CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP- Demandado: JOSÉ CALIXTO QUINTERO CORRALES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN- las causales de revisión son taxativas y no admiten interpretaciones extensivas / Art. 20 Ley 797 de 2003- Procede revisar las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
También procede por las causales del recurso extraordinario de revisión. La Sala Uno Especial de Decisión decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en contra de la sentencia de 18 de octubre de 2017, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor José Calixto Quintero Corrales interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual Cajanal reliquidó su pensión de vejez, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que fue beneficiario del régimen de transición. En ese proceso, se accedió a las pretensiones de la demanda, en ambas instancias. 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión La UGPP pretende la revocatoria de la sentencia de segunda instancia, por considerar que la prestación reconocida excedió lo debido, por cuanto no se tuvieron en cuenta las disposiciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 para el cálculo del ingreso base de liquidación y los factores salariales a tener en cuenta, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional, en algunas de sus providencias.
II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. Demanda El señor José Calixto Quintero Corrales, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se reliquidó su pensión vejez, en la forma dispuesta por la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que se encuentra cobijado por el régimen de transición y, por ende, debió aplicarse el Decreto 546 de 1971; así como el Decreto 717 de 1978 para establecer los factores de liquidación. A título de restablecimiento del derecho, se pidió ordenar a la demandada el pago y liquidación de la pensión del causante en el equivalente al 75% de la remuneración más elevada percibida en el último año de servicio, tomando como base salarial el 80% de lo que devengaron por todo concepto los magistrados de altas cortes para el año 2004, con fundamento en lo ordenado por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia de 9 de abril de 2003, en la que se dispuso pagar las diferencias salariales por concepto de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998.
Como fundamentos fácticos, se narró, en síntesis, lo siguiente: El señor José Calixto Quintero Corrales laboró en la Rama Judicial durante más de veinte años, hasta que se retiró del servicio el 24 de abril de 2004, cuando ocupaba el cargo de fiscal delegado ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Riohacha. El 29 de octubre de 2004 adquirió el estatus pensional, al cumplir 55 años de edad.
Mediante Resolución 28348 de 19 de septiembre de 2005, aclarada por la Resolución 2569 de 24 de enero de 2006, Cajanal reconoció a su favor pensión de 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión mensual vitalicia por vejez, de conformidad con la Ley 100 de 1993, en cuantía de $5´811.149,19.
Posteriormente, a través de la Resolución 54965 de 23 de noviembre de 2007 se reliquidó la pensión de vejez, en cuantía de $5’867.182,25. Pese a que en la Resolución 28348 de 19 de septiembre de 2005 se estableció que el señor José Calixto Quintero Corrales se encontraba cobijado por el régimen de transición y le resultaba aplicable los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, al momento de liquidar la mesada se tuvo en cuenta la Ley 100 de 1993, por lo que se reconoció el 75% del promedio del salario devengado en los últimos 10 años y 24 días de servicio, sin la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año. Mediante sentencia de 9 de abril de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor José Calixto Quintero Corrales, se ordenó a Cajanal pagar al accionante una bonificación por compensación de carácter permanente, que sumada a los demás ingresos salariales igualara el 80% de lo que por todo concepto perciben mensualmente los magistrados de altas cortes, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, efectiva a partir del 1º de enero de 2001, lo que arroja un valor mensual de $10’383.435,60.
La Fiscalía General de la Nación dio cumplimiento al fallo mediante las Resoluciones 900 de 28 de febrero de 2005, 1667 de 28 de abril de 2005 y 960 de 12 de septiembre de 2006. 1.2. Sentencia de primera instancia La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de La Guajira profirió sentencia el 3 de diciembre de 2010, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
Como consecuencia, se declaró la nulidad del acto que reliquidó la pensión del actor y se ordenó a Cajanal reconocer y pagar la pensión vitalicia de jubilación en el equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de prestación de servicios a la Fiscalía General de la Nación, teniendo en cuenta todo lo percibido conforme al régimen especial aplicable a los servidores de la Rama Judicial, a partir del 29 de octubre de 2004, más las primas correspondientes, debidamente reajustadas y actualizadas.
Para el efecto, se expuso lo siguiente: Teniendo en cuenta y tomando como base la certificación obrante a folio 40 del expdiente, con fundamento en lo decidido por esta jurisdicción mediante la 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión sentencia de fecha abril 9 de 2003, el valor correspondiente a la asignación básica, los gastos de representación, la prima especial y la bonificación por compensación, será el 80% de lo devengado mensualmente por los magistrados de altas cortes en el año 2004 ($17.305.726,00), que asciende a $13.844.580,80; cantidad ésta a la cual se sumarán las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados ($161.649,80), prima de servicios ($190.360,00), prima de vacaciones ($236.388,66) y prima de navidad ($410.396,83), que corresponde a $998.795,29.
De esta manera, el salario base para la liquidación de la pensión vitalicia de jubilación al demandante asciende a la cantidad de $14.843.376,09, cuyo 75% corresponde a $11.132.532,06, que es el valor de la pensión, efectiva a partir del 29 de octubre de 2004, cantidad esta que deberá ser actualizada mesada por mesada conforme a la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado.
También deberán reconocerse y pagarse debidamente actualizadas las primas correspondientes y la llamada mesada catorce con los reajustes legales que se efectúan anualmente. Se dispuso, además, que del valor liquidado se debía descontar las sumas canceladas por concepto de pensión de vejez, de acuerdo con las Resoluciones 28348 de 2005, 2569 de 2006 y 54965 de 2007.
Se explicó que el causante fue beneficiario del régimen de transición y cumplió los requisitos de edad (55 años) y tiempo de trabajo al servicio de la Rama Judicial (más de 20 años), dispuestos en el Decreto 546 de 1971, por lo que su pensión debía ceñirse a lo establecido en esa normativa especial. Se aclaró que por “asignación mensual” debe entenderse no solo la remuneración básica mensual sino todo lo que el demandante percibió por concepto de salario, es decir, lo que devengaba de manera habitual y periódica como retribución del servicio. 1.3.
Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario La Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia de 18 de octubre de 2017, confirmó el fallo de primera instancia. Como sustento, se explicó lo siguiente: Si bien Cajanal en el acto acusado tuvo en cuenta los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 546 de 1971, no procedió para efectos de su liquidación de conformidad con esa normativa, desconociendo con ello los factores salariales contemplados en los Decretos 717 y 911 de 1978.
Los servidores vinculados a la Rama Judicial y al Ministerio Público, beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación en el equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de servicio, con inclusión de todos los 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión factores salariales.
Los componentes base y porcentaje son inseparables, de acuerdo con la norma especial aplicable al caso del accionante, en armonía con los principios de inescindibilidad de la norma y favorabilidad, pues el régimen de transición no hizo excepción frente a los factores base de liquidación de la pensión ni sobre la forma de liquidarla. El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispuso que el monto de la pensión para los beneficiarios del régimen de transición es el establecido en las normas anteriores a su entrada en vigencia, “entendiendo por monto no solo el porcentaje de la pensión, sino la base de dicho porcentaje, como lo tiene establecido la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de esta Sala de Conjueces”.
De acuerdo con lo anterior, el monto de la prestación pensional reconocida al señor José Calixto Quintero Corrales debe ser liquidado teniendo en cuenta el 75% de la asignación más alta que haya devengado en el último año, incluyendo todos los factores salariales, según lo expuso el tribunal de primera instancia. 2. El recurso extraordinario de revisión 2.1.
Demanda El 28 de febrero de 2020, la Unidad Administrativa de la Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 3 de diciembre de 2010 de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de La Guajira, la cual fue confirmada mediante fallo de 18 de octubre de 2017, proferido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación. El recurso extraordinario se fundó en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que habilita la revisión de las providencias relacionadas con el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Como pretesiones se solicitó: i) revocar la sentencia objeto del recurso extraordinario, y ii) declarar que el señor José Calixto Quintero Corrales no es acreedor de un derecho adquirido y, en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional de conformidad con lo previsto en el artículo 21 o en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso; así mismo, tener en cuenta el Decreto 1158 de 1994 para determinar los factores de liquidación, y aplicar la tasa del reemplazo del 75%, por haber adquirido el estatus pensional conforme a la reglas de transicion del sistema general de pensiones. 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión En sustento de sus pretensiones, el apoderado de la entidad recurrente adujo que en la sentencia objeto del recurso se efectuó un reconocimiento y se ordenó una liquidación en virtud de una normativa diferente a la aplicable al caso del señor José Calixto Quintero Corrales, con fundamento en los siguientes hechos: El señor José Calixto Quintero Corrales, si bien es cierto se encuentra dentro del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ello, su pensión se rige por el Decreto 546 de 1971, no lo es menos que el ingreso base de liquidación que resulta aplicable para determinar el cálculo de su mesada pensional es el dispuesto en el inciso 3º de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual el monto de la pensión de las personas a quienes les faltare menos de diez años para adquirir el derecho corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior.
La sentencia recurrida ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor José Calixto Quintero Corrales sin tener en cuenta las reglas definidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, con lo cual se vulneró el debido proceso por el desconocimiento de la norma y la transgresión de los artículos 1, 2, 6, 29, 48, 121 y 124 de la Constitución Política; además, se otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, en detrimento del erario público.
La cuantía del derecho reconocido, también, excede lo debido de acuerdo con la ley, como quiera que los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se complementan, por lo que la interpretacion adoptada en la decisión demandada se fundó en una norma inexistente, toda vez que el señor José Calixto Quintero Corrales no adquirió su derecho pensional antes del 1º de abril de 1994 y, en esa medida, el ingreso base de liquidación es el dispuesto en dicho sistema general de pensiones.
El entendimiento de la norma realizado por la Seccón Segunda del Consejo de Estado “contraviene postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, especificamente porque viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional permitiendo la inyección de más subsidios pensionales por parte del Estado para el pago de las pensiones gobernadas por el régimen de transición”.
Adicionalmente, se desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional, en relación con la interpretación de los parámetros legales sobre los cuales deben ser reconocidas las pensiones sujetas al régimen de transición, como se observa en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018.
Tal situación se concreta en un aumento de la mesada pensional del señor José Calixto Quintero Corrales en un 89,74%, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial, con abuso palmario del derecho. 2.2. Trámite del recurso extraordinario 2.2.1. Mediante auto de 24 de febrero de 2021 se admitió el recurso extraordinario de revisión. Las notificaciones se surtieron en debida forma. 2.2.2.
El señor José Calixto Quintero Corrales se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual consideró que: i) el cargo de violación del debido proceso no se fundamentó en ninguna de las garantías que conforma ese derecho fundamental, cuyo alcance es netamente procesal; por el contrario, el debate recae sobre la aplicación de una norma sustancial en materia pensional; ii) la cuantía del derecho pensional reconocido no excede lo debido por disposición legal, en la medida en la que se aplicó lo normado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para establecer el derecho de acceder a la pensión en los términos de la reglamentación especial anterior (Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978); iii) las normas especiales que regulan la situación pensional de los funcionarios judiciales prevalece sobre las normas generales, como las contenidas en el sistema general de pensiones; iv) la demandante pretende reabrir el debate de fondo e imponer su interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a pesar de que resulta desfavorable para el pensionado; v) por monto se entiende no solo el porcentaje, sino la base de liquidación; vi) la jurisprudencia que ha decidido dejar sin efectos acreencias pensionales no es aplicable al asunto porque en esos casos se evidenció abuso del derecho o corrupción; vii) no son aplicables los cambios jurisprudenciales ocurridos con posterioridad a la terminación del proceso que definió la reliquidación., porque la decisión se profirió en el marco de la normativa vigente en ese momento y operó el fenómeno de la cosa juzgada, y viii) el principio de sostenibilidad financiera no justifica que se modifique desfavorablemente la mesada pensional legalmente reconocida, por cuanto la alteración solo es posible cuando la pensión se ha obtenido con fraude a la ley, por error, abuso del derecho o cualquier otro tipo de irregularidad.
III. CONSIDERACIONES 1. Manifestación de impedimento Mediante escrito de 19 de octubre de la presente anualidad, el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó su impedimento para conocer del asunto de la 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión referencia, con fundamento en la causal contenida en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, por tener interés indirecto en el proceso.
Manifestó que, para el 1° de abril de 1994 -fecha en la que entró en vigor el sistema general de pensiones- tenía 41 años, por lo que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de ahí que su derecho pensional “se causará y liquidará conforme con las reglas previstas en el citado artículo 36, que remite al régimen anterior en lo que atañe a edad, tiempo de servicio y monto”.
Como el asunto de la referencia exige adoptar una postura frente a la forma en la que deben liquidarse las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, consideró que la decisión que se adopte puede tener incidencia en su situación pensional. La Sala es competente para resolver el impedimento manifestado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 1311 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021.
En cuanto a la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha sostenido que el interés al que se refiere la disposición “es aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del proceso”2.
De acuerdo con lo expuesto, encuentra la Sala que la circunstancia expuesta en el escrito de impedimento se enmarca en el supuesto normativo previsto en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, en la medida en la que la decisión que se adopte, relacionada con la forma en la que deben liquidarse las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resulta de interés para el magistrado que se encuentra cobijado por dicho régimen de transición, lo que podría incidir en su objetividad e imparcialidad. 1 Artículo 131.
Trámite de los impedimentos. “Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: 3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente”. 2 Auto 039 de 22 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión Por consiguiente, se aceptará el impedimento manifestado por el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez y se le separará del conocimiento del presente recurso extraordinario de revisión. 2.
Normativa aplicable y caducidad En el presente asunto, la sentencia cuestionada fue proferida el 18 de octubre de 2017 y quedó ejecutoriada el 20 de noviembre siguiente, en vigencia del CPACA - Ley 1437 de 2011. De acuerdo con el inciso 4º del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. En ese sentido, el término de caducidad inició a correr el 21 de noviembre de 2017 y vencía el 21 de noviembre de 2022.
Como la demanda se presentó el 28 de febrero de 2020, se concluye que fue oportuna. 3. Competencia La Sala Especial es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 18 de octubre de 2017, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación. Ello, en atención a la competencia que le asignan los artículos 1073 y 2494 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 295 del Acuerdo No. 80 de 2019. 3 Artículo 107.
Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 4 Artículo 249. Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 5 Artículo 29.
“Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. 10 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión 4.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la 11 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables6.
Por su parte, el artículo 252 del CPACA contempla que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento, y iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 20187, señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer8”.
De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 5.
Aplicación del IBL en el marco del régimen de transición El Acto Legislativo 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 constitucional, en el artículo 1º dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados". 6 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 7 Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 “Corte Constitucional.
Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva”. 12 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión Sobre la noción de abuso del derecho y fraude a la ley9, la Corte Constitucional ha explicado que “no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”10.
En ese entendido, los conceptos de abuso del derecho y fraude a la ley, tratándose de pensiones obtenidas en contravía de los postulados que rigen el sistema pensional, no hace referencia a la existencia de conductas ilícitas sino al uso y favorecimiento de interpretaciones contrarias a la Carta Política y a la ley, con lo cual se logran reconocimientos prestacionales ilegales, en perjuicio del erario y de la sostenibilidad del sistema de seguridad social.
El artículo 36 del sistema general de pensiones -Ley 100 de 1993- contempló un régimen de transición, de acuerdo con el cual “la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados11”.
“Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley12”. 9 En sentencia C-258 de 2013 se explicaron las dos concepciones, en los siguientes términos: “Según las anteriores referencias, a juicio de la Sala quien actúa en fraude a la ley, ejecuta actos que guardan fidelidad al texto de la norma o que se desprenden de una interpretación en apariencia razonable de ella, pero que en realidad eluden el sentido de las disposiciones y conducen a resultados que desbordan la naturaleza y finalidades de la respectiva institución jurídica.
Tales actos pueden o no tener lugar por la voluntad del agente. Por ello el fraude a la ley no debe confundirse con el fraude susceptible de sanción penal o de otra naturaleza. En su dimensión objetiva, el fraude a la ley únicamente requiere que exista un aprovechamiento de las opciones hermenéuticas que se desprenden de una regla, para hacerla producir resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico apreciado en su conjunto.
(…) En términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue.
(….) De conformidad con las consideraciones previas, la figura jurídica del abuso del derecho es la otra cara del fraude a la ley, ahora mirada desde la acción cometida por el titular de un derecho. En otras palabras, mientras el fraude a la ley se construye desde la mirada del resultado objetivo contrario a las finalidades de una institución jurídica, el abuso del derecho se mira desde el punto de vista de quien es titular del derecho y puede caracterizarse como un ejercicio manifiestamente irrazonable o desproporcionado.
Para que se configure el fraude a la ley y el abuso del derecho no se requiere la existencia de una intención o culpa, basta que se produzca un resultado manifiestamente desproporcionado contrario a las finalidades previstas por el ordenamiento para una disposición o institución jurídica. 10 Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 Inciso 2º. 12 Inciso 3º. 13 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión El artículo 21 de la misma normativa definió el ingreso base de liquidación como “el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
Se otorgó al trabajador la opción de optar por el promedio calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral, cuando éste fuere superior. A través del control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional estudió el artículo 36 de de la Ley 100 de 1993 y, en un primer momento, adoptó los siguientes pronunciamientos: - En sentencia C-168 de 20 de abril de 199513 se consideró que el establecimiento del régimen de transición se encontraba justificado en la situación de las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, quienes, si bien tienen una expectativa, al igual que aquellos que acaban de iniciar su vida laboral, merecen un trato diferente por encontrarse en condiciones distintas, hecho que responde a una “plausible política social”.
Ello por cuanto, “la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual”.
En la misma providencia, cuando se abordó el análisis de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, la Corte precisó que la aplicación del principio de favorabilidad en materia de régimen pensional es labor que incumbe al juez en cada caso concreto, “pues es imposible, en juicios de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a determinado trabajador”. - En sentencia C-596 de 20 de noviembre de 199714, al estudiar la exequibilidad de la expresión “al cual se encuentren afiliados”, contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se concluyó que la redacción de la norma no era violatoria de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, en la medida en la que 13 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 14 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 14 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión “dicho beneficio (el régimen de transición) consiste en el derecho a acceder a la pensión de vejez o de jubilación, con el cumplimiento de los requisitos relativos a edad y tiempo de servicio o semanas de cotización que se exigían en el régimen pensional al que estuvieran afiliados en el momento de entrar a regir la ley mencionada.
Por lo tanto, estas condiciones y las relativas al monto mismo de la pensión, no se rigen por la nueva ley (la Ley 100 de 1993), sino por las disposiciones que regulaban el régimen pensional al cual se encontraban afiliados en el momento de entrar a regir dicha ley. Las demás condiciones y requisitos, distintos de los mencionados, sí se rigen por la referida Ley 100”.
Para arribar a esa conclusión, la Corte explicó que el beneficio del régimen de transición consiste en la posibilidad de obtener la pensión según los requisitos del régimen pensional anterior, pues “no podía ser de otra forma, porque de lo contrario, se pregunta la Corte: ¿Cuáles serían los requisitos o condiciones más favorables que se harían prevalecer frente a las exigencias de la nueva ley? Si la persona no estaba vinculada a ningún régimen pensional, no existía ni siquiera la expectativa de derecho a pensionarse según determinados requisitos.
En esa ocasión, recordó el alto tribunal que el principio de favorabilidad “supone que existen dos normas jurídicas que regulan una misma situación de hecho, y que una de ellas es más favorable que la otra. Pero ambas normas deben estar vigentes en el momento en que el juez que analiza el caso particular va a decidir cual es la pertinente”.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación, desde temprano interpretó el artículo 36 de la ley 100 en el sentido de entender que el “monto” de la pensión comprende el porcentaje y la base de liquidación, a partir de razones de favorabilidad laboral y del efecto útil de las normas. En esa medida, a los beneficiarios del régimen de transición se les debía aplicar, en su integridad, el régimen anterior, por ende, el ingreso base de liquidación no podía calcularse con fundamento en las normas del sistema general de pensiones.
En sentencia de 21 de septiembre de 200015, la Subsección A explicó que las personas sometidas al régimen de transición deben jubilarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión gobernados por las normas anteriores a la ley 100 de 1993. Como no existen más condiciones para acceder a la pensión, la redacción de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la ley en mención no 15 Subsección A, exp. 470-99, Nicolás Pájaro Peñaranda. 15 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión guarda coherencia, lo que obliga a aplicar la situación más favorable.
El análisis se plasmó en los siguientes términos: Monto, según el diccionario de la lengua, significa “Suma de varias partidas, monta.” Y monto es “Suma de varias partidas.” (Diccionario de la Lengua “Española”, Espasa Calpe S.A., Madrid 1992, tomo II, páginas 1399-1396). Advierte la Sala, conforme a la acepción de la palabra “monto” que cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por ciento de una cantidad, como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje de la cuantía de una pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima siquiera a la idea que sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma de varias partidas, sino la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la suma del respectivo promedio de los factores que deben tenerse en cuenta y que debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores a la ley 100.
Por manera que si las personas sometidas al régimen de transición deben jubilarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión gobernados por las normas anteriores a la ley 100, no ve la Sala cuáles son las demás condiciones para acceder al derecho, que según la última regla del inciso 2º en análisis se rigen por dicha ley.
De otro lado, la Sala también observa que en el inciso 3º del artículo 36, están previstos un ingreso base y una liquidación aritmética diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación del inciso 2º, puesto que del monto que se rige por las normas anteriores se infiere un ingreso base regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico anterior, lo cual pone de presente la redacción contradictoria de tales normas, que conduce necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato del artículo 53 de la Constitución Política a tener en cuenta la mas favorable, o sea la primera regla del inciso 2º.
En sentencia de 30 de noviembre de 200016, la Subsección B reiteró que, para efectos del reconocimiento y pago de la pensión, en cuanto a los aspectos de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, se aplica en su integridad la normatividad anterior, en procura de los principios de aplicación de la ley más favorable al trabajador (art. 53 CP) y de “inescindibilidad de la ley, que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el principio de la seguridad jurídica”.
Con base en lo anterior, se concluyó que “el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consagró el régimen de transición, consistente en que, las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, se les aplica en su integridad el régimen anterior que las regula y beneficia. (…) Si se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada ley, para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley, pues la normatividad anterior (Ley 33 de 1985) señala la forma de liquidar la pensión, se 16 Exp. 2004-00, M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. 16 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la ley en los términos ya indicados”.
En sentencia de unificación del 4 de agosto de 201017, la Sección Segunda se refirió al régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993 y estimó que debía darse aplicación al principio de inescindibilidad normativa; así mismo, que la noción de “monto” e “ingreso base de liquidación” constituían una unidad conceptual, y los factores que lo integraban eran meramente enunciativos y no taxativos; por último, que el descuento por aportes se debía ordenar cuando no se hubiere efectuado para mantener el equilibrio en las finanzas públicas pensionales.
La tesis que se acaba de exponer fue defendida y aplicada, de forma continuada, por la Sección Segunda del Consejo de Estado18, hasta el año 2018, cuando se profirió la sentencia de unificación que fijó una nueva postura, a la cual se hará alusión más adelante. La Corte Constitucional, en las salas de revisión, también, avaló la postura de la integralidad en la aplicación de los regímenes de transición frente a la determinación del IBL19.
En el año 2013, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-258 de 7 de mayo20, en la que analizó la consonancia del artículo 1721 del régimen pensional aplicable a 17 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. 18 En sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, exp. 2006-07509-01(0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, la Sección Segunda estableció que para aquellas personas que estuvieran en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL correspondía al señalado en la norma anterior a esa ley, así como los factores salariales para liquidarla, siempre que estos últimos fueran remuneración o que el legislador los estableciera como tal, aún si no tuvieran ese carácter.
Señaló que sobre los mismos se debían realizar los descuentos por aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. Igualmente, refirió a algunos factores que no se podían considerar para la liquidación de la pensión como la indemnización por vacaciones y la bonificación por recreación. Dicha postura se mantuvo en el tiempo, como se puede ver en las siguientes providencias: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. sentencia de 23 de noviembre de 2000, exp. 2936- 1999. M.P. Ana Margarita Olaya Forero; Subsección B, sentencia de 16 de febrero de 2006, exp. 2002-04076-01(4076-04). M.P. Jesús María Lemos Bustamante; Subsección B, exp. 2003-02794- 01(1564-06), M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado; Subsección B, sentencia de 22 de noviembre de 2007, exp. 2000-03034-01(2502-05), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez;
Subsección B, sentencia de 6 de marzo de 2008, exp. 2003-04619-01(4799-05), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Subsección A, sentencia de 8 de agosto de 2011, exp. 2003-08611-01(0447-09), M.P. Alfonso Vargas Rincón; Subsección A. sentencia de 17 de abril de 2013, exp. 2010-00898- 01(0112-12), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, entre otras. 19 Ver, por ejemplo, sentencias T-631 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-1000 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T–169 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-651 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-386 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-251 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-180 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras. 20 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 21 Artículo 17.
“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. 17 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión los congresistas -Ley 4 de 1992- con la Carta Política.
En esa oportunidad, se declaró la inexequibilidad de las expresiones “durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal” y “por todo concepto”. Para llenar el vacío que representó el retiro del ordenamiento jurídico de la expresión “por todo concepto”, se estimó que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
Para ello, se indicó que el propósito original de legislador fue impedir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 para unificar dicha pauta en el régimen de prima media, lo cual, además, coincide con los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2005 de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema pensional.
En la misma providencia se aclaró que las consideraciones señaladas en esa decisión no podían ser trasladadas en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados, por cuanto: En primer lugar y como indicó la Sala, la acción pública tiene un carácter rogado, por tanto, sería contrario a la configuración constitucional de la acción que este Tribunal extendiera su análisis a otros regímenes dispuestos por disposiciones distintas al artículo 17 de la Ley 4 de 1992.
En segundo lugar, cada régimen especial cuenta con una filosofía, naturaleza y características específicas, sin que sea posible extender de forma general lo aquí analizado en relación con el régimen especial de Congresistas. En efecto, todos los regímenes especiales, precisamente al ser especiales, son distintos entre sí y por tanto, ameritan cada uno un análisis diverso.
A partir del anterior pronunciamiento, la Corte Constitucional, en varias providencias, consideró que se había realizado un análisis en abstracto del artículo 36 de la Ley 100 y se había fijado una regla en materia de la aplicación del IBL para efectos de la liquidación de la pensión, de acuerdo con la cual éste no fue un aspecto sometido a transición, por lo que debe aplicarse el inciso 3º del citado artículo 36 del sistema general de pensiones.
En sentencia SU-230 de 201522, por ejemplo, en ejercicio del control de revisión de fallos de tutela, se adujo que “aunque la interpretación de las reglas del IBL Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. 22 Los magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva salvaron el voto, al considerar que en la sentencia C.-258 de 2013 únicamente se analizó el régimen pensional de los congresistas, por lo que era incorrecto interpretar que se había fijado un 18 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, (…) ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”23.
En vista de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó las razones por las cuales mantenía su tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes especiales. Para el efecto, consideró que un régimen de transición debía ser aplicado en forma integral, por lo que los topes fijados en la sentencia C-258 de 2013 no operaban en el evento de quien encontrara regida su situación pensional por normativas especiales, como el Decreto 546 de 1971, pues eran contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante de la Corporación24.
En la sentencia de unificación proferida el 24 de septiembre de 2015 por la Sala Plena de la Sección Segunda25 se indicó que, por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, cuando se aplicaba el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971, la pensión se debía reconocer en el equivalente al 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios, con base en los factores a los que alude el artículo 12 del Decreto 717 de 1978.
En sentencia de 9 de febrero de 201726 la Sección Segunda reafirmó la postura de esta Corporación sobre el régimen de transición en pensiones, contenida en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y en la sentencia del 26 de precedente aplicable a los demás regímenes; por consiguiente, el ejercicio hermenéutico efectuado no se corresponde con la competencia de las Salas de Revisión. 23 Postura reiterada en las sentencias SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, entre otras. 24 En sentencia de 7 de febrero de 2013, exp. 1723-2012, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, se sostuvo: “Cuando la obligación pensional en virtud del régimen de transición, encuentre su regulación en el Decreto 546 de 1971, los valores prestacionales que deban reconocerse, luego de la vigencia del referido Acto Legislativo, habrán de compensar lo relacionado con su financiación; en otras palabras, ningún pago pensional que comporte regulación a la luz del Decreto 546 de 1971 habrá de reconocerse, si no se encuentra debidamente financiado, ello, en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad financiera de ese derecho prestacional, que implica por supuesto, la fidelidad para con el sistema.
A lo que debe agregarse, que esta Corporación jurisprudencialmente ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que un régimen de transición debe ser aplicado en forma integral; de manera, que los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971, no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política y 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011)”. 25 Exp. 2245-2013, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 26 Exp. 2013-01541 (4683-2013), M.P. César Palomino Cortés. 19 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión noviembre de 201627.
Se indicó, así, que: (…) La línea jurisprudencia del Consejo de Estado, se sintetiza en que esta Corporación, ha entendido el régimen de transición: a) bajo los principios de integridad e inescindibilidad normativa b) la noción de “monto” e “ingreso base de liquidación” como una unidad conceptual, c) los factores integrantes de éste, como meramente enunciativos y no taxativos, d) y ha ordenado el descuento por aportes en cuento no se hubieren efectuado, para mantener el equilibrio en las finanzas públicas pensionales.
En sentencia, también, de 9 de febrero de 201728 se agregó que no era viable acoger el razonamiento de la sentencia SU-230 de 2015, porque afectaba el derecho a la igualdad de muchos beneficiarios del régimen de transición que tienen pensiones pendientes de decisión judicial o administrativa; además, el entendimiento del ingreso base de liquidación contenido en la sentencia C-258 de 2013 no podía extenderse a las demás pensiones de los regímenes especiales del sector público.
El 28 de agosto de 201829, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura y unificó el criterio a seguir frente al problema interpretativo en materia de la aplicación integral de la Ley 33 de 198530 a los beneficiarios del régimen de transición, acogiendo, esta vez, la tesis de la Corte Constitucional. Se definió que el IBL en esos casos era el contemplado en los artículos 21 y 36, inciso 3º, de la Ley 100 y que los únicos factores que debían incluirse eran aquellos sobre los cuales el empleado realizó sus aportes o cotizaciones al sistema pensional.
Se estableció, además, que esa posición se aplicaría de forma retrospectiva a todos los casos que estuvieran pendientes por resolver en vía administrativa y judicial, con expresa exclusión de los casos que hubieran hecho tránsito de cosa juzgada. Adicionalmente, se aclaró que “no puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra 27 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, exp. 2013-01341-01(3413-2013), M.P. Gabriel Valbuena Hernández, en la que además se añadió la siguiente explicación: “Los principios de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, que la misma Corte Constitucional ha estimado incorporados a la Constitución Política colombiana en virtud del llamado “bloque de constitucionalidad”, no se predican exclusivamente de los cambios legales sino también de las variaciones jurisprudenciales.
Si la interpretación tradicional del Consejo de Estado sobre el concepto de “monto” en las pensiones del régimen de transición del sector público se ha aplicado a la generalidad de los pensionados de dicho sector, tanto en sede administrativa como en las decisiones judiciales, y esa interpretación ha sido compartida por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad y de tutela, no parece acorde con los referidos principios de progresividad y no regresividad el cambio jurisprudencial que se pretende introducir con la sentencia SU-230 de 2015”. 28 Exp. 2489-2015, Gabriel Valbuena Hernández. 29 Exp. 2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 30 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 20 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada”.
Recientemente, en sentencia de unificación de 11 de junio de 202031, la Sección Segunda de esta Corporación sentó jurisprudencia en relación con el derecho de pensión de los servidores públicos de la Rama Judicial y el Ministerio Público sujetos al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Se fijó la siguiente regla: De lo expuesto anteriormente se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 4.1.
El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;32 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los 31 2016-00630-01(4083-17)CE-SUJ-S2-021-20, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 32 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 21 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;33 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.
En cuanto a los efectos de esa decisión se dispuso: La Sección Segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.
(…) No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA. 6.
Caso concreto El legislador contempló la acción de revisión de las providencias que hacen reconocimientos pensionales, como un mecanismo para salvaguardar el interés general ante los posibles excesos que pudieran presentarse, en detrimento de los principios de la moralidad administrativa, solidaridad y equilibrio financiero34. La acción fue recogida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y habilita la revisión judicial de las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los siguientes eventos: 33 “Artículo 1.”. 34 Consultar, al respecto, Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 1º de agosto de 2017, expediente 2016-02022-00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, y Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00, M.P. William Hernández Gómez. 22 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión i) Por las causales señaladas en la ley para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. ii) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y iii) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
En principio, el recurso extraordinario de revisión no puede emplearse como un mecanismo judicial para controvertir las interpretaciones normativas efectuadas por los jueces en sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada; sin embargo, en el presente asunto por encontrarse en discusión un posible exceso en el reajuste pensional ordenado a favor del señor José Calixto Quintero Corrales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, corresponde adentrarse en el fondo del asunto con el fin de determinar si el estudio normativo aplicado en la sentencia impugnada se encuentra acorde con las normas y la jurisprudencia imperantes al caso concreto, o si se incurrió en abuso del derecho y fraude a la ley.
En el caso concreto, la parte actora manifestó que la sentencia impugnada se obtuvo con violación del proceso y, además, reconoció un derecho pensional que excede lo debido de acuerdo con la ley, por cuanto se desconocieron las normas aplicables a la situación pensional del causante, según la interpretación de la Corte Constitucional, en lo relacionado con el ingreso base de liquidación y los factores a tener en cuenta, por consiguiente, se ordenó una mesada desproporcional que afecta la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, mediante un claro abuso del derecho y fraude a la ley.
De acuerdo con las razones expuestas en la demanda, corresponde determinar si la orden de reliquidación de la pensión del señor José Calixto Quintero Corrales, dispuesta en sentencia de 3 de diciembre de 2010 de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de La Guajira, la cual fue confirmada en el fallo de 18 de octubre de 2017, proferido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, excedió lo debido legalmente.
Si bien el recurrente, también, invocó la causal de nulidad referida a haberse obtenido la decisión con violación del debido proceso, de la exposición efectuada en la demanda se advierte que la controversia gira en torno a la normativa que debió tomarse por fundamento para establecer el ingreso base de liquidación y los factores salariales para el cálculo de la mesada pensional del causante, sin hacer manifestación alguna a actuaciones violatorias del derecho al debido proceso.
Por esa razón, el estudio se limitará al cargo que refiere a la cuantía de la pensión reconocida en exceso. 23 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión Según el recurso extraordinario de revisión, el señor José Calixto Quintero Corrales fue beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que le resulta aplicable el Decreto 546 de 1971 para efectos de determinar la edad, el tiempo de cotización y la tasa de referencia de su pensión de jubilación; sin embargo, el ingreso base de liquidación y los factores de liquidación deben atender lo dispuesto en el sistema general de pensiones.
Como se explicó en acápite anterior, la controversia que plantea la UGPP ha sido abordada por esta Corporación en múltiples ocasiones, en razón a las interpretaciones disímiles que suscitó la redacción del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto a la aplicación de ese sistema general en materia pensional a las personas cobijadas por el régimen de transición, y los pronunciamientos jurisprudenciales que, al respecto, emitieron el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Y es que, en efecto, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no existía un sistema integral de pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes administrados por diferentes entidades de seguridad social. En lo que concierne a la aplicación del IBL y los factores de liquidación de las normativas pensionales anteriores a la Ley 100, a los beneficiarios del régimen de transición, la Sección Segunda de esta Corporación mantuvo una interpretación constante durante al menos dos décadas que pregonaba, para esos efectos, el empleo integral de la norma especial, con fundamento en los principios de seguridad jurídica, inescindibilidad de la norma y favorabilidad.
En el caso que es materia de análisis, se afirmó que el reconocimiento excesivo de la mesada pensional del señor José Calixto Quintero Corrales tuvo por origen el desconocimiento de la postura asumida por la Corte Constitucional frente a la aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición. Para la Sala, el discernimiento efectuado en la demanda no tiene la entidad suficiente para invalidar la sentencia acusada.
Al revisar el fundamento aludido en la providencia que es objeto de censura, se advierte que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda dio pleno cumplimiento al precedente fijado por esta Corporación, vigente para el momento en el que se profirió la decisión. En efecto, al tratarse de un ex trabajador de la Rama Judicial se aplicaron las previsiones del Decreto 546 de 1971 -por remisión de la Ley 33 de 1985-, para determinar la edad, el tiempo de cotización y el monto de la pensión (tasa de reemplazo e ingreso base de liquidación), con inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicio, en la forma 24 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión señalada por la jurisprudencia proferida por esta jurisdicción, esto es, acudiendo a lo dispuesto en el Decreto 717 de 1978.
Aunque en las providencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se guardó silencio en relación con el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales que se tuvieron en cuenta y sobre los cuales no se efectuó la deducción legal, se observa que la UGGP, luego de dar cumplimiento a la orden judicial, modificó el acto administrativo que ordenó la reliquidación pensional en el sentido de adicionar que se efectúen los trámites pertinentes para el cobro de los aportes sobre los factores de salario que no se hubieran realizado35.
Con lo anterior, se acató el mandato constitucional consagrado en el artículo 48 -adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005-, según el cual “para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Continuando con el análisis de fondo, se aprecia que la sentencia de 18 de octubre de 2017 aparece debidamente motivada y aludió, expresamente, a la postura adoptada por este órgano judicial en lo referente a la forma de liquidar las pensiones de las personas sujetas al régimen de transición. Cabe mencionar, en este punto, que la Corte Constitucional mediante sentencia C- 540 de 2008, analizó la vigencia de la Ley 33 de 1985, regulatoria del régimen general de pensiones para servidores públicos, y consideró que esta “rige de manera ultractiva y aún produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento.
Esto obedece a que, en consideración a la existencia de una multiplicidad de regímenes pensionales anteriores a la reforma introducida por la Ley 100 de 1993, y con el propósito de proteger la expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión en las condiciones particulares de cada régimen, la misma Ley, en su artículo 36, previó un régimen de transición”.
En esa medida, la aplicación del Decreto 546 de 1971 al caso del señor José Calixto Quintero Corrales, tuvo en cuenta la remisión a esa normativa especial hecha por la Ley 33 de 1985, lo cual consultó la interpretación constitucional que sobre ese régimen especial hizo la Corte Constitucional, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.
Ahora bien, en lo que respecta a la “indebida aplicación, errónea interpretación e infracción de las normas” a las que alude el accionante, se observa que dicha 35 Resoluciones RDP 32900 de 6 de agosto de 2018 y RDP 35757 de 31 de agosto de 2018. 25 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión afirmación encuentra fundamento en la interpretación acogida por la Corte Constitucional frente a la redacción del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, considera la Sala que, si bien existió discrepancia sobre la lectura del mencionado artículo 36, la postura de la Corte Constitucional no resultaba vinculante ni prevalecía en los casos resueltos por esta jurisdicción, en la medida en la que: i) Del contenido de la sentencia C-168 de 1995 no se avizora un pronunciamiento sobre el IBL aplicable al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Las conclusiones plasmadas en la sentencia C-258 de 2013 tampoco resultan extensibles a los todos los regímenes especiales en materia pensional, por cuanto el análisis de constitucionalidad se limitó al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. En la parte resolutiva no se condicionó la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a una determinada interpretación y alcance, y en la parte motiva no se fijó una interpretación que resulte extensible a regímenes como el consagrado en el Decreto 546 de 1971.
Como corolario, al momento de dictarse la sentencia recurrida no existía cosa juzgada constitucional ni un precedente constitucional de obligatorio cumplimiento en lo que refiere a la lectura y alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) La sentencia de 18 de octubre de 2017 se soportó en el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual resultaba vinculante y obligatorio, en ese momento, para resolver casos similares.
De acuerdo con el ordinal primero del artículo 237 de la Constitución Política, una de las atribuciones del Consejo de Estado consiste en desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En ese sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a dicha jurisdicción, por la Constitución y la Ley.
Ciertamente, la Corte Constitucional en sentencia C-816 de 1º de noviembre de 201136 señaló que las decisiones de las autoridades judiciales de cierre, entre ellas, el Consejo de Estado, son vinculantes porque emanan de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, de manera que su contenido y la regla o norma jurídica que exponen se caracterizan por su permanencia, identidad, carácter 36 M.P. Mauricio González Cuervo. 26 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión vinculante y obligatorio, en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política. iii) La providencia recurrida dio aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tanto es así que se ocupó de explicar por qué era preciso recurrir a la normativa especial, en su integridad, para determinar el monto de la pensión, en el que se encuentra incluido el porcentaje y el ingreso base de liquidación, y los factores salariales empleados para el cálculo.
Si bien la interpretación de la norma cambió, posteriormente, ese solo hecho no da cuenta de una indebida aplicación, errónea lectura o infracción de la norma pues, se reitera, el sentido de la disposición legal había sido fijado jurisprudencialmente por esta Corporación, con fundamentos sólidos y garantistas de los principios de favorabilidad, inescindibilidad de la ley y seguridad jurídica.
La labor interpretativa tuvo lugar debido a la contradicción evidenciada en la redacción de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; luego, no es sostenible entender, como lo pretende el recurrente, que la providencia se apartó injustificadamente del tenor literal de la norma. iv) Mediante sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020 se acordó que el ingreso base de liquidación a tener en cuenta en las pensiones regidas por la Ley 33 de 1985, la cual remite al Decreto 546 de 1971 para el caso de los servidores de la Rama Judicial, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, corresponde a las previstas en los artículos 21 y 36 de esa ley, y respecto de los factores resulta aplicable el Decreto 1158 de 1994.
Empero, en esas decisiones se precisó que las sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada y que fueron proferidas con fundamento en tesis anteriores de la Sección Segunda de esta Corporación no incurrieron -por el solo hecho del cambio de postura jurisprudencial- en abuso del derecho o fraude a la ley, correspondiendo a cada operador judicial analizar cada caso para determinar si se incurrió en alguna de esas conductas.
En el presente asunto, la Sala considera que la sentencia de 18 de octubre de 2017 no empleó interpretaciones contrarias a la Constitución Política ni condujo al establecimiento de la mesada del señor José Calixto Quintero Corrales, en un valor desproporcionado o irrazonable, o con abuso del derecho o fraude a la ley. En efecto, la vinculación laboral del causante con la Rama Judicial perduró 27 años, de los cuales 12 años prestó servicios en la Fiscalía General de la Nación, tiempo 27 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión en el cual realizó aportes al sistema pensional; además, los actos de reliquidación37 ordenaron el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales que se tuvieron en cuenta y sobre los cuales, en su momento, no se efectuó la deducción legal.
Adicionalmente, se ordenó ajustar la cuantía de la pensión a los topes legales, a partir del 1º de julio de 2013. De otra parte, al reunir las condiciones fijadas en la Ley 100, el señor José Calixto Quintero Corrales hizo parte de los beneficiarios del régimen de transición, lo que implicaba la aplicación, en su caso, de las normas especiales en materia pensional dispuestas para los funcionarios del sector judicial.
En lo que respecta al monto de la pensión, se observa que ésta pasó de la suma de $5’811.149,19, reconocida en el año 2005, a equivaler $11’132.532,06, efectiva a partir del 29 de octubre de 2004, aumento que no puede ser catalogado como excesivo, privilegiado ni desproporcionado, dada la trayectoria laboral del señor José Calixto Quintero Corrales en la que no se evidencia una vinculación precaria o un incremento excesivo en su salario durante los años que antecedieron al último año laborado y durante este último lapso, con la finalidad de alterar el valor de la mesada pensional.
De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, el señor José Calixto Quintero Corrales percibió los siguientes factores en los últimos años de trabajo: Año Asignación básica Gastos de rep. Prima especial Bonificación por servicios Bonificación compensación Total mes 1994 $1.687.019 $1.687.019 1995 $995.341 $995.341 $1.990.683 1996 $1.144.643 $1.144.643 $5.723 $2.295.009 1997 $1.236.214 $1.236.214 $741.729 $78.121 $3.517.775 1998 $1.534.615 $1.534.615 $920.769 $79.572 $4.069.571 1999 $1.688.076 $1.688.076 $1.012.846 $98.471 $476.450 $4.963.919 2000 $1.833.064 $1.833.064 $1.012.846 $107.560 $2.455.041 $7.241.576 2001 $1.866.934 $1.866.934 $1.120.161 $110.292 $2.634.659 $7.598.980 2002 $2.049.068 $2.049.068 $1.229.442 $1.154.475 $2.913.124 $8.356.177 2003 $2.663.789 $2.663.789 $1.229.442 $155.387 $2.913.124 $9.625.531 2004 (abril) $2.771.140 $2.771.140 161.649 $3.197.202 $8.901.131 En el año 1997 devengó, además, por concepto de prima de nivelación, la suma de $225.495 37 Resoluciones 28348 de 2005, 2569 de 2006, 54965 de 2007, 19919 de 2018, 32900 de 2018 y 35757 de 2018. 28 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión La lectura de la tabla muestra que el aumento salarial percibido por el señor José Calixto Quintero Corrales en los últimos diez años de trabajo respondió a la continuidad de su vinculación laboral y a su crecimiento profesional dentro de la entidad.
Por consiguiente, la diferencia entre la mesada pensional inicialmente reconocida y aquella que resultó de la reliquidación ordenada por vía judicial tuvo por causa los factores salariales que se tuvieron en cuenta para el cálculo de la pensión y el tiempo que se empleó para calcular el promedio salarial38. En esa medida, la orden de reliquidación no atentó contra el interés general ni significó un detrimento de los recursos estatales al punto de poner en riesgo la sostenibilidad fiscal del sistema pensional.
Finalmente, no es posible aplicar de forma retroactiva la sentencia de unificación que expidió la Sala Plena, en el año 2018, porque la decisión aquí cuestionada es anterior y, en todo caso, la interpretación mayoritaria y vigente en esta Corporación era la sostenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 2010 y en el fallo de 26 de noviembre de 2016, cuyo criterio concuerda con lo decidido en el asunto que es materia de revisión. Como la causal de revisión invocada presupone la liquidación de la pensión en contravía de lo dispuesto por la ley, se concluye que en el presente caso no está llamada a prosperar, toda vez que la sentencia impugnada observó las normas y la jurisprudencia vigentes para la fecha en la que se profirió. Por lo expuesto, la Sala Especial se abstendrá de infirmar la providencia impugnada. 38 De acuerdo con la postura defendida por la Sección Segunda del Consejo de Estado -en la cual se soportó la orden de reliquidación- había lugar a tener en cuenta todos los factores salariales que habitual y periódicamente percibió el trabajador como retribución del servicio, lo cual incluyó la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad; empero, la liquidación inicial había considerado, únicamente, la asignación básica, los gastos de representación, la prima especial y la bonificación por compensación. Los factores se tuvieron en cuenta en la proporción indicada en la sentencia de primera instancia, la cual fue confirmada en el fallo de 18 de octubre de 2017.
Adicionalmente, el régimen especial aplicable al causante -Dec. 546 de 1971- establecía condiciones favorables en el sentido de calcular la pensión con base en el 75% del salario más alto percibido en el último año, mientras que la liquidación inicial se había calculado sobre el promedio salarial devengado en los últimos 10 años de servicio. 29 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión 7.
Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Al sub lite le resultan aplicables las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 202139, en consideración a las reglas de vigencia establecidas en el artículo 86 ibídem40, toda vez que no se advierte alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, en la medida en la que existen recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada.
El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 36641 ibídem, 39 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. 40 En virtud del cual la nueva normativa en materia de competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado entrará a regir un año después de la publicación y en lo relativo al dictamen pericial, siempre que no se hubiesen decretado pruebas.
En todo caso, las reformas procesales introducidas por dicha ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación y respecto de procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, salvo los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas -incluido la de carácter pericial-, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 41 Artículo 366.
Liquidación. ”Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede 30 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión según el cual corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría liquidar los demás gastos procesales.
Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En este asunto, el señor José Calixto Quintero Corrales compareció al proceso, a través de apoderado, para dar contestación a la demanda. Atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión42 desarrollada por el profesional del derecho que participó en el proceso, se tasará a favor del demandado, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez. Como consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 18 de octubre de 2017, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte actora. ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”. 42 Acuerdo PSAA16-10554 de 2016. Artículo 2. Criterios. “Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.
Parágrafo. Cuando el asunto objeto del proceso esté relacionado con la violencia de género y dentro de él se hayan acreditado las circunstancias constitutivas de la misma, el funcionario judicial al fijar agencias en derecho deberá realizar una valoración favorable de cargas y costos para las mujeres víctimas de aquella”. 31 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00780-00 Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion Social -Ugpp- Demandado: José Calixto Quintero Corrales Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión Por concepto de agencias en derecho se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del señor José Calixto Quintero Corrales.
Por Secretaría General de la Corporación, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS PEDRO PABLO VANEGAS GIL Salvamento de voto Firmado electrónicamente JULIO ABELARDO ROBERTO NIETO VF