¿Siempre ha prestado esta labor usted allá en la alcaldía?» Contestó: «En estos cuatro años me correspondió ahí, en este momento» Preguntado: «¿En los cuatro años de la administración del alcalde Enrique Vázquez, usted estuvo en esa labor?» Contestó: «Todo el tiempo en el despacho, sí, desde el primero de enero hasta el 31 de diciembre del año que terminó él».

Así mismo, en pregunta posterior el magistrado sustanciador le preguntó si cuando hubo cambio de la administración también la cambiaron del área en el que prestaba los servicios, señalando la declarante que «ah, claro, ya cambia el alcalde y él llega con su mismo equipo de trabajo, ya lo cambian a uno, normalmente no estamos nunca las mismas personas». 22 El magistrado sustanciador realizó las siguientes preguntas: «¿Usted ha estado vinculada con el municipio de Pereira?» Contestó: «Sí, señor» Preguntado: «¿En qué época?» Contestó: «Yo entré a trabajar en agosto del 2014» Preguntado: «¿Hasta qué fecha?» Contestó: «Hasta el 31 de diciembre del 2015» Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 jornada de la mañana como auditora de control interno y en la jornada de la tarde en la oficina del despacho del alcalde para temas de asesoría23. 76.

De las manifestaciones de esas testigos advierte la Sala que tuvieron contacto directo con los hechos que motivaron la presentación de la demanda, y si bien la última de ellas no estuvo vinculada a la entidad por todo el tiempo en que la demandante prestó sus servicios, pues solo estuvo del 10 agosto de 2014 al 31 de diciembre de 2015, puede valorarse su dicho porque tiene un conocimiento directo de aproximadamente la mitad del lapso de prestación de servicios reclamado por la demandante. 77.

En ese orden de ideas, se probó que, como lugar de trabajo, la actora tuvo las instalaciones de la alcaldía municipal de Pereira, al respecto, la deponente Fanny Galvis Marín especificó que la demandante contaba con su oficina, razón por la que el magistrado sustanciador la interrogó en el sentido de indicar si la oficina se encontraba en la alcaldía, señalando que «claro, enseguida el alcalde queda allá y aquí enseguida de la cocineta tenía la oficina, tenía la oficina Mónica». 78.

Por otra parte, sobre el horario de labores, la mencionada declarante explicó que la interesada laboraba de 7:00 AM a 12:00 PM y de 2:00 PM a 6:30 PM en una jornada de lunes a viernes, cuyo cumplimiento era verificado por la jefe de talento humano de la entidad territorial, señora Alba Mejía24, de la misma manera, la apoderada de la parte demandante le preguntó si le constaba si durante los sábados o fines de semana también trabajaba la demandante, destacando la testigo que «ah, sí, era muy repetitivo que nos tocara ir los sábados». 79.

Así mismo, expuso que, si la accionante no asistía a las horas de prestación del servicio, el alcalde municipal y la jefe de talento humano se molestaban25, de ahí que, el magistrado sustanciador le preguntó si era objeto de amonestación, Preguntado: «¿Qué le correspondía hacer?» Contestó: «Allá era auditora de la oficina de control interno». […] Preguntado: «Por favor, especifique desde qué fecha empezó» Contestó: «En agosto» Preguntado: «¿Agosto del 2014?» Contestó: «Del 2014, sí, cuando yo ingresé allá, entonces me dijeron que todo era con ella, yo le llevé los documentos a Mónica para el contrato, ella fue la que me dijo tiene que traer estos documentos, todo» Preguntado: «¿Hasta qué fecha estuvo usted con esa vinculación?» Contestó: «Hasta el 2015, yo terminaba el 31 de diciembre del 2014 y regresé en enero, hasta ese año. Entonces, ella era la que me tramitaba el contrato y las cuentas del pago, entonces, yo hacía el informe, se lo presentaba a mi interventor, pero yo debía ir donde ella para que ella me hiciera la orden de pago y patinara, pues, por decirlo así, el pago». 23 En efecto la testigo aseveró que «el compromiso que yo hice con el alcalde cuando ingresé, era que iba a estar en las mañanas en control interno, como auditor, y en las tardes debía ayudarles allá en el despacho del alcalde, en la asesoría». 24 El magistrado sustanciador realizó las siguientes preguntas: «¿qué horario, usted ahora mencionaba que la jefe personal bajaba a verificar que se cumpliera por parte de la demandante del horario establecido para la entidad, ¿qué horario es ese? ¿Qué horario le correspondía a ella respetar?» Contestó: «Siete y media de la mañana que es el ingreso a la alcaldía del personal administrativo, los funcionarios que llamamos nosotros» Preguntado: «¿Hasta qué horas?» Contestó: «Ellos tienen un horario más o menos como hasta las doce del día y de dos a seis y media de la tarde, eso es el horario que establece la administración para los funcionarios». 25 Sobre el punto la deponente afirmó que «yo cuando el doctor acá me preguntaba, le decía que era una angustia que el señor alcalde le daba, como decíamos nosotros, como un yeyo porque no llegaba Mónica y claro, y doña Alba, la jefe de Talento Humano, también se molestaba mucho cuando no llegaba».

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 obteniéndose la siguiente respuesta, «yo por escrito sí no puedo dar fe, pero verbalmente sí escuchaba cuando el alcalde se molestaba o doña Alba llegaba molesta, que dijera que allá no se cumplía horario, o sea, sí llegaban muy molestos por eso, tanto jefe de personal como el señor alcalde». 80.

De otro lado, la declarante Natalia Andrea Muñoz Mejía indicó que cuando hablaba con la demandante, ésta le decía que había llegado a laborar desde las 7:00 AM o antes de esa hora26, además reconoció que le constaba que se iba muy tarde y que la jefe de talento humano un día en el que la demandante no se encontraba en la oficina preguntó la razón por la qué no se encontraba en la dependencia, encontrándose ella asistiendo a una cita médica, de ahí que, conminó a la actora a que le presentara la orden médica para comprobar su asistencia a esta27. 81.

Sin embargo, no es posible tener certeza sobre el cumplimiento del horario de labores por dos razones, si bien la declarante Fanny Galvis Marín explicó la jornada de trabajo, el horario de prestación de servicios y que éste era impuesto por el alcalde municipal y la jefe de talento humano, en el hecho cuatro de la demandada se indicó que el horario de prestación de servicios era de 8:00 AM a 12:00 PM y de 2:00 PM a 6:00 PM, en ese sentido, fue contradictoria la franja horaria descrita por la declarante. 82.

En segundo término, el conocimiento con el que contó la testigo Natalia Andrea Muñoz Mejía respecto del horario se originó por lo que le era narrado por la demandante, reconociendo que lo único que le constaba es que se retiraba muy tarde del lugar de trabajo. Ciertamente, no le podía constar lo que acaecía en la jornada de la mañana, puesto que, tal como lo manifestó: «yo en las tardes iba a ayudarle a ella». 83.

En todo caso, es evidente que la demandante prestó sus servicios en una jornada, respecto de lo cual es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta. Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido28. 26 La declarante expresó que «ella llegaba siempre muy temprano, muy temprano, en muchas ocasiones, por ejemplo, yo hablaba con ella e iba a saludarla o así, entonces ella me decía que estaba desde las 7, en ocasiones desde antes de las 7, lo que sí le puedo decir es que me consta que se iba muy tarde». 27 La deponente afirmó que «una vez me tocó presenciar que la doctora Alba, si no estoy mal, que era la de Recursos Humanos, bajó preguntando que ella por qué no estaba, y era que Mónica estaba en una cita médica, y ella dejó la orden de que cuando Mónica regresara, tenía que llevarle la orden de que sí estuvo donde el médico». 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).

Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 84. En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera irresoluta por la entidad contratante. 85.

La entidad territorial alegó que las pruebas aportadas al expediente no acreditaron los elementos de juicio suficientes que demuestren que el servicio realizado por la demandante en la alcaldía del municipio de Pereira denotase la falta de autonomía técnica y directiva en la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 86.

Al respecto, la Sala considera que, con las pruebas recaudadas y los testimonios practicados se advierten los elementos de juicio suficientes para considerar que la actora prestó sus servicios bajo una influencia decisiva del municipio de Pereira, es decir, permiten deducir la existencia del elemento de la subordinación y por ende la relación laboral encubierta. 87.

La Sala evidencia que en múltiples de los contratos de prestación de servicios se puntualizaron entre otras, las siguientes obligaciones a cargo de la contratista: i) Apoyar el seguimiento, control y actualización del plan de acción de la oficina de comunidades, en busca de fortalecer las metas y proyectar el presupuesto asignado al proyecto para realización de las actividades y eventos con la comunidad29. ii) Brindar apoyo en la elaboración de las órdenes de pago de viáticos del alcalde y pagos de la caja menor del despacho del alcalde30. iii) Apoyar en la elaboración y presentación a la asesora privada de informes cuantitativos de la ejecución financiera y contable del presupuesto del despacho y del proyecto de comunidades31. iv) Brindar apoyo en la recepción y clasificación de la correspondencia de carácter administrativo y financiero del despacho del alcalde y asesora de comunidades32. v) Prestar acompañamiento a las diferentes actividades y eventos con la comunidad que desarrolle la asesoría privada-oficina de comunidades33. 29 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 252 de 10 de febrero de 2012, 1973 de 10 de agosto de 2012 y 95 de 17 de enero de 2013. 30 Ídem. 31 Ídem. 32 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 252 de 10 de febrero de 2012, 1973 de 10 de agosto de 2012 y 95 de 17 de enero de 2013. 33 Ídem.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 vi) Apoyar la elaboración y proyección de la respuesta y trámite de los derechos de petición y solicitudes que se recepcionan en el despacho del alcalde, en busca de dar cumplimiento a los procesos administrativos que se adelantan en el despacho34. vii) Apoyar el seguimiento de los trámites administrativos que adelanten las diferentes Secretarías y sector descentralizado, elaborando informe de gestión del estado de cada una de ella, para el conocimiento del señor alcalde35. viii) Realizar el acompañamiento en la planeación y cumplimiento de las actividades administrativas y financieras de competencia del despacho del alcalde36. ix) Apoyar en la elaboración de solicitudes de disponibilidad presupuestal, órdenes de pago, viáticos y caja menor del despacho del alcalde37. x) Brindar apoyo en la recepción, clasificación y remisión de la correspondencia tanto interna como externa de carácter administrativo y financiero del despacho del alcalde, a través del aplicativo Sevenet, implementado en la alcaldía de Pereira38. xi) Brindar apoyo en el correcto desarrollo de las etapas precontractual y contractual que adelanta el despacho del alcalde, especialmente realizar control, seguimiento y elaboración de las actas de inicio y terminación de los contratos y revisión de los pagos de aportes a seguridad social y ARL39. xii) Apoyar la planeación, seguimiento y control de todos los trámites y gestiones administrativas, financieras y presupuestales a cargo del despacho del alcalde del municipio de Pereira, lo que implica su formulación, gestión y seguimiento ante las entidades y/o autoridades señaladas para tal efecto40. xiii) Apoyar en la realización del análisis y posterior distribución al presupuesto asignado al despacho y controlar la expedición de las disposiciones y registros presupuestales para adelantar la contratación respectiva41. 88.

Teniendo en cuenta lo anterior, se aprecia que las actividades pactadas eran del orden administrativo y financiero y para su ejecución se exigía una continuada dependencia para con la autoridad administrativa, en efecto, la declarante Fanny Galvis Marín relató que la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur le colaboraba al alcalde municipal en los consejos de gobierno o en las reuniones 34 Obligación establecida en los contratos de prestación de servicios 34 de 10 de enero de 2014, 25 de 13 de enero de 2015 y 4143 de 1° de septiembre de 2015. 35 Obligación pactada en el contrato de prestación de servicios 34 de 10 de enero de 2014. 36 Obligación establecida en el contrato de prestación de servicios 34 de 10 de enero de 2014. 37 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 252 de 10 de febrero de 2012, 1973 de 10 de agosto de 2012 y 95 de 17 de enero de 2013. 38 Obligación pactada en el contrato de prestación de servicios 34 de 10 de enero de 2014. 39 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 25 de 13 de enero de 2015 y 4143 de 1° de septiembre de 2015 40 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 25 de 13 de enero de 2015 y 4143 de 1° de septiembre de 2015 41 Obligación pactada en los contratos de prestación de servicios 25 de 13 de enero de 2015 y 4143 de 1° de septiembre de 2015 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 convocadas por éste y era la encargada del manejo de la caja menor del despacho del alcalde42. 89.

Ciertamente, el apoderado de la entidad territorial demandada le preguntó que además de las funciones de manejo de caja menor y de atender los requerimientos del alcalde qué funciones adicionales ejercía la demandante, ante lo cual, la testigo aseguró que «a ver, pues yo decir que Mónica era yo a quien me encontraba cuando iba a atender al señor alcalde, quien le hacía como los escritos, porque muchas veces llegaba y él le dictaba, hágame esto o tal cosa, y ella era quien, pues yo pienso que lo que yo le decía ahorita, que siempre creía que era Mónica la secretaria privada porque era la que el mayor tiempo estaba y porque, ya decirle como este y este no, ella era quien, y los secretarios de despacho, e inclusive en alguna oportunidad en un consejo de gobierno, escuché cuando el alcalde les decía, si yo no estoy, haga de cuenta que Mónica es el alcalde».

(sic) 90. Igualmente, la deponente Natalia Andrea Muñoz Mejía especificó que ella adicional a las labores en la oficina de control interno que realizaba en la mañana, en la jornada de la tarde colaboraba en la oficina del despacho del alcalde43, oportunidad en la que presenciaba que dentro de las múltiples funciones a cargo de la accionante, ella revisaba los documentos que pasarían a firma del alcalde, si se requería algún documento era la que daba indicaciones para obtenerlo o si se hacían auditorias de control de calidad era la persona encargada de recibir al equipo para hacer la apertura44. 91.

La declarante Fanny Galvis Marín fue coherente y pacífica en señalar que, para la ejecución de las labores contratadas, era necesario que la actora siguiera los direccionamientos emitidos por su jefe inmediato, potestad que tenía el 42 La declarante expresó que «ella era, como por decirlo de alguna manera, como la mano derecha del señor alcalde, porque era quien se encargaba de atenderlo, o sea, ella era la que permanecía ahí en el despacho, era quien, aquí en el alcalde, cuando habían diferentes consejos de gobierno, cuando había cualquier reunión con cualquier persona que llegara allá, era Mónica la persona directa, mantenía, por decirlo así, como de la mano, siempre, y de hecho cualquier gasto sobre todo de caja menor que se requiriera, porque nosotros pues en la cocineta, digo yo, cuando teníamos que atender alguna reunión, siempre era Mónica quien, Mónica mira que hay que atender, hay consejo de gobierno, tenemos que hacer eso, ah sí, hay que comprar, hay que hacer». 43 La declarante expresó «yo en las tardes iba a ayudarle a ella», de la misma manera, en respuesta previa indicó que «el compromiso que yo hice con el alcalde cuando ingresé, era que iba a estar en las mañanas en control interno, como auditor, y en las tardes debía ayudarles allá en el despacho del alcalde, en la asesoría». 44 La testigo aseveró que «dentro de las funciones, muchas funciones que ella tenía, era como revisar todos los documentos que pasaban antes donde el alcalde.

Entonces ella se tenía que sentar y leer. ¿Y cómo hacerle un resumen? Un ejemplo, el contrato de prestación de servicios para tal secretaría, de tal cosa. Entonces ya él leía qué era y ya firmaba. De las muchas cosas que ella hacía. También cuando íbamos a hacer las auditorías de calidad, siempre eso tiene que hacer una apertura, se hace una apertura y siempre era con ella.

O sea, nosotros cuando íbamos a hacer eso, nos decían que nos entendíamos con ella, y ella era la persona que nos decía, cuando pedíamos algún documento o algo, ella era como la que les decía a los otros, mira, traiga esto, hágalo otro. La que sabía dar la información». Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 alcalde municipal45, la jefe de talento humano de la entidad territorial46 o la secretaria privada del alcalde47. 92.

Sobre este punto el magistrado sustanciador le preguntó qué tipo de órdenes le daba el alcalde a la demandante, explicando que en múltiples veces la observó escribiendo mientras el alcalde le hablaba y éste se desesperaba si iba a iniciar una reunión y la actora no estaba presente48. 93. Además, se le solicitó a la declarante que especificara cuáles órdenes emanaban de la secretaria privada del alcalde, señora Gloria Muñoz, indicando la testigo que las órdenes podían consistir en atender los consejos de gobierno o que se revisara un contrato de forma inmediata, pues, según palabras de la testigo «porque eso es un término que utilizan mucho allá, pues todo es para ya». 94.

En línea con lo anterior, la testigo Natalia Andrea Muñoz Mejía expresó que «también me tocó presenciar en varias ocasiones que el alcalde le decía, mire, necesito que me saque tal oficio, o necesito que haga esto, que haga lo otro, que vaya, que me acompañe». Del mismo modo, la apoderada de la parte demandante le preguntó si la actora debía asistir a las reuniones de los consejos de gobierno, ante lo cual, mencionó que se llevaban a cabo según la programación realizada por el alcalde y que también participó en algunas sesiones del despacho llevadas a desde algunas comunas de Pereira49. 95.

De otro lado, las declarantes aseguraron que la accionante no podía abandonar a su arbitrio las instalaciones de la alcaldía y debía solicitar permiso para ausentarse, al respecto, la señora Fanny Galvis Marín indicó que la demandante debía solicitar los permisos al alcalde o a la jefe de talento humano50, igualmente, la deponente Natalia Andrea Muñoz Mejía relató un evento en el que la jefe de talento humano, «bajó preguntando que ella por qué no estaba, y era que Mónica estaba en una cita médica, y ella dejó la orden de que cuando Mónica regresara, tenía que llevarle la orden de que sí estuvo donde el médico». 45 Al respecto el magistrado sustanciador le preguntó «¿A ella quién le daba las órdenes específicamente?», contestando la deponente que «El alcalde». 46 La testigo precisó que «la jefe de personal de la alcaldía de ese momento era la doctora Alba Mejía, bajaba y miraba si estaban o no ahí, y qué pasó y Mónica porque no has llegado». 47 La deponente explicó que «él le daba y pues órdenes, órdenes del alcalde y creo que doña Gloria Muñoz, que era la secretaria privada». 48 La declarante expresó que «ah, no, pues así como muchas veces veía que Mónica hacía escrito mientras el alcalde hablaba, pues ella era la que le escribía y órdenes del alcalde, el alcalde se desesperaba si se iba a iniciar una reunión y no estaba, en punto esta Mónica, como era que salía, yo hasta lo manejaba como de broma, decía vaya que el alcalde está desesperado, cuando ha llegado un poquito de tarde, usted no ha llegado, usted sabe que él se desespera y efectivamente, él le daba y pues órdenes, órdenes del alcalde». 49 La testigo afirmó que «pues eso era según como lo programaba el alcalde, es más, yo sé que en algún momento el señor alcalde estuvo como haciendo despacho desde algunas comunas y ella también asistía a esas reuniones y, por ejemplo, que llegaba tarde los viernes a la universidad porque llegaba con el uniforme, que llegaba de trabajar y en muchas ocasiones la vi con el uniforme» 50 El magistrado sustanciador realizó las siguientes preguntas: «¿Cuándo ella se debía ausentar del lugar donde prestaba sus servicios, a quién le debía pedir permiso?» Contestó: «Al alcalde» Preguntado: «¿Sólo al alcalde?» Contestó: «Al alcalde o también manifestarlo a talento humano con la doctora Alba, que ella no iba a estar».

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 96. Ciertamente, la testigo Fanny Galvis Marín explicó que la demandante se ausentaba para asistir a citas médicas y el período en el que más permaneció ausente fue en la oportunidad en la que le practicaron una cirugía de su nariz, en todo caso, hizo hincapié en que la actora asistía a la cita y regresaba a la alcaldía de Pereira51. 97.

Agregado a lo anterior, la deponente Natalia Andrea Muñoz Mejía manifestó que la demandante tuvo que aplazar en varias oportunidades la intervención quirúrgica, dado que, el alcalde de la entidad territorial le decía que «Mónica, espere, todavía no es el tiempo, yo la necesito, es que hay muchas cosas y cuando se la hicieron, pues él le dijo que necesitaba como una persona que estuviera ahí, como haciendo lo que ella hacía». 98.

A pesar de la situación descrita, la citada testigo aseveró que se comunicaba con la interesada y ésta le decía en qué lugar podía encontrar la información o le señalaba a cuál persona entregarle los datos52, por ello, el magistrado sustanciador le preguntó si ella la remplazó en la época en la cual le realizaron la cirugía a la demandante, indicando que «sí, señor, porque la verdad era como muchas obligaciones». 99.

Por lo anterior, existen elementos de juicio que permiten concluir que en el ejercicio de las funciones desplegadas por la accionante como auxiliar a cargo de tareas de orden administrativo y financiero del despacho del alcalde del municipio de Pereira comportan el elemento de subordinación, por cuanto es claro que conforme a las situaciones descritas por las declarantes, la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur no podía desarrollar sus actividades sin estar sujeta a las órdenes e instrucciones impartidas por sus superiores, asimismo estar sometida a horarios de trabajo debido a la naturaleza de la labor encomendada, circunstancias que en efecto desvanecen la figura de coordinación y desvirtúan la autonomía con la que se presta el servicio que se entiende es personal. 100.

No obstante, contrario a lo sostenido por la parte demandada en el recurso de apelación, las deponentes si tenían claridad y certeza de que la accionante se encontraba en una constante subordinación de la entidad territorial, señalando en efecto situaciones específicas que vislumbraron el direccionamiento ejercido por el municipio de Pereira para el cumplimiento efectivo de las funciones desempeñadas. 51 La testigo expresó que «ella se tuvo que hacer una pequeña cirugía, como de la nariz, algo que mantenía muy enferma y fue como, yo creo que, si le digo que son 15 días, le estoy mintiendo, más o menos una semana, máximo 10 días, que fue su incapacidad», igualmente relató que «no, pero es que los ausentismos de Mónica eran, decir, cuando iba a su cita en médicas o como le dije inicialmente, el tiempo más largo, el periodo más largo fue ese cuando a ella le hicieron esa cirugía, entonces ella iba y volvía, o sea, ella no es como, por decir, a mí me dicen que a las cuatro de la tarde vengo a una cita médica y ya no vuelvo, no, ella iba y regresaba a su sitio de trabajo». 52 La deponente manifestó que «entonces yo lo que hacía era como llamarle y decirle, mire, Mónica, hay pendiente tal cosa, entonces ella me decía, mire, eso yo lo dejé en tal parte, o entre a mi computador y está en tal carpeta, vaya, llévesela a él, entréguesela».

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 101. Reprochó la parte demandada que cuando se indagó a las deponentes sobre la imposición y cumplimiento de reglamentos expusieron que no tuvieron conocimiento que fueran impuestos reglamentos de trabajo para el cumplimiento de las labores. 102.

Se observa que el apoderado del municipio de Pereira le preguntó a la testigo Fanny Galvis Marín si la entidad territorial le entregó a la demandante algún manual de funciones o reglamente de trabajo para que llevara a cabo las actividades, señalando la deponente que «pues la verdad no tengo claro, supongo que en el contrato debe de tener como su manual». 103.

De la misma manera, interrogó a la declarante Natalia Andrea Muñoz Mejía para precisar si conocía que la actora cumpliera con algún manual de funciones o reglamento de trabajo del municipio de Pereira, especificando la testigo que «pues que le pasaran a ella el manual de funciones, no, pero que sí cumplía con funciones, sí, pero pues que cuando ella ingresó le dijeron mire, este es su manual de funciones y esto es lo que tiene que hacer, como lo hacemos pues cuando ya trabajamos de planta, no». 104.

Es pertinente precisar que como el tipo de vinculación de la demandante fue mediante contrato de prestación de servicios, a la accionante no le sería entregado un manual de funciones, situación propia de las vinculaciones legales y reglamentarias con la administración pública, así mismo, a las declarantes no les podría constar tal particularidad en tanto no presenciaron ni estuvieron presentes los días en los que la accionante celebró los contratos de prestación de servicios. 105.

Ahora bien, era notoria la sujeción de la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur al círculo rector del municipio de Pereira y subyace la falta autonomía, así como, la posibilidad de la parte demandada de disponer en cualquier momento de su servicio cuando la testigo Fanny Galvis Marín mencionó que «Mónica era la del todo allá, como dice uno, la del todo, si había que atender a los secretarios de despacho y si había algo, era Mónica, si había que pedir lo que yo le decía ahorita, Mónica», de la misma manera, la declarante Natalia Andrea Muñoz Mejía indicó que a «las reuniones de gobierno, despacho, él los hacía ir, las hacía ir, y le tocaba estar ahí pendiente de todas las tareas que quedaban con los secretarios y ella era como la comunicación entre ellos, recuerdo un episodio, y una vez en la universidad, pues estábamos en clase, y él la estaba llamando al alcalde y ella no le alcanzó a contestar, cuando ella le contestó, pues él estaba muy disgustado, porque ella le tenía que contestar los siete días, que no importaba la hora, y no admitía que estuviéramos en la universidad, y fue porque ella no asistió a un evento que tenían con él». 106.

En esa línea argumentativa, diferente a lo expresado por el recurrente, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur estaba sujeto a medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario, prácticamente inmodificables debido al funcionamiento del Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 despacho del alcalde, imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, el desempeño de la labor en las instalaciones de la entidad y bajo órdenes directas del alcalde; lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, demostrándose de esta manera la existencia de la subordinación. 107.

De ahí que no se pueda afirmar, como alega la entidad recurrente en el escrito de alzada, que el desarrollo de las actividades encomendadas a la demandante fue realizado de manera coordinada entre las partes, pues, el estudio de las pruebas arrimadas al plenario revela que su servicio fue ejecutado bajo el control y direccionamiento efectivo de la entidad. 108.

Además, no debe perderse de vista que la labor secretarial no puede desempeñarse de manera independiente y autónoma, pues quienes la ejercen no pueden, como se evidencia en el presente asunto, definir el lugar o el horario en que prestan sus servicios; ni tampoco suspender su ejecución sin que medie alguna justificación. Aunado al hecho que, por regla general, la prestación de este servicio se encuentra regulado por las directrices que al respecto establezca el jefe de la dependencia en la cual se ejecuta la labor, que en este caso se trata del alcalde. 109.

En lo concerniente a que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 aclaró que el hecho que la prestación de las labores por las que se demanda al Estado sea ejercida en idénticas calidades y funciones por empleados de planta de la entidad en cuestión, es un indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos sus elementos esenciales. 110.

Así las cosas, teniendo en cuenta la labor desempeñada por la demandante y la naturaleza de la entidad demandada, se puede afirmar que las funciones ejecutadas por la actora tienen una relación directa con el objeto del ente territorial y no podían ejecutarse de manera esporádica y a criterio de la contratista, en razón al carácter secretarial de la actividad ejecutada. 111.

En ese orden de ideas, se evidencia el cumplimiento de los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, propios de una relación laboral, sin que pueda predicarse la existencia de un vínculo de coordinación en las actividades ejecutadas por la demandante, como lo sostiene la entidad demandada en su recurso de apelación; pues de esos mismos medios de convicción se advierte con claridad meridiana que en realidad existió entre las partes una relación laboral subyacente, en donde la demandante ejecutó sus labores de manera subordinada a través de la imposición de horarios, labores y Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 lugar de prestación del servicio; debiéndose en consecuencia, confirmar la sentencia de primera instancia en este aspecto, dado que no prosperó el sustento de alzada de inexistencia de relación laboral. 112.

Ahora, de acuerdo con los lineamientos establecidos por esta Sección, si bien se confirmó la existencia de una relación laboral encubierta, ello no implica que la demandante obtenga la categoría de empleada pública, pues no median los componentes necesarios para la existencia de una relación legal o reglamentaria en los términos del artículo 122 de la Carta Política. 2.5.

Análisis de la Sala frente al segundo problema jurídico 113. Una vez comprobada la existencia de la relación laboral encubierta entre la contratista y la entidad pública, corresponde determinar si esta fue objeto o no de interrupción. 114. El material probatorio revela que la demandante inició labores desde el 10 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, lapso en el cual acaeció una interrupción de 38 días hábiles en el período de 17 de noviembre de 2013 a 13 de enero de 2014; el cual se considera razonable para entender que no hubo solución de continuidad, pues ocurrió en una época de final de año, que justifica la interrupción, sin que los objetos contractuales fuesen modificados; además porque la regla de la sentencia de unificación citada, relacionada con los 30 días de interrupción entre un contrato y otro puede dar lugar a solución de continuidad, no es absoluta, quedando en el operador judicial la responsabilidad de analizar cada caso concreto para tomar la decisión que en derecho corresponda, como ocurre en el presente caso, razón por la cual, se confirmará en este aspecto la sentencia apelada. 115.

En cuanto a la prescripción, se tiene que el vínculo laboral finiquitó el 31 de diciembre de 2015, por lo tanto, la demandante tenía para la presentación de la reclamación administrativa hasta el 31 de diciembre de 2018. 116. Empero, la petición de reconocimiento y pago de acreencias laborales ante la entidad territorial demandada se radicó el 22 de noviembre de 201753, y la demanda fue presentada el 10 de mayo de 201854, por lo tanto, no operó el fenómeno prescriptivo frente a los derechos laborales reclamados en la demanda. 53 Reclamación administrativa observada en los folios 29 a 36 del archivo titulado «2_ED_01CUADERNO1», expediente digital, índice 2 de Samai. 54 Según el acta de reparto vista en el folio 85 del archivo titulado «2_ED_01CUADERNO1», expediente digital, índice 2 de Samai.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 2.6. Análisis de la Sala frente al tercer problema jurídico 117. En el recurso de apelación presentado por la accionante se reprochó que no se emitió pronunciamiento sobre las diferencias salariales pretendidas entre lo percibido por el personal que integra la planta de la entidad y los honorarios recibidos por la contratista, derivados de los contratos de prestación de servicios celebrados, asistiéndole razón en ello, pues el a quo no analizó la pretensión. 118.

La Sala recuerda que el reconocimiento de la relación laboral encubierta no otorga la calidad de empleado público al contratista; pues este no cumple con los requisitos formales de ser nombrado y tomar posesión de un cargo existente en la planta de personal para ejecutar una labor, y tampoco le asisten las mismas responsabilidades (penal, disciplinaria y fiscal) de aquél que ingresó a laborar legal y reglamentariamente (artículo 125 CN).

Razón por la cual, el cargo se resuelve desfavorablemente. 2.7. Análisis de la Sala frente al cuarto y quinto problema jurídico. Del reconocimiento de las prestaciones sociales que reclama la parte demandante en el recurso de alzada. 119. Una vez constatada la relación laboral encubierta entre las partes, se genera el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir por la demandante con ocasión a los contratos de prestación de servicios celebrados con la demandada. 120.

Igualmente, es necesario observar las sentencias de unificación SUJ2-005- 16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, en cuanto el restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de una relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad sobre la formalidad, que han señalado que deben tenerse en cuenta las prestaciones sociales del orden legal recibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría, liquidadas no sobre el salario de ellos, sino conforme a los honorarios pactados en los respectivos contratos de prestación de servicios.

Igualmente, el contratista no adquiere la calidad de empleado público con la declaratoria de la relación laboral subyacente y, por ende, no tiene derecho al reconocimiento de prestaciones de carácter extralegal que devenguen los empleados de planta de la entidad territorial. 121. En ese orden de ideas, la demandante tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales ordinarias del régimen público general liquidadas con el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios55. 55 [1] Ver en este sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia proferida dentro del radicado 05001-23-33-000-2016-00363-01 (0404-2021), con ponencia del doctor Jorge Iván Duque Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 2.7.1.

Dotación y vestido de labor 122. A partir del artículo 1° de la Ley 70 de 1988 se consagró el derecho de recibir calzado y vestido de labor a los funcionarios públicos que recibieran una asignación mensual inferior a 2 salarios mínimos, así mismo, el Decreto 1978 de 1989 que reglamentó parcialmente el referido artículo precisó como requisito adicional que el empleado hubiese cumplido 3 meses al servicio de la institución al instante de su causación56. 123.

Según lo decantado por la Corte Constitucional en la sentencia C-995 de 200057, la dotación de calzado y vestido de labor tiene la naturaleza de una prestación social, teniendo en cuenta que el propósito de ésta es cubrir la necesidad indumentaria como consecuencia de la ejecución del trabajo. 124. En el caso concreto, la Sala observa que, durante los años 2014 y 2015, períodos en los que serán reconocidas las prestaciones sociales a la parte demandante, el salario mínimo legal mensual vigente establecido para cada año fue el que a continuación se relaciona: Año Monto del salario mínimo X2 Monto mensual de honorarios pactados en cada contrato 2014 $616.000 $1.232.00 $2.500.00058 2015 $644.350 $1.288.700 $2.500.00059 56 Artículo 1° del Decreto 1978 de 1989. «Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales o Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta, tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales, tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro (4) meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo.

Artículo 2°. El suministro a que se refiere el artículo anterior deberá hacerse los días 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre de cada año. La entrega de esta dotación para el trabajo, no constituye salario ni se computará como factor del mismo en ningún caso. Artículo 3°. Para tener derecho a la dotación a que se refiere este Decreto, el trabajador debe haber laborado para la respectiva entidad por los menos tres (3) meses en forma ininterrumpida, antes de la fecha de cada suministro y devengar una remuneración mensual inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente.

Artículo 4°. La remuneración a que se refiere el artículo anterior corresponde a la asignación básica mensual. Artículo 5°. Se consideran como calzado y vestido de labor, para los efectos de la Ley 70 de 1988 y de este Decreto, las prendas apropiadas para la clase de labores que desempeñan los trabajadores beneficiarios, de acuerdo con el medio ambiente en donde cumplen sus actividades». 57 Corte Constitucional.

Sentencia de 2 de agosto de 2000. MP Vladimiro Naranjo Mesa. 58 En la cláusula cuarta del contrato de prestación de servicios 34 de 10 de enero de 2014 se estableció que «el valor total del presente contrato se pacta por la suma de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($25.000.000) que el municipio pagará a el CONTRATISTA de la siguiente manera: Diez (10) actas mensuales por valor de DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE ($2.500.000) […]». 59 En la cláusula cuarta del contrato de prestación de servicios 25 de 13 de enero de 2015 se estableció que «el valor total del presente contrato se pacta por la suma de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($25.000.000) que el municipio pagará a el CONTRATISTA de la siguiente manera: Diez (10) actas mensuales por valor de DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE ($2.500.000) […]».

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 $3.743.91660 125. Por lo anterior, la demandante no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la dotación reclamada y por ende debe confirmarse en este sentido la decisión recurrida. 126.

Se precisa que las situaciones descritas por la apelante consistentes en el pago de un monto inferior a 2 SMMLV no fueron acreditadas, en ese sentido, para establecer el valor de la contraprestación únicamente se cuenta con el parámetro del valor pactado en los contratos de prestación de servicios. 2.7.2. Prima de servicios 127. Es pertinente indicar que como lo determinó el a quo, la homologación efectuada mediante el artículo 1° del Decreto 1919 de 200261 del sector nacional con el territorial, solamente contempló el reconocimiento de las prestaciones sociales de los empleados del nivel nacional más no de los factores salariales, como por ejemplo la prima de servicios que constituye un factor salarial establecido en el artículo 58 del Decreto 1042 de 197862, por lo tanto, en principio solamente procedería su reconocimiento a los empleados públicos del sector nacional, sin ser extensible al orden territorial. 128.

Sin embargo, para el sector territorial se otorgó el derecho a su reconocimiento y pago a partir del año 2015 con la expedición del Decreto 2351 de 201463, motivo por el cual, se estima que como la señora Mónica Alexandra 60 En la cláusula cuarta del contrato de prestación de servicios 4143 de 1° de septiembre de 2015 se estableció que «el valor total del presente contrato se pacta por la suma de CATORCE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($14.975.664) que el municipio pagará mediante CUATRO (4) actas mensuales por valor DE TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS DIECISÉIS PESOS M/CTE ($3.743.916) […]». 61 Decreto 1042 de 1978. «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones» Artículo 58.

La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no se regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre». 62 Artículo 1. «A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas». 63 Decreto 2351 de 2014. «Por el cual se establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones». Artículo 1°. «Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Blandón Betancur laboró en el municipio de Pereira hasta el 31 de diciembre de 2015, tiene derecho a percibirla únicamente por el período laborado en ese año, esto es, desde el 13 de enero hasta el 31 de diciembre de 2015.

Razón por la que prospera parcialmente la apelación de la demandante, de ahí que, se revocará en este aspecto la sentencia apelada. 2.7.3. Bonificación por servicios prestados 129. Es un beneficio prestacional regulado por el artículo 1° del Decreto 2418 de 201564 cuyos beneficiarios son los empleados de las autoridades administrativas del nivel territorial, este equivale a un porcentaje de la asignación básica y los gastos de representación, de ahí que, su origen es legal y se instituyó como factor salarial irrogado por los empleados públicos territoriales. 130.

No obstante, como quiera que su reconocimiento se estableció a partir del día 1° de enero de 2016 y la vinculación de la demandante con el municipio de Pereira culminó el 31 de diciembre de 2015, no tiene derecho al pago del citado emolumento. 131. De otro lado, la recurrente afirmó que el juez de primera instancia guardó silencio frente a las prestaciones que fueron reconocidas como consecuencia de la declaración de la relación laboral con la entidad territorial. 132.

Sobre el particular, la Sala de Decisión observa que en la parte motiva de la sentencia se señaló que «de conformidad con el análisis que antecede, se reconocerá el valor por concepto de prestaciones sociales, incluidas las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas legales a que haya lugar, durante los períodos comprendidos entre el 10 de febrero al 31 de diciembre de 2012, el 17 de enero 16 de noviembre de 2013, el 14 de enero al 31 de diciembre de 2014, el 13 de enero al 31 de diciembre de 2015, conforme a sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan». 64 Decreto 2418 de 2015. «por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial».

Artículo 1°. Bonificación por servicios prestados para empleados del nivel territorial. A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.

La bonificación será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica y los gastos de representación, que correspondan al empleado en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a un millón trescientos noventa y cinco mil seiscientos ocho pesos ($1.395.608) moneda corriente, este último valor se reajustará anualmente, en el mismo porcentaje que se incremente la asignación básica salarial del nivel nacional.

Para los demás empleados, la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los dos factores de salario señalados en el inciso anterior». Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 lo efectivamente ejecutado por la demandante, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral». 133.

En ese sentido, la Sala precisa que las prestaciones del orden legal a las que tiene derecho la demandante durante los extremos aquí reconocidos como de duración de la relación laboral son cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y prima de vacaciones y la prima de servicios únicamente desde el 13 de enero al 31 de diciembre de 2015; las cuales se liquidan de la siguiente forma: 134.

No se reconocerán el auxilio de transporte y el subsidio de alimentación y familiar, por cuanto no se satisfacen los requisitos establecidos en la Ley 15 de 1959 y los Decretos 2553 de 2015 y el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, a través de los cuales se fijó el monto de ellos para las personas que devenguen hasta dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, y la demandante percibió por honorarios una cifra superior a estos. 135.

En cuanto al subsidio familiar en dinero, especie y servicio, tienen derecho los trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepase el límite de treinta y cuatro mil doscientos pesos ($ 34.200.00) o la suma que equivalga a cuatro veces el salario mínimo legal. En este asunto está demostrado que la demandante recibió como honorarios un monto que excede ese límite; razón por la cual no tiene derecho a este emolumento.

LIQUIDACIÒN DE PRESTACIONES SOCIALES CON FACTORES SALARIALES EN CONTRATO REALIDAD -SECTOR PÙBLICO LIQUIDADO AÑO HASTA DONDE SE INDEXA 2025/07 0 2025/07-0 Desde IPC IP C # Dias por año # me ses co mp lpo r año SALARI O PROME D. MENSU AL POR AÑO AUXILI O DE TRANS PT. AUXILI O DE TRANS PT. INDEXA DO AUXIL IO DE ALIM ENT AUXILI O DE ALIME NT INDEXA DO TOTAL ANUAL SALARIO S CESANT IA CESANTI A INTERE S SOBRE LA CESANT IA INDEXA DA PRIMA DE SERVI CIO PRIMA DE SERVICI O PRIMA DE NAVIDAD PRIMA DE NAVIDA D Año FINA L INI CI AL INDEXAD A INDEXA DA INDEXA DA 2012 0 20 12 -0 150,71 77, 98 180 6 1.455.00 0 0 0 0 0 8.730.000 773.600 1.495.118 89.707 0 0 742.656 1.435.313 2012 0 20 12 -0 50,71 78, 05 141 4,7 1.455.00 0 0 0 0 0 6.838.500 598.079 388.579 18.263 0 0 579.175 376.297 2013 0 20 12 -0 150,71 79, 35 300 10 2.287.00 0 0 0 0 0 22.870.000 2.108.953 4.005.549 400.555 0 0 1.972.008 3.745.449 2014 0 20 13 -0 150,71 82, 25 300 10 2.500.00 0 0 0 0 0 25.000.000 2.305.371 4.224.224 422.422 0 0 2.155.671 3.949.924 2014 0 20 14 -0 150,71 82, 47 48 1,6 2.500.00 0 0 0 0 0 4.000.000 338.909 619.341 9.909 0 0 335.185 612.535 2015 0 20 14 -0 150,71 85, 78 227 7,5 2.500.00 0 0 0 0 0 18.916.667 1.746.391 3.068.298 232.168 781.250 1.372.607 1.645.311 2.890.707 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 2015 0 20 15 -0 150,71 88, 05 120 4 3.743.91 6 0 0 0 0 14.975.664 1.318.514 2.256.823 90.273 623.986 1.068.040 1.282.879 2.195.828 total indexa do 16.057.931 1.263.298 2.440.647 15.206.05 2 VACACIONES VACACIONES PRIMA DE VACACIONES PRIMA DE VACACIONES INDEXADA INDEXADA 363.750 703.011 363.750 703.011 284.938 185.127 284.938 185.127 952.917 1.809.881 952.917 1.809.881 1.041.667 1.908.688 1.041.667 1.908.688 166.667 304.575 166.667 304.575 808.720 1.420.870 808.720 1.420.870 632.652 1.082.874 632.652 1.082.874 7.415.026 7.415.026 136.

En resumen: a la fecha de esta sentencia se adeudan los siguientes conceptos y montos, cesantías 16.057.931, por intereses a las cesantías $1.263.298, por prima de servicios $2.440.647, por prima de navidad $15.206.052, por vacaciones $7.415.026 y por prima de vacaciones $7.415.026. Los cuales arrojan una suma total $49.797.980,oo. 2.8.

Análisis de la Sala frente al sexto problema jurídico. Devolución de los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social en salud, pensiones y administradora de riesgos laborales, así como, las cotizaciones a Caja de Compensación Familiar. 137. Esta Sala advierte que el a quo condenó «a la entidad demandada a pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y ARL que debió trasladar a los fondos respectivos, durante el período acreditado en que prestó sus servicios». 138.

En relación con la devolución de las cotizaciones realizadas a pensión, salud y riesgos laborales al contratista, debe decirse que ello resultaría improcedente, tal como lo señaló esta Corporación en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 toda vez que, a pesar de que se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 139. En ese sentido, resulta improcedente la devolución de las cotizaciones realizadas por la accionante a salud y riesgos laborales, precisándose en lo relativo a pensión que lo buscado es el efectivo pago de la cotización que le correspondía a la entidad territorial, lo cual sólo solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por la contratista para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador. 140.

Por lo tanto, se revocará el numeral 4° de la sentencia de primera instancia, que ordenó pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y administradora riesgos laborales, manteniéndose sin modificación alguna el numeral 5° de la decisión que dispuso el reconocimiento de los aportes pensionales a cargo del empleador por todo el tiempo de la relación laboral. 141.

De otro lado, en lo relativo al reconocimiento de las cotizaciones por concepto de la Caja de Compensación familiar, se estima que la aquí apelante no demostró teniendo la carga de hacerlo, que dichas cotizaciones fueron efectivamente efectuadas, y tampoco probó que satisfacía los requisitos exigidos en la Ley 21 de 198265 como tampoco que era beneficiaria de los programas otorgados por ese tipo de entidades. 2.9.

Análisis de la Sala frente al séptimo problema jurídico. Carga de la demandante de acreditar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión. 142. La accionante controvirtió la exigencia de acreditar las cotizaciones llevadas a cabo al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión, toda vez que, la información se encuentra en la entidad territorial con las cuentas de cobro radicadas en cada mes para obtener el pago de los honorarios contractuales. 143.

Esta instancia aclara que es cierto que los documentos pueden encontrarse en la alcaldía del municipio de Pereira, sin embargo, la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur tiene la carga de demostrar las cotizaciones realizadas, en tanto, tiene el interés de que la liquidación se realice con fundamento a los pagos que efectuó al Sistema de Seguridad Social, de esa forma, como los aportes eran mensuales, la forma idónea de acreditar lo sufragado es comparando con el ingreso base de cotización pensional que reporte el fondo de pensiones respectivo, información a la que la demandante tiene acceso de forma prevalente.

En consecuencia, no prospera el cargo de la apelación. 65 Artículo 1. «El subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad».

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 2.10. Análisis de la Sala frente al octavo problema jurídico. Condena en costas y agencias en derecho de primera instancia 144. En primer lugar, es necesario verificar si el cargo de apelación debe resolverse con fundamento a las disposiciones vigentes al momento de la notificación de la sentencia de primera instancia o de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 sobre la imposición de la condena en costas. 145.

Para tal fin, la decisión de primer grado se dictó el día 16 de diciembre de 2020, la cual fue notificada el 19 de enero de 202166. 146. Al respecto, el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 que estableció las reglas de vigencia y transición normativa, en el inciso cuarto preceptuó que «los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 147.

Si bien la parte demandante presentó el recurso de apelación el 1° de febrero de 202167, momento en el que se encontraba en vigor la Ley 2080 de 202168, lo cierto es que el juez de primera instancia y los sujetos procesales aun no tenían conocimiento de la reforma introducida por la disposición citada, por lo anterior, la presente instancia resolverá el cargo formulado, con fundamento al criterio de la Sala al momento en que se dictó el fallo recurrido, que es anterior a la reforma procesal mencionada. 148.

Precisado lo anterior, las costas del proceso están relacionadas con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso69 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación70. 66 Vista en el archivo titulado «4_ED_03ACUSENOTIFICACIONS», expediente digital, índice 2 de Samai. 67 Documento observado en el archivo titulado «6_ED_05APELACIONFALLODEMA », expediente digital, índice 2 de Samai. 68 Entró en vigor el 25 de enero de 2021. 69 Artículo 171, numeral 4° en concordancia con el artículo 178 ídem. 70 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Providencia dictada el 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. CP William Hernández Gómez. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 149.

Así mismo, el concepto de costas se circunscribe a las agencias del derecho que son los gastos generados por el apoderamiento dentro del proceso u honorarios del abogado, que el juez reconocerá discrecionalmente a favor de la parte vencedora siguiendo los criterios contemplados en los numerales 3° y 4º del artículo 366 de la Ley 1564 de 201271. 150.

Frente a lo anterior, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 preceptuó que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 151. La Corporación en la sentencia proferida el 7 de abril de 201672 en lo concerniente a la imposición de la condena en costas, acogió el criterio objetivo valorativo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluirse que no debe evaluarse la conducta de las partes, es decir, si la actuación fue temeraria o con mala fe. 152.

Así las cosas, se advierte que la parte demandada fue vencida en el proceso, que el trámite del proceso se efectuó por apoderado judicial, lo que indica que se justificaba la condena en costas en primera instancia, por ello se accederá a este reparo. 2.11. De la condena en costas en segunda instancia 153. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 154. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un 71 «[…] 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». 72 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Providencia dictada el 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. CP William Hernández Gómez. Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 155. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 156.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral 3° de la sentencia del 16 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda radicada por la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur contra el municipio de Pereira, los cuales quedarán así: «3.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condena al municipio de Pereira a pagar en favor de la señora Mónica Alexandra Blandón Betancur las prestaciones laborales de orden legal, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos comprendidos entre el 10 de febrero al 31 de diciembre de 2012, el 17 de enero 16 de noviembre de 2013, el 14 de enero al 31 de diciembre de 2014 y del 13 de enero al 31 de diciembre de 2015, y del 13 de enero al 31 de diciembre de 2015; en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral; los siguientes montos y conceptos: cesantías 16.057.931, por intereses a las cesantías $1.263.298, por prima de servicios $2.440.647, por prima de navidad $15.206.052, por vacaciones $7.415.026 y por prima de vacaciones $7.415.026.

Los cuales arrojan una suma total $49.797.980,oo». Radicado: 66001-23-33-000-2018-00131-01 (2032-2021) Demandante: Mónica Alexandra Blandón Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 SEGUNDO: REVOCAR el numeral cuarto de la decisión, para negar la pretensión relativa al reintegro de los aportes a salud, pensión y administradora de riesgos laborales a favor de la parte actora, según lo expuesto.

TERCERO: NEGAR el reconocimiento de las diferencias salariales pretendidas, conforme a lo dicho en la parte motiva.

CUARTO: REVOCAR el numeral diez de la decisión, para en su lugar, CONDENAR en costas en primera instancia a la parte demandada.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la decisión apelada, conforme a lo explicado en la parte motiva.

SEXTO: Sin costas en segunda instancia.

SEPTIMO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.