Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: INÉS ELVIRA VEGALARA FRANCO Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Contribuciones a salud y pensión año 2014.

Rentista de capital. IBC de aportes a salud y pensión. Prueba sobre deducciones. Sanciones por omisión e inexactitud SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas2.

ANTECEDENTES El 27 de junio de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2017- 01053 en contra de la señora Inés Elvira Vegalara Franco por omisión en la afiliación y/o vinculación a los subsistemas de salud y pensión por los períodos de enero a diciembre de 20143.

El 16 de enero de 2018, la citada dependencia profirió la Liquidación Oficial nro. RDO-2018-00038 por la conducta de inexactitud frente a los mismos subsistemas y períodos, e impuso sanciones por omisión e inexactitud4. El 23 de marzo de 2018, la aportante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial5, el cual fue decidido mediante la Resolución nro.

RDC-2019-00020 1 Índice 20 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 17 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 Antecedentes de la Liquidación Oficial nro. RDO-2018-00038 del 16 de enero de 2018. 4 Fls. 33 a 56. 5 Consideraciones de la Resolución nro. RDC-2019-00020 del 15 de enero de 2019. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 15 de enero de 2019, por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, en el sentido de confirmar el acto recurrido6.

DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones7: «6.1. Que por las razones expuestas se decrete la nulidad de los siguientes actos administrativos: a. Liquidación Oficial de Revisión N° RDO-2018-00038 del 16 de enero de 2018, proferida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y; b. Resolución N° RDC-2019-00020 del 15 de enero de 2019, proferida por el Director de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración. 6.2.

Que a título de restablecimiento del derecho se declare: 6.2.1. La firmeza de las autoliquidaciones y pagos a los Subsistemas de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2014. 6.2.2. Que se declare que mi representada no está obligada al pago de los valores determinados ni a los intereses moratorios en la Liquidación Oficial y/o en la Resolución que resolvió el Recurso de Reconsideración. 6.2.3.

Que se declare improcedente la imposición de las sanciones por inexactitud y omisión». Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículo 338 de la Constitución Política (CP) • Artículos 703, 704 y 711 del Estatuto Tributario (ET) • Artículo 15 de la Ley 100 de 1993 • Artículos 5 y 6 de la Ley 797 de 2003 • Artículo 179 (num. 1) de la Ley 1607 de 2012 • Artículos 1 y 3 del Decreto 510 de 2003 Como concepto de la violación, expuso8: 1.

Obligados a realizar aportes al sistema de la protección social La señora Inés Elvira Vegalara Franco en la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2014 registró ingresos por: (i) honorarios, comisiones y servicios, (ii) intereses y rendimientos financieros y, (iii) dividendos y participaciones. Por los primeros pagó los aportes al sistema de seguridad social, pero por las rentas de capital no lo hizo, en la medida en que no existe la obligación pues se trata de rentas 6 Fls. 58 a 70. 7 Fls. 26 a 27. 8 Fls. 10 a 46.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasivas cuya generación no implica el ejercicio de la actividad personal y, por ende, no integran el IBC. Por ese motivo, tampoco es procedente la mensualización de la totalidad de lo percibido en el año para integrar la base de cuantificación. La afiliación al sistema de seguridad social es obligatoria para quienes estén vinculados con una persona natural o jurídica mediante contrato de trabajo o para los que presten directamente servicios a entidades del sector público o privado, bajo cualquier modalidad contractual, dentro de los cuales se califican los trabajadores independientes.

Aclarando que, como el rentista de capital no presta personalmente algún servicio, no puede catalogarse como trabajador independiente. El Ministerio de Trabajo en el Concepto nro. 20042 del 7 de febrero de 2014 consideró que «[…] la obligación de afiliación al Sistema de Seguridad Social se encuentra prevista para aquellos trabajadores independientes que ejecuten una actividad que les permita obtener unos ingresos en virtud de la misma y, no para aquellos rentistas de capital que efectúan la explotación de un bien inmueble, sin prestar ningún tipo de servicio a otra persona natural o jurídica»9.

Por su parte, la DIAN en el Concepto nro. 48258 del 11 de agosto de 2014, puntualizó que «[…] en los contratos que no impliquen la prestación de un servicio personal, no resulta aplicable la verificación prevista en el art. 3 del Decreto 1070 de 2013 [comprobar las cotizaciones al sistema de seguridad social integral para la procedencia de la deducción de lo pagado a los contratistas]»10.

Los decretos o normas reglamentarias que incluyen a los rentistas de capital como aportantes son ilegales, por incluir sujetos pasivos que no están expresamente señalados en la ley que reglamentan. La exigencia de la entidad de efectuar los aportes sobre las rentas de capital desconoce que estas se generan por inversiones realizadas con recursos de origen laboral o prestación de servicios, que pagaron en su momento las respectivas contribuciones, por lo que pretender gravar los rendimientos implica que se pague dos veces sobre un mismo ingreso. 2.

Tope máximo del IBC de 25 SMMLV La aportante recibió la mayor parte de los ingresos en diciembre de 2014, período en el que se pagaron los aportes sobre el tope máximo de los 25 SMMLV (art. 3 del Decreto 510 de 2003). La UGPP mensualizó los ingresos recibidos en el año y pretende que sobre dicho resultado se calculen los aportes, «contrariando claramente lo indicado en el Decreto 510 de 2003, donde establece que su cotización se deberá realizar de acuerdo con los ingresos que efectivamente perciba el afiliado»11.

La mensualización de los ingresos genera una desventaja para el afiliado, por ejemplo, en el caso de los dividendos que, si bien no integran la base gravable, esta 9 Fls. 8 a 9. 10 Fl. 9. 11 Fl. 12. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suma no es conocida desde el inicio del año, lo que generaría mora hasta el momento en que efectivamente se reconozcan. 3.

Inexistencia de base para realizar los aportes sobre las rentas de capital El artículo 1 del Decreto 510 de 2003 regula la determinación del IBC de las personas naturales que prestan servicios al Estado o al sector privado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios o cualquiera de otra denominación, indicando que la cotización corresponde al ingreso efectivamente percibido, por lo que aún bajo el supuesto de que el concepto de trabajadores independientes incluya los rentistas de capital, la conformación de la base gravable de estos últimos no está prevista en la citada norma.

Esa misma disposición establece que, para los demás contratos y tipos de ingresos el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos, que a la fecha no existe, por lo tanto, no es posible exigir a los rentistas de capital el pago de las contribuciones. Es por esto que la actuación de la administración desconoce el artículo 338 de la CP, según el cual, toda carga fiscal o parafiscal debe estar prevista en una ley que determine los elementos del tributo. 4.

Determinación de los ingresos base para la realización de los aportes De conformidad con el artículo 6 de la Ley 797 de 2003, los aportes a la seguridad social se calculan y pagan a la entidad a la cual esté afiliada la persona, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos, por lo tanto, no es procedente prorratearlos en varios períodos, como lo hizo la UGPP.

Relacionó en un cuadro el mes de percepción del ingreso (mes a mes), el concepto y el valor, luego de lo cual concluyó que está probado que la actora percibió la mayor parte de sus ingresos en el mes de diciembre, en la medida en que de los $579.967.920 en dicho período recibió $504.807.719. Especificó que esos valores fueron certificados por un contador público, no obstante, la UGPP sostuvo que la totalidad de los mismos deben hacer parte de la liquidación de los aportes ignorando su naturaleza, pues como se expuso, no todos provienen de la prestación de un servicio sino de una renta pasiva. 5.

Procedencia de costos y gastos Comoquiera que la aportante no realiza una actividad personal no se pretendía que la UGPP le autorizara descontar de los ingresos percibidos los costos y/o gastos con el propósito de disminuir la base gravable. 6. Improcedencia de los cuestionamientos por la conducta de inexactitud y de la imposición de la sanción El procedimiento para la determinación de las contribuciones se rige por los artículos 703, 704 y 711 del ET, según los cuales, el requerimiento debe contener todos los conceptos objeto de modificación con sus razones, la cuantificación del tributo y las Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanciones, y la liquidación oficial debe corresponder con lo señalado en el acto previo.

En el caso particular, la entidad desconoció las anteriores normas, en tanto que en el requerimiento para declarar y/o corregir no se determinaron ajustes por la conducta de inexactitud ni se impuso sanción por ese concepto, razón por la cual no podían ser incluidos posteriormente en la liquidación oficial. 7. Improcedencia de la sanción por omisión De conformidad con el numeral 1 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, el aportante debe calcular la sanción por omisión tomando como base el valor dejado de liquidar por concepto de aportes, teniendo en cuenta los meses de retardo.

Como la persona se afilió al sistema de seguridad social con ocasión del requerimiento para declarar y/o corregir y para la UGPP la conducta desapareció, no es procedente la sanción en razón a que no existe base para calcularla. OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente12: Los rentistas de capital están obligados a afiliarse y pagar los aportes al sistema de seguridad social en el régimen contributivo, teniendo en cuenta para el efecto, que tienen capacidad de pago, lo que genera que ante el incumplimiento de los deberes puedan ser fiscalizados por la UGPP.

La Corte Constitucional en la sentencia C-578 de 200913 concluyó que los rentistas de capital están incluidos dentro de la expresión «trabajadores independientes», circunstancia que reafirma la mencionada obligación y desvirtúa la exclusión que pretende la demandante. Los conceptos del Ministerio de Trabajo y de la DIAN a los que se hizo alusión en la demanda no son vinculantes, no generan deberes u obligaciones, ni otorgan derechos, como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-542 de 200514.

Durante el proceso de determinación la entidad tuvo en cuenta los ingresos registrados en la declaración del impuesto sobre la renta del año 2014, y valoró las pruebas sobre los costos y/o gastos relacionados con la actividad generadora de renta, con el propósito de conformar la base gravable de las contribuciones. No obstante, al depurar el IBC resultó superior al tope de los 25 SMMLV, razón por la cual se fijó en dicho límite.

La aportante durante la vigencia fiscalizada no estuvo vinculada mediante contrato de trabajo, de prestación de servicios o como servidora pública, pero percibió ingresos por honorarios, dividendos e intereses, por lo tanto, tenía la calidad de rentista de 12 Fls. 117 a 134. 13 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 14 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co capital, y debió cotizar sobre el valor de los ingresos, previa deducción de las expensas en las que incurrió para generar la renta, siempre y cuando cumplieran los requisitos del artículo 107 del ET.

Si bien es cierto el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 dispuso que el Gobierno Nacional debía reglamentar un sistema de presunción de ingresos, también lo es que estipuló que en caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos últimos tenían que ajustarse, lo que permite inferir que las contribuciones deben guardar coherencia con los ingresos reportados a la administración tributaria, sin que la base gravable la conforme la citada presunción, que no ha sido reglamentada.

La finalidad de la presunción de ingresos era facilitar a los trabajadores independientes el pago de los aportes que tenían que hacerse de forma anticipada según el artículo 35 del Decreto 1406 de 1999, no obstante, el artículo 25 ibidem indicaba que «cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales», de suerte que, el IBC corresponde a los ingresos reales, sin perjuicio del sistema de presunción. El certificado de contador público sobre los honorarios, ingresos y deducciones del año 2014 no constituye plena prueba en los términos del artículo 777 del ET, comoquiera que no contiene un grado de detalle en cuanto a los libros, cuentas o asientos correspondientes a los hechos que pretende demostrar.

Además, existe diferencia entre los ingresos declarados en renta por la vigencia 2014 y los certificados. De conformidad con el parágrafo del artículo 1 del Decreto 510 de 2003, los ingresos efectivamente percibidos son los que el aportante recibe para su beneficio personal, a los que se les puede deducir los costos asociados a la actividad económica según los criterios de causalidad, necesidad y proporcionalidad (art. 107 del ET).

En el caso particular, las expensas relacionadas por la aportante no son aceptables, porque no cumplen los citados requisitos para la procedencia en relación con la actividad productora de renta, y tampoco se aportaron las pruebas (facturas) para su demostración. Contrario a lo señalado en la demanda, los hechos sobre los cuales se determinaron los ajustes en la liquidación oficial guardan correspondencia con los fijados en el requerimiento para declarar y/o corregir.

La sanción por inexactitud es procedente, en la medida en que las cotizaciones pagadas por la aportante son inferiores a las que estaba obligada, sin perjuicio, de que haya actuado de buena fe o de manera dolosa o culposa. Había lugar a imponer la sanción por omisión, comoquiera que la conducta respecto de los subsistemas de salud y pensión se configuró hasta el mes inmediatamente anterior al que se pagaron los aportes, razón por la cual, se calculó en el acto de liquidación por 44 meses de retardo.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 17 de julio de 2020, el tribunal prescindió de la audiencia inicial, tuvo como pruebas las aportadas al expediente y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y concepto, respectivamente15.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente16: Base gravable para los trabajadores independientes durante el año 2014 A todos los habitantes del territorio nacional les aplica el régimen pensional previsto en la Ley 100 de 1993, y deben afiliarse de manera obligatoria: (i) las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, (ii) quienes presten directamente servicios al Estado o empresas del sector privado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y (iii) los trabajadores independientes.

Dentro del género de trabajador independiente se clasifican quienes suscriben contratos de prestación de servicios, realizan actividades por cuenta propia u obtienen ingresos con contratos diferentes a prestación de servicios, es decir, los rentistas de capital. La base de cotización para los vinculados con contrato laboral es el salario percibido, para los contratistas de prestación de servicios el 40% del valor mensualizado del contrato, y para los trabajadores independientes es el ingreso efectivamente percibido.

En todo caso, el IBC no puede ser inferior a 1 SMMLV ni superior a 25 SMMLV. Según el parágrafo del artículo 1 del Decreto 510 de 2003, los ingresos efectivamente percibidos son aquellas sumas que el afiliado recibe para su beneficio personal, que pueden afectarse con las erogaciones para desarrollar la actividad lucrativa en las condiciones previstas en el artículo 107 del ET.

De conformidad con los artículos 157 y 204 de la Ley 100 de 1993, las personas independientes con capacidad de pago están en la obligación de afiliarse al subsistema de salud en el régimen contributivo y la base de cotización para los trabajadores independientes es la regulada por el Gobierno Nacional. Mediante el Decreto 806 de 1998, el ejecutivo reglamentó la afiliación al subsistema de salud, estableciendo que los rentistas estaban obligados a afiliarse (art. 26), y que la base de cotización de los trabajadores independientes serían los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud (art. 66). 15 Índice 12 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Índice 17 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del contenido del artículo 25 del Decreto 1406 de 1999, se desprende que «la aplicación de la presunción de ingresos operaba en los casos en los que el trabajador independiente voluntariamente procuraba su afiliación al sistema, para el efecto, las entidades promotoras de salud debían al momento de la afiliación aplicar los cuestionarios establecidos por la entidad de control, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores debían efectuar al SGSSS.

De modo que la presunción de ingresos operaba con base en la información que el mismo interesado proporcionaba por medio de los formularios de afiliación. En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resultaren de aplicar las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador debían hacerse con base en los ingresos realmente percibidos sobre los determinados por los mecanismos de presunción determinados por la Superintendencia»17 [se destaca].

Entre tanto, cuando los trabajadores independientes no se afilian y cotizan voluntariamente, se aplica la presunción de capacidad de pago y de ingresos (art. 33 de la Ley 1438 de 2011), en virtud de la cual se afilian oficiosamente, entre otros, las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, en cuyo caso se toman en cuenta las sumas registradas en la declaración, que goza de presunción de veracidad y refleja los ingresos realmente percibidos.

En ese contexto, no le asiste razón a la parte demandante al señalar que el ordenamiento jurídico no fijó la base gravable para liquidar los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones en los períodos discutidos. Facultad de la UGPP para determinar las contribuciones a salud y pensión La Ley 1151 de 2007 (art. 156) creó a la UGPP y le asignó las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Para el efecto, puede requerir la información contable y cruzarla con la de la declaración del impuesto sobre la renta (art. 15 de la Ley 100 de 1993) con el propósito de establecer los ingresos efectivamente percibidos. Valoración probatoria para determinar el IBC La UGPP tuvo en cuenta los certificados18 aportados en sede administrativa en los que constan los ingresos percibidos en cada uno de los meses del año 2014 y que para el año completo ascendían a $143.540.000, de igual forma, tomó la suma de $436.429.000 y la prorrateó por los 12 meses, en atención a que la demandante no probó en qué período la recibió. Lo anterior dio lugar a que el IBC de enero se fijara en $14.737.000 y de febrero a diciembre en $15.400.000 (tope de los 25 SMMLV).

El certificado contable aportado no reúne los requisitos para reconocerlo como prueba suficiente, en razón a que los valores por concepto de honorarios por junta directiva detallados no coinciden con los informados por las sociedades en las que se prestaron los servicios que originaron el pago, y no se acompañó de los soportes – internos y externos- sobre los dividendos y los rendimientos financieros. 17 Págs. 23 y 24 de la sentencia de primera instancia. 18 Certificaciones de: (i) retención del ICA del Banco Finandina, (ii) pago de honorarios de SEISSA S.A. y (iii) honorarios junta directiva de PINAGRO S.C.A. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En conclusión, la base gravable determinada por la UGPP guarda correspondencia con los ingresos registrados en las pruebas allegadas al expediente, y tuvo en consideración el tope de los 25 SMMLV.

Procedencia de las sanciones por omisión e inexactitud La aportante no estaba exonerada de la sanción por omisión, comoquiera que liquidó y pagó los aportes el 30 de agosto de 2017, fecha para la cual ya se había notificado el requerimiento para declarar y/o corregir (30 de junio de 2017), por lo que procede la sanción equivalente al 5% del valor dejado de pagar por cada mes de retardo, como lo hizo la UGPP en los actos acusados.

La sanción por inexactitud es procedente, en razón a que la aportante liquidó las contribuciones sobre un IBC inferior al que legalmente correspondía, conducta sancionable según las normas que rigen la materia. No condenó en costas por no estar probadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante19 apeló la sentencia de primera instancia y expuso como motivos de inconformidad, los siguientes: Inexistencia de la obligación de afiliarse a los subsistemas de salud y pensión. El artículo 15 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003 establece las personas naturales que deben afiliarse en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones, y dentro de ellas no están incluidos los rentistas de capital.

Destacando que cuando se perciben dividendos o intereses financieros no se trata de la prestación de un servicio. Si bien la declaración de renta de la actora refleja capacidad de pago, lo cierto es que los valores percibidos no fueron en igual monto en cada mes del año, pues en su mayoría se percibieron en diciembre, por lo que resulta improcedente la posición de la UGPP tendiente a dividir los ingresos totales del año 2014 entre 12 meses.

Facultad de la UGPP para determinar los aportes a la seguridad social. En el caso concreto, la realidad es que la demandante percibió la mayor parte de sus ingresos por concepto de dividendos, los cuales fueron efectivamente pagados por las sociedades que los repartieron en el mes de diciembre de ese año, tal y como se acredita con copia del extracto del Acta nro. 63 del 24 de noviembre de 2014, de la Asamblea Extraordinaria de Accionistas de PINAGRO S.C.A., en la que se decidió acerca del reparto de dividendos, y se individualizó lo que le correspondió a la demandante, prueba que se aportó con el recurso de apelación. De ahí que no sea procedente que la entidad divida esos ingresos en 12 meses.

El IBC de los aportes a seguridad social se deben liquidar de conformidad con los ingresos efectivamente percibidos en cada mes. El artículo 6 de la Ley 797 de 19 Índice 20 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2003 determina que los aportes a la seguridad social se deben calcular y pagar ante la entidad a la cual se afilien, con base en los ingresos percibidos en cada período y, comoquiera que en este asunto la mayoría de los ingresos se obtuvieron en diciembre de 2014, no es admisible que el tribunal avale el proceder de la UGPP, que sin sustento legal y para determinar el aporte, dividió el ingreso en 12 meses.

Destacó las facultades de fiscalización con las que cuenta la entidad y que se aportaron las pruebas que acreditaban el momento en el que se obtuvo el ingreso. Se refirió a la certificación expedida por el contador público y manifestó su desacuerdo frente a lo afirmado por el a quo, en el sentido que esta no constituía prueba suficiente para acreditar que la demandante recibió el pago de los dividendos en el mes de diciembre de 2014, bajo el argumento que no tenía el grado de detalle sobre los libros, cuentas o asientos correspondientes a los hechos que se pretendían demostrar, pues al tratarse de una persona natural que no tiene la calidad de comerciante, no está obligada a llevar libros de contabilidad.

Con este proceder se desconocieron los artículos 10 de la Ley 43 de 1990 y 777 del ET. Agregó que en el proceso no se ha aportado prueba que demuestre que lo certificado por dicho profesional es ajeno a la realidad, por lo que no procedía que esa prueba se desestimara de plano. Se refirió al artículo 213 del CPACA y afirmó que, si el tribunal consideraba que las pruebas aportadas no eran suficientes para decidir el fondo de la litis, tenía la posibilidad de decretar pruebas de oficio, pese a lo cual, se ciñó a aquellas aportadas con la demanda y su contestación. Sanciones por omisión e inexactitud.

Comoquiera que la demandante realizó los aportes de conformidad con los ingresos percibidos en cada mes del año 2014, no procede la imposición de las citadas sanciones. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación de la demandante se admitió mediante auto del 13 de diciembre de 202120, y la contraparte no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 6, art. 247 del CPACA)21.

El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de la liquidación oficial proferida por la UGPP contra la demandante, por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes a los subsistemas de salud y pensión por los períodos de enero a diciembre de 2014 e impuso sanciones por omisión e inexactitud, y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmar el acto recurrido. 20 Índice 4 de SAMAI. 21 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los términos del recurso de apelación de la parte demandante, la Sala deberá establecer: (i) si los rentistas de capital están obligados a afiliarse y cotizar a los subsistemas de salud y pensión, (ii) si la UGPP está facultada para determinar el monto de los aportes de forma mensualizada, y si el IBC se debe fijar de conformidad con los ingresos percibidos en cada mes y (iii) si son improcedentes las sanciones por omisión e inexactitud.

La Sala no analizará lo correspondiente a la inexistencia de base gravable para realizar los aportes sobre las rentas de capital, comoquiera que no fue objeto del recurso de apelación. 1. Rentista de capital como sujeto pasivo de las contribuciones a los subsistemas de salud y pensión El artículo 48 de la Constitución Política estableció la seguridad social como un «servicio público de carácter obligatorio» que se presta «bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad».

Además, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional. Con la Ley 100 de 1993 se creó el sistema de seguridad social integral con el objeto de «garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten» (art. 1).

Los objetivos del sistema son: «1. Garantizar las prestaciones económicas y de salud a quienes tienen una relación laboral o capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema. 2. Garantizar la prestación de los servicios sociales complementarios […] 3. Garantizar la ampliación de cobertura hasta lograr que toda la población acceda al sistema, mediante mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores independientes, artistas, deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral» (art. 6 de la Ley 100 de 1993).

Dentro de los principios con sujeción a los cuales se presta el servicio público esencial de la seguridad social, se destaca la «solidaridad» como la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacía el más débil (art. 2 de la Ley 100 de 1993).

Como lo ha considerado la Corte Constitucional22 «el principio de solidaridad exige al Estado y a toda la sociedad “la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”», por ende, el «[e]stado debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de mayor debilidad o vulnerabilidad, y exigir mayores contribuciones y esfuerzos a quienes están en mejor situación».

Cabe resaltar que «la solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al respecto. Además, según la filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la 22 Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población»23. Otro de los principios orientadores del sistema es la «universalidad», que propende por la protección para las personas sin discriminación alguna en todas las etapas de la vida, en virtud de aquél, los colombianos participan en el servicio esencial de salud, algunos como afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros de forma temporal como participantes vinculados24 (art. 157 de la Ley 100 de 1993).

Esta corporación ha señalado que la anterior diferenciación «constituye una expresión del principio de solidaridad y obedece a la capacidad de pago para cubrir el monto de las cotizaciones. De esta manera, los ingresos determinan que al régimen contributivo pertenezcan las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, servidores públicos, pensionados y trabajadores independientes.

Mientras que al régimen subsidiado se afilia la población más pobre y vulnerable del país»25. Ahora, la obligatoriedad en la afiliación es una de las características que rige al sistema de seguridad social, que encuentra sustento, tratándose del subsistema de salud, en el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, según el cual, «[t]odos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales».

En lo que se refiere a los tipos de participantes, el artículo 157 ibidem dispone que «todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud», y lo harán como afiliados al régimen contributivo o subsidiado. Para lo que interesa al presente asunto, los afiliados al régimen contributivo en salud son «las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago […]» [se destaca].

En igual sentido, el artículo 26 del Decreto 806 de 199826 dispuso que son afiliados al mencionado régimen, entre otros, «los trabajadores independientes, los rentistas, los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador […]».

De otra parte, respecto de la obligatoriedad en la afiliación al subsistema de pensión, los literales a)27 y d) del artículo 13 ejusdem28, prevén como características del mismo que «la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes» y que «la afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley», respectivamente. 23 Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2004, C.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 24 La figura de los participantes vinculados desapareció con el artículo 32 de la Ley 1438 de 2011.

Sobre el particular, ver sentencia T-611 de 2014 de la Corte Constitucional, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de agosto de 2022, exp. 11001-03-25-000-2015-00232- 00 (0434-2015), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 26 «Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional». 27 Este literal fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-259 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 28 Modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 15 ibidem29 estipula que la afiliación será en forma obligatoria para «[t]odas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o servidores públicos.

Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes […]» [se destaca]. Nótese que las disposiciones de la Ley 100 de 1993 no se refieren de forma expresa a los rentistas de capital como sujetos obligados a afiliarse a salud y pensión, no obstante, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-578 de 200930 «[…] una comprensión amplia de la expresión [se refiere a trabajadores independientes] permite incluir dentro de tal concepto el de “rentistas” tal como en su momento lo señaló el Decreto 3063 de 1989, en su artículo 15, según el cual es trabajador independiente toda “persona natural que ejerce personal y directamente una profesión, oficio o actividad económica, con o sin trabajadores a su servicio, sin sujeción a contrato de trabajo”, con lo cual se concluye que la expresión trabajadores independientes incluye a todas las personas económicamente activas» [subraya original].

Cabe resaltar que esta Sección en la sentencia del 1º de agosto de 201931 analizó la legalidad de un aparte del artículo 2.1.4.1 (numeral 1.4) del Decreto 780 de 201632, en particular, el que disponía que «los rentistas, los propietarios de las empresas» debían afiliarse obligatoriamente al régimen contributivo en salud, concluyendo, en síntesis, que tal precepto no desconocía el principio de legalidad en materia tributaria y, en consecuencia, no era nulo por los siguientes motivos: «1.

En relación con el artículo 2.1.4.1 numeral 1.4 del Decreto 780 de 2016, la actora sostiene que los rentistas de capital y los propietarios de empresas no están obligados por ley a cotizar en el régimen contributivo de salud. De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 100 de 1993 “el Sistema de Seguridad Social Integral comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios”.

Asimismo, el artículo 156 literal b) de misma ley establece que “todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales”.

En similar sentido, el artículo 157 inciso primero señala que “todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados”. Y el artículo 157 literal a) de la Ley 100 de 1993 prevé quiénes están afiliados al Sistema de Seguridad Social, mediante los regímenes contributivo y subsidiado.

El numeral 1) del literal a) dispone que están afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante el régimen contributivo, las siguientes personas: “1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los 29 Modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003.

La expresión «trabajadores independientes» contenida en el numeral 1 del mencionado artículo fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-259 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 30 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 31 Exp. 23379, C.P. Milton Chaves García. 32 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social».

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley”.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 200933, precisó que una interpretación amplia de la expresión “trabajador independiente” contenida en el numeral 1) del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 admite la inclusión de los rentistas de capital como obligados a cotizar o aportar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo el entendido que son personas económicamente activas que ejercen una actividad económica en forma personal y directa.

En lo pertinente, la Corte sostuvo lo siguiente: […] De igual forma, el alcance dado por la Corte a la expresión “trabajador independiente” prevista en la Ley 100 de 1993 [art. 157] permite cobijar en la misma a los propietarios de empresas, teniendo en cuenta que se trata de personas naturales económicamente activas que desarrollan una actividad de manera personal y directa.

Por su parte, el artículo 157 literal a) numeral 2) de la Ley 100 de 1993 señala que, en general, hacen parte del régimen subsidiado “las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización”. Así, en virtud de los principios de universalidad y solidaridad, todos los habitantes de Colombia deben estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante el régimen contributivo, si tienen capacidad de pago, o el régimen subsidiado, si no la tienen. […] Con base en los principios de universalidad y solidaridad previstos en la Ley 100 de 1993, al reglamentar los artículos 154 y 157 de la misma ley, el artículo 26 literal d) del Decreto 806 de 1998 incluyó expresamente a los rentistas de capital y propietarios de empresas como afiliados al régimen contributivo de salud, así: […] Dicha norma fue reproducida en el artículo 34 del Decreto 2353 de 2015 –que derogó el Decreto 806 de 1998-, que, como se advierte, se refirió en forma expresa a los rentistas y propietarios de empresas como cotizantes del régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Conforme lo anterior, bajo los parámetros interpretativos definidos por la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 2009, los rentistas de capital y propietarios de empresas están obligados a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad, pues, todas las personas con capacidad económica deben contribuir con el financiamiento del sistema.

Bajo esas consideraciones, al expedir el Decreto 780 de 2016, la Nación- Ministerio de Salud y de la Protección Social no desconoció el principio de legalidad, ya que por su naturaleza compilatoria, esa norma se limitó a incorporar disposiciones que, como se expuso previamente, imponen a los rentistas de capital y a los propietarios de empresas una obligación tributaria, con base en la ley que los considera como aportantes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En consecuencia no hay lugar a anular las expresiones “los rentistas” y “los propietarios de las empresas” del artículo 2.1.4.1 numeral 1.4 del Decreto 780 de 2016, que, en los términos de la Ley 100 de 1993, regula los afiliados al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud». En ese contexto, partiendo de la interpretación que realizó la Corte Constitucional de la expresión «trabajadores independientes» y del análisis de legalidad hecho por esta corporación, se tiene que los rentistas de capital están obligados a afiliarse al régimen contributivo en salud y al de pensión, en atención a que son personas 33 Sentencia del 26 de agosto de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económicamente activas, posición que materializa los principios de universalidad y solidaridad. De manera que, no le asiste razón a la parte actora al fundamentar la no obligatoriedad de afiliarse y cotizar a los subsistemas de salud y pensión, pues según quedó expuesto, uno de los elementos determinantes es que se trate de personas económicamente activas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento y sostenibilidad del sistema, como ocurre con los rentistas de capital.

En consecuencia, no prospera el cargo de apelación. 2. Determinación del ingreso base de cotización a los subsistemas de salud y pensión. Mensualización del ingreso En el presente asunto no se discute la existencia o no de norma que regule el IBC de los rentistas de capital, pues en el recurso de apelación no se formuló reparo concreto frente a lo decidido por el a quo, quien consideró que la base gravable para los trabajadores independientes, expresión que comprende los rentistas de capital, es el ingreso efectivamente percibido, entendido como aquellas sumas que el afiliado recibe para su beneficio personal, que pueden afectarse con las erogaciones para desarrollar la actividad lucrativa en las condiciones previstas en el artículo 107 del ET.

Tampoco se cuestiona la facultad de fiscalización de la UGPP, pues la parte actora reconoce que en virtud de la Ley 1151 de 2007 la entidad puede adelantar las acciones de gestión de las obligaciones parafiscales. El cargo de apelación se concreta en la forma en la que la entidad conformó el IBC, específicamente, al mensualizar los ingresos reportados en la declaración de renta, desconociendo en qué período efectivamente se recibió. Para resolver, en el expediente están probados los siguientes hechos: - En la declaración del impuesto sobre la renta del año 2014, la señora Inés Elvira Vegalara Franco registró los siguientes ingresos: INGRESOS RENGLÓN VALOR Honorarios, comisiones y servicios 35 142.362.000 Intereses y rendimientos financieros 36 54.727.000 Dividendos y participaciones 37 382.880.000 Otros (Ventas, arrendamientos, etc.) 38 0 Total ingresos recibidos por concepto de renta (35+36+37+38) 40 579.969.000 - El Banco Finandina, la sociedad SEISSA S.A. y la empresa PINAGRO S.C.A, certificaron los siguientes ingresos a favor de la aportante por los 12 períodos del año 2014, por honorarios: Mes Banco Finandina SEISSA S.A. PINAGRO S.C.A. TOTAL 1 1.080.000 0 0 1.080.000 2 1.080.000 0 0 1.080.000 3 1.080.000 0 0 1.080.000 4 1.200.000 0 0 1.200.000 5 1.200.000 900.000 0 2.100.000 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.200.000 0 0 1.200.000 7 1.200.000 0 0 1.200.000 8 1.200.000 0 0 1.200.000 9 1.200.000 2.700.000 0 3.900.000 10 1.200.000 0 0 1.200.000 11 1.200.000 900.000 0 2.100.000 12 1.200.000 0 125.000.000 126.200.000 TOTAL 143.540.000 - La UGPP determinó los ingresos y la base de cotización por los períodos fiscalizados de la siguiente forma: Mes Ingresos certificados (Banco Finandina, SEISSA S.A. y PINAGRO S.C.A.) Ingresos mensualizados al no existir prueba del pago en un mes específico Total ingreso año 2014 IBC 1 1.080.000 36.369.083 37.449.083 14.737.000 2 1.080.000 36.369.083 37.449.083 15.400.000 3 1.080.000 36.369.083 37.449.083 15.400.000 4 1.200.000 36.369.083 37.569.083 15.400.000 5 2.100.000 36.369.083 38.469.083 15.400.000 6 1.200.000 36.369.083 37.569.083 15.400.000 7 1.200.000 36.369.083 37.569.083 15.400.000 8 1.200.000 36.369.083 37.569.083 15.400.000 9 3.900.000 36.369.083 40.269.083 15.400.000 10 1.200.000 36.369.083 37.569.083 15.400.000 11 2.100.000 36.369.083 38.469.083 15.400.000 12 126.200.000 36.369.083 162.569.083 15.400.000 TOTAL 143.540.000 436.429.000 579.969.000 --------- De las anteriores pruebas, concluye la Sala que la UGPP para determinar los ingresos de la aportante en el año 2014, tomó el total de los montos certificados por bancos y sociedades, le restó lo declarado en renta y la diferencia la dividió en los 12 períodos, operación que se resume de la siguiente forma: 143.540.000 – 579.969.000 = 436.429.000 / 12 = 36.369.083 El resultado lo sumó a cada uno de los ingresos certificados por período, como, por ejemplo, en el mes 1, así: 1.080.000 + 36.369.083 = 37.449.083 Luego, fijó el ingreso base de cotización en el tope de los 25 SMMLV, teniendo en cuenta para calcular el límite en el mes de enero de 2014 el salario mínimo mensual legal vigente del año 2013 y para febrero a diciembre el del año 2014.

De lo anterior, la Sala entiende que la UGPP al momento de fijar el IBC tuvo en cuenta las certificaciones de honorarios, en las que constaba el período y el valor del ingreso, y no totalizó ni mensualizó lo recibido por ese concepto, afirmación que se soporta en que el monto fue variable en cada mes, según lo reportado por las respectivas sociedades y bancos.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No ocurrió lo mismo con los intereses y los dividendos, pues ante la falta de pruebas de los períodos en los que se percibieron, la UGPP optó por mensualizarlos.

La parte apelante cuestiona la determinación del ingreso y del IBC realizada por la entidad, aduciendo que no es procedente mensualizarlo, ante la existencia de las pruebas que dan cuenta del período de su percepción, de ahí que, para la Sala, el reparo concreto se dirige a cuestionar los rubros de intereses y dividendos que son los que mensualizó la entidad demandada.

Los elementos probatorios a los que se refiere la actora son: (i) El Acta nro. 63 del 24 de noviembre de 2014, de la Asamblea Extraordinaria de Accionistas de PINAGRO S.C.A.34, prueba aportada con el recurso de apelación, que no puede ser valorada en esta instancia al no cumplirse los presupuestos del artículo 212 del CPACA35, puesto que conforme a dicha norma la oportunidad procesal para que las partes puedan aportar pruebas en segunda instancia es en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso y solo se decretarán en los eventos que la misma norma señala, dentro de los cuales no encuadra la solicitud presentada en este proceso36.

Además, se advierte que el inciso primero del artículo 21337 del citado ordenamiento señala que el juez puede decretar de oficio las pruebas que «considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad», las que debe decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. En el inciso segundo del mismo artículo se establece una prerrogativa para el juzgador, quien luego de conocer las alegaciones puede decretar y practicar las pruebas que considere necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la 34 Índice 20 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Págs. 17 a 18 del recurso de apelación. 35 «Artículo 212. Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.

PARÁGRAFO. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles». 36 En los mismos términos se ha pronunciado la Sala en la sentencia del 14 de diciembre de 2022, exp. 26076, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 37 Artículo 213. En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad.

Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda. Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días.

En todo caso, dentro del término de ejecutoria del auto que decrete pruebas de oficio, las partes podrán aportar o solicitar, por una sola vez, nuevas pruebas, siempre que fueren indispensables para contraprobar aquellas decretadas de oficio. Tales pruebas, según el caso, serán practicadas dentro de los diez (10) días siguientes al auto que las decrete.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discusión, lo que aquí no ocurre, sin que, de manera alguna, la norma prevea su procedencia a solicitud de parte 38. (ii) La relación de ingresos y deducciones del año 2014, expedida por contador público, que respecto a los conceptos de intereses y dividendos contiene la siguiente información: Concepto Nombre Mes Valor mensual Descripción Fuente Ingreso Intereses 1 3.522.247 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 2 3.686.222 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 3 3.744.255 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 4 3.717.992 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 5 3.996.497 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 6 4.635.702 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 7 4.752.575 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 8 4.782.011 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 9 5.193.908 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 10 5.334.332 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 11 5.654.460 Inversiones en Moneda nacional Nacional Ingreso Intereses 12 5.706.375 Inversiones en Moneda nacional Nacional [TOTAL] [54.726.576] Concepto Nombre Mes Valor mensual Descripción Fuente Ingreso Dividendos 12 382.879.744 Inversión en Sociedades Nacionales Nacional La anterior prueba da cuenta de los períodos (meses) en los que la parte actora –no obligada a llevar contabilidad- recibió ingresos por intereses y dividendos, aclarándose que el total de los valores por el año coinciden con los de la declaración de renta en la que se reportaron $54.727.000 (intereses y rendimientos financieros) y $382.880.000 (dividendos y participaciones), elemento con el que se desvirtúa la mensualización efectuada por la UGPP en los actos enjuiciados.

De modo que, en el caso particular el IBC está conformado por los ingresos mensuales demostrados en sede judicial (intereses y dividendos), y las sumas por concepto de honorarios en las porciones probadas en sede administrativa, que se mantienen conforme a las certificaciones del Banco Finandina, SEISSA S.A. y PINAGRO S.C.A. Aclarándose, que no se reportaron costos y gastos asociados a esas actividades económicas para detraer de la base.

El cálculo se concreta en el siguiente cuadro: Mes Honorarios39 Intereses Dividendos Total ingreso IBC40 1 1.080.000 3.522.247 0 4.602.247 4.602.000 2 1.080.000 3.686.222 0 4.766.222 4.766.000 3 1.080.000 3.744.255 0 4.824.255 4.824.000 4 1.200.000 3.717.992 0 4.917.992 4.918.000 38 En el mismo sentido cfr. las sentencias del 22 de julio de 2021, exp. 24623, del 1º de julio de 2021, exp. 24921, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 17 de junio de 2021, exp. 24684, C.P. Milton Chaves García. 39 Valor conforme a las certificaciones. 40 Aproximado al múltiplo de mil más cercano (art. 10 del Decreto 1406 de 1999, (compilado en el artículo 3.2.1.5. del Decreto 780 de 2016, único reglamentario del sector salud y protección social, vigente antes de que fuera modificado por el artículo 1 del Decreto 1990 de 2016).

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.100.000 3.996.497 0 6.096.497 6.096.000 6 1.200.000 4.635.702 0 5.835.702 5.836.000 7 1.200.000 4.752.575 0 5.952.575 5.953.000 8 1.200.000 4.782.011 0 5.982.011 5.982.000 9 3.900.000 5.193.908 0 9.093.908 9.094.000 10 1.200.000 5.334.332 0 6.534.332 6.534.000 11 2.100.000 5.654.460 0 7.754.460 7.754.000 12 126.200.000 5.706.375 382.880.000 514.786.375 15.400.000 TOTAL41 143.540.000 54.727.000 382.880.000 581.147.000 --------- Como la demandante desvirtuó la mensualización de los ingresos, el IBC fijado en los actos administrativos acusados no es procedente, por consiguiente, la base gravable sobre la cual deberán liquidarse los aportes durante los 12 meses del año 2014 es la señalada en el cuadro que antecede.

Prospera el cargo de apelación. 3. Improcedencia de las sanciones por omisión e inexactitud El artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 establece como conductas sancionables la omisión en la afiliación y/o vinculación y no pago de los aportes al sistema de la protección social en la fecha establecida, así como la inexactitud entre los aportes declarados y los dejados de pagar.

Para cada una de las conductas se establecen extremos temporales que inciden en el porcentaje de la sanción, y particularmente frente a la omisión, también repercute el número de trabajadores y la calidad del aportante. El tribunal consideró que la aportante no estaba exonerada de la sanción por omisión, comoquiera que liquidó y pagó los aportes el 30 de agosto de 2017, fecha para la cual ya se había notificado el requerimiento para declarar y/o corregir (30 de junio de 2017), por lo que procedía la sanción equivalente al 5% del valor dejado de pagar por cada mes de retardo, como lo hizo la UGPP en los actos acusados (se tuvo en cuenta la Ley 1819 de 2016 en aplicación del principio de favorabilidad).

En el recurso de apelación la parte actora se limitó a señalar que «[t]eniendo en cuenta que mi representada realizó los aportes de conformidad con los ingresos percibidos en cada mes del año 2014, no es procedente, la imposición de sanción alguna»42, sin que se advierta reparto concreto frente a la verificación que realizó el tribunal sobre la notificación del acto previo y el pago de las planillas, a partir de lo cual, confirmó la sanción. No prospera el cargo.

En relación con la sanción por inexactitud, conducta que ocurre cuando se presenta un menor valor declarado y pagado en la autoliquidación de aportes, frente a los que estaba obligado el sujeto pasivo, el tribunal consideró que era procedente, en razón a que la aportante liquidó las contribuciones sobre un IBC inferior al que legalmente correspondía, conducta sancionable según las normas que rigen la materia.

Como en esta instancia se demostró la ilegalidad de los actos acusados en cuanto a la mensualización de los ingresos, se dispondrá la reliquidación de los aportes conforme al IBC fijado por la Sala, por lo que lo consecuente es que la sanción por inexactitud se reduzca de forma proporcional a los ajustes. 41 Valores del total aproximados. 42 Página 15 del recurso de apelación. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00510-01 [26006] Demandante: Inés Elvira Vegalara Franco 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo analizado, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos acusados.

A título de restablecimiento del derecho se le ordenará a la UGPP que reliquide los aportes al sistema de seguridad social integral a cargo de la demandante teniendo en cuenta el IBC determinado en esta providencia y disminuya la sanción de inexactitud en forma proporcional a los ajustes. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. En su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro. RDO-2018-00038 del 16 de enero de 2018, expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP contra la señora Inés Elvira Vegalara Franco por omisión en la afiliación y/o vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de seguridad social integral por los períodos de enero a diciembre de 2014, y de la Resolución nro.

RDC-2019-00020 del 15 de enero de 2019, que decidió el recurso de reconsideración, en el sentido de confirmar el acto recurrido.

SEGUNDO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP que reliquide los aportes al subsistema de salud teniendo en cuenta el IBC determinado en la parte considerativa de esta providencia y disminuya la sanción de inexactitud de forma proporcional a los ajustes. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclara el voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN