Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Accionante: A Y C LTDA. Accionados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y otro Tema: Acción de tutela contra actos administrativos proferidos en el marco de una liquidación oficial de obligaciones parafiscales y de seguridad social y en trámite de cobro coactivo, y contra decisiones adoptadas en una conciliación prejudicial.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción respecto a los argumentos relacionados con la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) y negó las pretensiones en relación con los cargos contra la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar.
ANTECEDENTES La sociedad A Y C LTDA. promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la UGPP y la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS El 31 de enero de 2017 la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP expidió la Liquidación Oficial en contra de A Y C LTDA., mediante la Resolución RDO 2017-00034, en la suma de $ 405.308.600 ($ 259.237.700 del valor adeudado más la sanción de $ 146.070.900), por la mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social de enero a diciembre de 2013.
El 30 de octubre de 2017, a través de la Resolución RCC 12877, la UGPP libró mandamiento de pago en contra de la sociedad referida e impuso medidas cautelares, por lo cual el 11 de enero de 2018 esta planteó la excepción de prescripción de la acción de cobro en su contra y el 12 de febrero de 2018, por medio de la Resolución RCC-14402, aquella la declaró no probada y ordenó seguir adelante con la ejecución. El 2 de mayo de 2018 A Y C LTDA. allegó la documentación para formalizar la solicitud de facilidad de pago de la obligación contenida en la Resolución RDO 2017- 00034 del 31 de enero de 2017, y el 3 de ese mes y año la UGPP, mediante la Resolución RCC 15916, la concedió en un plazo de 59 cuotas mensuales, para lo cual se constituyó una garantía sobre el inmueble con Matrícula Inmobiliaria 196- 30367.
El 18 de mayo de 2018 la sociedad autorizó la aplicación y deducción de los títulos de depósito judicial constituidos en la medida cautelar a la suma adeudada, por lo cual esta se ordenó en la Resolución RCC 32282 del 27 de julio de 2020. La sociedad A Y C LTDA. solicitó la revocatoria directa de la Resolución RDO 2017- 00034 del 31 de enero de 2017 y el 3 de abril de 2019 la UGPP, a través de la Resolución RDC 143, revocó parcialmente la Liquidación Oficial y precisó que le adeudaba la suma total de $ 404.989.720.
El 31 de julio de 2020 la UGPP, mediante la Resolución RCC-32354, modificó la Resolución RCC 15916 del 3 de mayo de 2018 y precisó que la sociedad le adeudaba la suma de $ 199.545.600, los cuales debían ser pagados en 32 cuotas Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 mensuales, y por concepto de sanción por inexactitud la suma de $ 77.961.599, para ser pagada en igual número de cuotas.
El 3 de agosto de 2023 la UGPP, a través de la Resolución RCC-60923, declaró el incumplimiento de la facilidad de pago y ordenó hacer efectiva la garantía, de conformidad con el numeral 3 del artículo 814 del Estatuto Tributario. El 23 de agosto de 2023 la sociedad interpuso recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo y el 12 de septiembre de ese año la UGPP, mediante la Resolución 61945, ordenó la apertura del período probatorio, el cual prorrogó el 25 de octubre de 2023.
El 12 de diciembre de 2023, por medio de la Resolución RCC-64778, la UGPP no repuso la decisión recurrida porque evidenció el incumplimiento del acuerdo de pago. El 8 de noviembre de 2023 A Y C LTDA. solicitó la nulidad del proceso de cobro coactivo desde el mandamiento de pago, la cual fue rechazada el 7 de diciembre de ese año por la UGPP, a través de la Resolución RCC-64671, en la que también negó el reconocimiento de personería de su apoderada, por lo que interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. El 31 de enero de 2024 la UGPP determinó que no procedía ningún recurso en contra de dicho acto administrativo, existía título ejecutivo que servía de fundamento para adelantar el proceso de cobro coactivo y reiteró la falta de acreditación de la representación legal de su apoderada.
El 21 de marzo de esa anualidad la sociedad formuló solicitud de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad para instaurar demanda contra la UGPP por la expedición de la Resolución RCC-64778 del 12 de diciembre de 2023 y la respuesta del 31 de enero de 2024. El 15 de abril de 2024 la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar inadmitió la solicitud porque estimó que no existía claridad en los hechos, la apoderada de la convocante no demostró la calidad de abogada y no se aportaron Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los actos administrativos, el certificado de existencia y representación legal de la sociedad y el poder, por lo cual concedió 5 días para subsanar las falencias.
El 24 de abril de 2024 la Procuraduría declaró desistida y tuvo por no presentada la solicitud de conciliación porque no se allegó la constancia de que la UGPP hubiera recibido la subsanación de la solicitud de conciliación en su correo electrónico de notificación judicial y reconoció personería para actuar a la apoderada de la sociedad, por lo cual el 30 de ese mes y año esta interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en la que señaló que sí envió la corrección a la UGPP.
El 16 de mayo de 2024 la Procuraduría repuso la decisión cuestionada porque se acreditó el envío de la subsanación, aunque no se había remitido inicialmente, pero concluyó que los actos administrativos no eran pasibles de control judicial, según el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, y el proceso de cobro coactivo, al tener carácter tributario, no es conciliable, conforme al numeral 1 de la Ley 2220 de 2022, por lo que indicó que, una vez en firme, expediría la constancia respectiva.
La sociedad A Y C LTDA. interpuso recurso de reposición contra esa decisión por impedírsele el acceso a la administración de justicia y, subsidiariamente, de queja, por lo cual el 27 de mayo de 2024 la Procuraduría no repuso el auto y declaró improcedente la queja. El 27 de mayo de 2024 la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar profirió la Constancia 055, la cual envió el mismo día a la convocante.
La aquí accionante considera que la UGPP inició el proceso de cobro coactivo sin contar con un título ejecutivo válido, ya que aplicó el Estatuto Tributario, a pesar de que este únicamente regula el procedimiento que se adelanta ante la DIAN, por lo cual debió emplear la Ley 1437 de 2011 y el Código General del Proceso. Que, además, la UGPP no tuvo en cuenta que en el Código Sustantivo del Trabajo se prevé que los contratistas independientes, trabajadores temporales o por obra tienen autonomía técnica y directiva, por lo que su vinculación no puede asimilarse a una relación laboral que implique la obligación de pago de aportes parafiscales y seguridad social.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que la notificación del título ejecutivo debió realizarse a su representante legal, conforme al artículo 358 del Código de Comercio, por lo cual este es inexistente, no fue debidamente constituido y no era exigible.
Que la UGPP no tramitó el incidente de nulidad que formuló y le impidió ejercer su derecho de defensa y contradicción por no reconocer personería para actuar a su apoderada, con el argumento de que el poder debía tener presentación personal, con base en la Ley 2213 de 2023, lo cual desconoce la Constitución y el «Decreto 906», y, adicionalmente, la subdirectora de cobranzas no tenía competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo.
Adujo que la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar no tramitó el recurso de queja que interpuso contra el auto del 15 de abril de 2024, en el que se declaró desistida y se tuvo por no presentada la solicitud de conciliación, con lo cual transgredió el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011; y vulneró su derecho fundamental al debido proceso por rechazar la conciliación por falta de subsanación y por afirmar que los actos administrativos no eran demandables, lo que constituyó una denegación de justicia. PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos la decisión de la UGPP de negar la nulidad propuesta y el reconocimiento de personería de su apoderada; así como las actuaciones adelantadas por la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar, concretamente, las exigencias de documentos y el rechazo de la conciliación prejudicial.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 26 de julio de 2024 el magistrado sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado inadmitió la acción y requirió al representante legal de la sociedad accionante para que aclarara y precisara los hechos, pretensiones y argumentos por los que estimaba vulnerados sus derechos fundamentales, frente a cada una de las autoridades accionadas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El 12 de agosto de 2024, luego de atendido el anterior requerimiento, el consejero de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, mediante auto en el que ordenó notificar a la UGPP y a la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar, como accionados.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS La Procuraduría General de la Nación, por conducto de su apoderada, indicó que la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar atendió oportunamente la solicitud de conciliación y resolvió de fondo los recursos interpuestos por la convocante. Adujo que, conforme al artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, los conflictos de carácter tributario no son conciliables, lo cual tiene fundamento en que se trata de aspectos que tienen interés general para el Estado, por lo que debía expedirse la constancia respectiva, en los términos del artículo 104 ejusdem.
Afirmó que no ha vulnerado algún derecho de la parte actora, menos el de acceso a la administración de justicia, puesto que la conciliación como requisito de procedibilidad únicamente constituye un límite temporal para acudir a la jurisdicción, pero el hecho de que no se realice no significa una transgresión de aquel, máxime cuando el asunto no es susceptible de esta.
Solicitó no atribuirle ninguna responsabilidad, debido a que tramitó materialmente y de fondo la solicitud de conciliación elevada. LA UGPP, a través de la subdirectora general, código 40, grado 24, de la Subdirección Jurídica de Parafiscales, manifestó que no ha conculcado derecho fundamental alguno de la accionante y, por el contrario, todas las actuaciones que adelantó se han ajustado al ordenamiento jurídico.
Sostuvo que las liquidaciones oficiales ejecutoriadas son títulos ejecutivos, de conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario, aplicable de acuerdo con el artículo 3 del Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de la UGPP, Resolución 691 de 2013, por lo que está facultada para librar mandamiento de pago y decretar Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 las medidas cautelares pertinentes, en atención a los artículos 89 de la Ley 1437 de 2011 y 5 de la Ley 1066 de 2006.
Adujo que el título ejecutivo contenido en la resolución que determinó la obligación y en la constancia de ejecutoria cumple con todos los requisitos legales establecidos, por lo que presta mérito ejecutivo, y añadió que en el proceso de cobro no pueden debatirse cuestiones que debían ser objeto de debate en la vía gubernativa, esto es, en el procedimiento que definió la obligación antes de quedar debidamente ejecutoriada la Liquidación Oficial.
Precisó que la negativa respecto al reconocimiento de la personería jurídica a la representante de la defensa obedeció a que no aportó el poder conferido con la solicitud de nulidad ni documento en el que se acreditara la calidad con la que actuaba, por lo que no podía aceptarse como su apoderada, según el artículo 849- 4 del Estatuto Tributario.
Señaló que no se superó el requisito de subsidiariedad, pues el debate se centra en la nulidad de los actos administrativos que se expidieron en el proceso de fiscalización, y ni siquiera se está ante la probable configuración de un perjuicio irremediable que permita utilizar la tutela como un mecanismo transitorio. Solicitó declarar la configuración del hecho superado, ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales o, subsidiariamente, negar o declarar improcedente la acción. SENTENCIA IMPUGNADA El 26 de septiembre de 2024 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción respecto a los argumentos dirigidos contra las actuaciones de la UGPP y negó las pretensiones en relación con los cargos frente a la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar.
Determinó que no se cumplió el requisito de subsidiariedad en cuanto a la UGPP, en la medida que la parte actora podía demandar la Resolución RDO 2017-00034 del 31 de enero de 2017 proferida por aquella, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y también podía alegar la inexistencia del Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 título ejecutivo o la incompetencia del funcionario que lo profirió como excepción contra el mandamiento de pago, conforme a los artículos 831 y siguientes del Estatuto Tributario, lo cual no efectuó. Agregó que la accionante también contaba con la posibilidad de instaurar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RCC-14402 del 12 de febrero de 2018, mediante la cual la UGPP resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago.
Aclaró que los desacuerdos relacionados con el incidente de nulidad y los recursos contra el acto en el que se rechazó esta se dirigen a cuestionar la conformación, legalidad y ejecutoriedad del título ejecutivo por lo que también encuadraban dentro de las excepciones previstas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, las cuales no fueron oportunamente alegadas.
En relación con la falta de reconocimiento de personería a la apoderada de la sociedad accionante, precisó que la UGPP se pronunció sobre los argumentos esgrimidos en el incidente de nulidad y respondió los cuestionamientos efectuados en los recursos, pese a que contra la resolución que resuelve la nulidad no procedían, por lo que garantizó el derecho de defensa y debido proceso.
En cuanto a las actuaciones de la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar, sostuvo que esta repuso la decisión inicial de tener por no presentada la solicitud de conciliación, por lo que no existía razón para que tramitara otros recursos, y aclaró que no es cierto que la haya rechazado, sino que, por el contrario, profirió el acta que tuvo como acreditado el requisito de procedibilidad.
También esclareció que en el trámite anterior no se negó el recurso de apelación, por lo que no existió fundamento para tramitar el recurso de queja interpuesto. Concluyó que el análisis de la Procuraduría que la llevó a determinar que el asunto en cuestión versaba sobre la legalidad de decisiones proferidas en un proceso de cobro coactivo de carácter tributario, por lo que no era susceptible de conciliación, fue correcto de acuerdo con las normas legales.
Aseveró que la única decisión pasible de control judicial para la etapa del proceso de cobro coactivo era la Resolución RCC-64778 del 12 de diciembre de 2023, Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 mediante la cual la UGPP decidió no reponer la decisión de declarar incumplida la facilidad de pago y ordenó hacer efectiva la garantía, pues esta generó una situación distinta a las previas; mientras que el oficio del 31 de enero de 2024, no modificó derechos ni obligaciones, por lo que no podía ser demandado.
Determinó que la Procuraduría no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, pues actuó en concordancia con las normas aplicables al trámite de la conciliación prejudicial, y aquella estuvo facultada para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia; para el efecto, afirmó que la UGPP expidió el título ejecutivo con violación de las normas que lo regulan, con lo cual desconoció la Constitución y excedió sus funciones, además convalidó las actuaciones sin atender la nulidad planteada frente a lo decidido en el proceso coactivo.
Indicó que en la decisión recurrida se ratificó la resolución de excepciones, dejando de lado la prescripción, y reiteró que en el caso se vulneró el debido proceso y la defensa porque se omitieron los poderes otorgados. Adujo que para impugnar las decisiones del cobro coactivo debe existir una decisión de fondo y el hecho de que se haya obtenido por la jurisdicción administrativa la aceptación de pago de otra parte no implica que la UGPP puede aplicar el Estatuto Tributario, en lugar de la Ley 1437 de 2011, a pesar de la prelación normativa, conforme al Código Civil y al artículo 10 de la Ley 57 de 1887, lo cual se convalidó en la sentencia recurrida.
Refirió que no «es menos trascedente es (sic) que se admita la aplicación de ley declarada inasequible (sic) por parte de la Procuraduría General de la Nación, variando sus actuaciones». Sostuvo que en la sentencia también se ratificó que la UGPP podía adelantar el proceso de determinación de obligaciones parafiscales en su contra con Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 fundamento en contratos de servicios, sin tener en cuenta que es diferente al contrato de trabajo.
Concluyó que se realizaron afirmaciones contrarias a las pruebas obrantes en el proceso de jurisdicción coactiva y se aceptó que la Procuraduría pueda obstaculizar el medio de control, por lo cual solicitó que se revoque la decisión adoptada y se amparen sus derechos fundamentales. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela y requisito de subsidiariedad, II) procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos y III) caso concreto.
I. Generalidades de la acción de tutela y requisito de subsidiariedad De conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular.
La procedencia de esta acción depende del cumplimiento de los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva de las partes, la inmediatez y la subsidiariedad, por lo cual al juez de tutela corresponde verificarlos, previo a analizar la transgresión alegada. En relación con la última de las exigencias mencionadas, de especial relevancia para el asunto, en la jurisprudencia desarrollada y reiterada de la Corte Constitucional se ha sostenido que esta acción es eminentemente subsidiaria, de ahí que los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias y sólo ante la ausencia de estas o de su falta de idoneidad y eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es admisible acudir a la tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 III. Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos La jurisprudencia constitucional ha definido, por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos en atención a: 1) la existencia de mecanismos de autotutela; 2) la existencia de medios judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico; 3) la presunción de legalidad que las reviste y 4) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares o provisionales, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios.
La Corte Constitucional, en Sentencia SU-691/17, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de protección, como son las de urgencia creadas en la Ley 1437 de 2011 como un mecanismo con una efectividad especial, debido al procedimiento célere para su adopción, que la diferencia de las medidas ordinarias.
III. Caso concreto La parte recurrente insistió en los desacuerdos que planteó inicialmente en el escrito de tutela, respecto a las actuaciones adelantadas por la UGPP y la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar. En cuanto a la primera entidad mencionada, la accionante pretende discutir, primero, la Resolución RDO 2017-00034 del 31 de enero de 2017, mediante la cual se expidió la Liquidación Oficial en su contra, en el trámite de determinación de obligaciones parafiscales, porque, a su juicio, desconoció que no estaba obligada a realizar aportes al sistema de protección social y, segundo, las decisiones adoptadas en el proceso de cobro coactivo iniciado en su contra, porque considera que no existía un título ejecutivo válido, la subdirectora de cobranzas carecía de competencia, no era aplicable el Estatuto Tributario, no se tramitó el incidente de nulidad y no se reconoció personería jurídica a su apoderada.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En relación con la segunda de las autoridades referidas, la solicitante del amparo afirmó que no tramitó el recurso de queja que interpuso contra el auto del 15 de abril de 2024, en el que se declaró desistida y se tuvo por no presentada la solicitud de conciliación, con lo cual transgredió el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 y denegó su acceso a la administración de justicia, pues rechazó la conciliación por falta de subsanación y considerando los actos administrativos no eran demandables.
A esta Sala corresponde, entonces, en primer lugar, verificar el requisito de la subsidiariedad para la procedencia de la tutela, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, pues solo de encontrarse satisfecho, junto con las demás exigencias, sería procedente el estudio de los disensos expuestos. Al respecto, esta Subsección observa que ciertamente la sociedad accionante podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, para discutir la Resolución RDO 2017-00034 del 31 de enero de 2017 proferida por la UGPP; sin embargo, no se advierte que haya hecho uso del mecanismo con el que contaba, sin que se evidencie alguna justificación para que haya acudido a esta acción directamente, que no sea la de buscar revivir términos ya fenecidos, lo cual no puede ser aceptado por este juez constitucional, pues ello desconocería no solo el carácter residual de esta acción, sino la caducidad del medio de control establecida en normas de orden público.
De igual forma, sobre los reparos relativos al proceso de cobro coactivo adelantado en contra de A Y C LTDA., se denota que el 12 de febrero de 2018 la UGPP expidió la Resolución RCC-14402 a través de la cual declaró no probada la prescripción de la acción de cobro, esto es, la única excepción propuesta por el deudor contra el mandamiento de pago; ordenó seguir adelante con la ejecución y decretó el embargo, secuestro, avalúo y remate de bienes, entre otras determinaciones.
Obsérvese que en contra del anterior acto administrativo también procedía el medio de control previamente señalado, en los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario, aplicable, según lo concluyó, la UGPP desde la Resolución RCC-12877 del 30 de octubre de 2017 y lo reiteró en la Resolución RCC-14402 del 12 de febrero de 2018, de conformidad con los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y 5 de la Ley 1066 de 2006.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Empero, la actora tampoco discutió esa decisión ante la jurisdicción, lo que impide un estudio sobre los desacuerdos acerca de la aplicabilidad del Estatuto Tributario, de la existencia de un título ejecutivo válido y de la falta de competencia; estos dos últimos que, como se concluyó en primera instancia, podían proponerse como excepciones, de acuerdo con el artículo 831 del Estatuto Tributario.
Lo anterior permite colegir que frente a los aspectos expuestos no se superó el requisito de subsidiariedad, con mayor razón cuando la parte accionante no explicó por qué no agotó los medios judiciales con los que contaba ni alegó la probable configuración de un perjuicio irremediable. Ahora bien, acerca de los desacuerdos de la accionante consistentes en que no se tramitó el incidente de nulidad y no se reconoció personería jurídica a su apoderada, con lo cual se vulneraron sus derechos fundamentales, esta Subsección evidencia que la parte accionante no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, por lo cual procederá a su estudio de fondo.
Consta en el expediente que el 8 de noviembre de 2023 A Y C LTDA., a través de apoderada, solicitó la nulidad en el proceso de cobro coactivo desde el mandamiento de pago, bajo el argumento que debió aplicarse la Ley 1437 de 2011, en lugar del Estatuto Tributario, y el 7 de diciembre de 2023 la UGPP la rechazó porque concluyó que dicho proceso se regía por el trámite previsto en el Estatuto mencionado, en cumplimiento de la remisión establecida en los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y 5 de la Ley 1066 de 2006, por lo que ostentaba la competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones al Sistema General de Protección. En ese orden, no es cierto que no se haya dado trámite a la nulidad, distinto es que la UGPP no haya encontrado fundamentos para decretarla, conforme a lo previamente expuesto.
Ahora, si lo pretendido por la accionante con la afirmación realizada es que debió decretarse la nulidad, se aclara que, como se evidenció, la aplicación normativa en el caso ya había sido definida desde que se libró mandamiento de pago y se resolvieron las excepciones, sin que la accionante hubiera discutido esa determinación. De hecho, cuando propuso excepciones aludió precisamente al Estatuto Tributario para fundamentar la prescripción. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En lo atinente a la falta de reconocimiento de personería jurídica de su apoderada, se aprecia que ciertamente en la Resolución RCC-64671, en la que se rechazó la solicitud de nulidad, la entidad evidenció que la abogada no aportó documento alguno para acreditar la delegación de las facultades de representación de A Y C LTDA. ni poder, lo que impedía tenerla como tal, conclusión que esta Subsección no encuentra arbitraria ni irracional, sino adecuada al ordenamiento jurídico y a los requisitos que se exigen para demostrar esa condición, por lo que no se advierte la vulneración alegada.
De otra parte, respecto a la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar, se advierte que el 16 de mayo de 2024 resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto en el que tuvo por no presentada la solicitud de conciliación y declaró que los actos que iban a demandarse (Resolución RCC-64778 del 12 de diciembre de 2023 y la comunicación respuesta de 31 de enero de 2024 expedidas por la UGPP) no eran susceptibles de conciliación por tratarse de temas tributarios y porque no estaban señalados en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, e indicó que expediría la respectiva constancia. En contra de la anterior decisión, la convocante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja y el 27 de mayo de 2024 la Procuraduría no repuso el auto recurrido, declaró improcedente el recurso de queja y ordenó expedir la constancia respectiva; para el efecto, concluyó que la convocante podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que en ningún momento se negó algún recurso de apelación que hiciera procedente la queja.
En ese orden de ideas, no le asiste razón a la sociedad accionante cuando afirma que se le impide el acceso a la administración de justicia, pues, como lo explicó la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar, con la constancia de que el asunto no es conciliable quedó habilitada para acudir a la jurisdicción, ante el agotamiento del requisito de procedibilidad, por lo que de ninguna forma se desconoce el derecho al acceso a la administración de justicia Así mismo, se denota que el rechazo de la queja obedeció a que el recurso no se interpuso contra una decisión que rechazara la apelación para que fuera Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 procedente, conclusión que esta Subsección halla totalmente ajustada al ordenamiento jurídico.
Se confirmará, entonces, la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en cuanto negó el amparo solicitado en relación con los argumentos atinentes a la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar y declaró improcedente la acción respecto a los desacuerdos frente a la UGPP, pero esto último con excepción de los reparos sobre el reconocimiento de personería jurídica y la solicitud de nulidad, frente a los cuales se negará la salvaguarda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en cuanto a la Procuraduría 123 Judicial II Administrativa de Valledupar y declaró improcedente la acción respecto a los desacuerdos frente a la UGPP, pero esto último con excepción de los reparos sobre el reconocimiento de personería jurídica y la solicitud de nulidad, frente a los cuales se niega la salvaguarda.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicado: 11001-03-15-000-2024-03758-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.