11001032500020200036300 — Consejo de Estado

Lo anterior, al advertir que «[…] podría entenderse que el auto por medio del cual se aceptó el desistimiento presentado por el señor Segundo Alberto Hernández en el proceso mencionado produciría los mismos efectos de la sentencia absolutoria que se hubiera proferido, entre ellos, el de cosa juzgada, razón por la cual en el caso concreto se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser controvertida a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, pues esta no es su teleología […]».

Si bien es cierto que en el proceso contencioso-administrativo promovido por el solicitante con anterioridad al presente trámite se definieron las súplicas que ahora se reclaman (valga decir, con ocasión del desistimiento), también lo es que difiero de la afirmación en el sentido de que «[…] existe un asunto litigioso de cosa juzgada […]».

Al respecto, el artículo 303[1] del Código General del Proceso (CGP) establece tres presupuestos para que se configure el instituto de la cosa juzgada: (i) el nuevo proceso debe versar sobre igual objeto, (ii) se debe fundar en la misma causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes. Acerca del referido tema, esta Corporación[2] ha precisado: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: ‘La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.

De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.

Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico.’ (Negrita fuera del texto).

En ese orden, es necesario, para determinar en el caso concreto la existencia de cosa juzgada, comparar las demandas […]. Respecto de ellas la Sala encuentra que: […] iii) No existe identidad de causa, toda vez que el proceso número 2005 – 10447 se presentó con ocasión de negativa del FOMAG para reliquidar la mesada pensional del actor, con base a la normativa vigente en ese momento; en tanto el proceso número 2011 – 00331 se presentó con ocasión de la negativa del FOMAG de reliquidar su pensión, teniendo en cuenta, además, lo dispuesto en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 antes referida.

Así las cosas, encuentra la Sala que debido a sus implicaciones sobre el régimen jurídico en materia de pensiones el precedente judicial tantas veces mencionado permite hablar de una nueva causa petendi, con base en los fundamentos o hechos en que se sustenta. De este modo, al no existir identidad en la causa, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada […] (se destaca).

Asimismo, la subsección A de esta sección[3] advirtió: Como ya se indicó, los efectos de la cosa juzgada generan la inmutabilidad de las decisiones judiciales en el tiempo, salvo cuando se intente la interposición del recurso extraordinario de revisión, pues este representa un límite a la ejecutoriedad de las decisiones judiciales cuando estas se encuentren inmersas en las causales que la ley establece. […] No obstante lo anterior, esta Corporación ha precisado que «el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados, tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia»[4].

El referido criterio había sido acogido anteriormente por esta Corporación, al considerar que la naturaleza de las pensiones modifica el fundamento fáctico de los litigios, porque la prestación se sigue causando en el tiempo y con posterioridad a las sentencias en que se emita algún pronunciamiento frente al contenido y alcance del beneficio pensional.

En tal sentido, se precisó[5]: No obstante, advierte la Sala que por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede la demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera, ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, previo agotamiento de los recursos correspondientes.

Así las cosas, se determina que a pesar de que la sentencia de 7 de septiembre de 2006 haya hecho tránsito a cosa juzgada, en el proceso de la referencia existe un nuevo hecho, en tanto se han causado mesadas pensionales con posterioridad a la firmeza de la misma, las cuales pueden ser reliquidadas, como ya se dijo, en razón de la naturaleza del derecho pensional.

Aunado a lo anterior, esta Corporación ha entendido que los pensionados deben tenerse como personas de especial protección, debido a su imposibilidad de trabajo, por lo que la aplicación de las normas constitucionales y legales debe ir encaminada a salvaguardar los derechos fundamentales de estos. Por tal razón, es pertinente concluir que en asuntos como el presente no puede hablarse de la ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada material en estricto sentido, sino que, por el contrario, esta debe relativizarse en procura del cumplimiento de los principios constitucionales [se subraya].

Así las cosas, de acuerdo con el precitado derrotero jurisprudencial, en el sub lite no se acredita la identidad de causa, en la medida en que el asunto ahora analizado encuentra su fundamento en la sentencia de unificación CE-SUJ2-015-19 de 25 de abril de 2019 de la sección segunda, la cual no se había proferido al momento de instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la que posteriormente desistió el aquí peticionario.

Lo anotado, además, en armonía con los postulados constitucionales sobre los derechos a la igualdad, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia y principio de solidaridad, entre otros, por cuanto un pensionado no puede soportar las consecuencias indeseables de la falta de unificación de criterios que había antes de ser consolidados por esta Colegiatura.

Por consiguiente, estimo que ante el cambio de jurisprudencia la causa del proceso anterior también muta, lo que habilita al interesado para formular la petición de extensión de la jurisprudencia, máxime cuando están involucradas personas que en su mayoría superan los 60 años de edad y, en tal sentido, son sujetos de especial protección constitucional, ello sin perjuicio de la prescripción de mesadas pensionales.

Atentamente, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] «COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». [2] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, C. P. María Claudia Rojas Lasso, sentencia de primero (1°) de agosto de dos mil trece (2013), expediente 11001-03-15-000-2013-01171-00. [3] Fallo de 29 de agosto de 2019, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 66001-23-33-000-2014-00070-01 (3973-14). [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de 7 de diciembre de 2017, expedientes: 11001 03 25 000 2014 00403 00 (1287-2014), 11001 03 25 000 2014 000652 00 (2040-2014), 11001 03 25 000 2014 00690 00 (2137-2014), 11001 03 25 000 2014 00695 00 (2142- 2014), 11001 03 25 000 2014 00705 00 (2182- 2014), 11001 03 25 000 2014 00725 00 (2259-2014), 11001 03 25 000 2014 00734 00 (2279-2014), 11001 03 25 000 2014 00790 00 (2470-2014), 11001 03 25 000 2014 00799 00 (2485- 2014), 11001 03 25 000 2014 00895 00 (2745-2014), 11001 03 25 000 2014 01369 00 (4537-2014), 11001 03 25 000 2014 01426 00 (4649- 2014), convocado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, asunto: solicitud de extensión de la jurisprudencia. Cabe precisar que frente a esta posición el consejero William Hernández Gómez salvó voto en 8 de las providencias enunciadas en lo referente a la configuración de la cosa juzgada.

Sobre el particular advirtió que aunque es procedente solicitar a la administración la reliquidación de la mesada pensional en diferentes oportunidades ante el advenimiento de hechos nuevos, en las providencias enunciadas «no se abordó la discusión de fondo que subyace en la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, la cual está relacionada con la determinación de si la sentencia invocada de 1.° de agosto de 2013, constituye un hecho nuevo con la capacidad de desvirtuar la cosa juzgada en los 8 casos, ya relacionados, en los cuales se accedió a la extensión, o no». [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, auto de 13 de mayo de 2015, expediente: 25000 23 42 000 2012 01645 01 (0932-2014), actor: María Graciela Copete Copete, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.