CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-001 Accionante: Consorcio Consultorio RI Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) Acción: Tutela Tema: Tutela contra acto administrativo de adjudicación de contrato estatal Decisión: Sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, en la acción de tutela incoada por el Consorcio Consultorio RI contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de petición, a la igualdad, a la libertad de profesión u oficio y al trabajo.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la vulneración alegada. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela El 2 de septiembre de 2025, el Consorcio Consultorio RI por intermedio de apoderado judicial, interpuso el recurso de amparo de la referencia, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de petición, a la igualdad, a la libertad de profesión u oficio y al trabajo, presuntamente vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1 Expediente electrónico disponible en SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 2 Por consiguiente, solicitó: […]
TERCERO: Que, mediante esta acción constitucional, se disponga que la Dirección Ejecutiva de Administración judicial Consejo Superior de la Judicatura revise técnicamente las certificaciones que fueron rechazadas, correspondientes a los profesionales Cástulo Morales Payares y Dina Lisbeth Ortega Suescún.
CUARTO: Que, en caso de que se evidencie la compatibilidad de las mencionadas certificaciones con el objeto del contrato, se disponga el ajuste de los puntajes del proceso según corresponda en derecho.
QUINTO: Que se disponga que, si al ajustar los puntajes con base en esta solicitud, cambia el adjudicatario del proceso de [la] Convocatoria Abierta CM-09-2025, se emita un nuevo acto administrativo que refleje los resultados de esta revisión y se adjudique el proceso a quien en derecho corresponda. [ ]. 1.3 Hechos2 El accionante expuso que, participó en el «CONCURSO DE MÉRITOS ABIERTO No. CM- 09-DE 20253» adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el cual, fue adjudicado al proponente Grupo EPYCA S.A.S., mediante Resolución núm. 8261 del 29 de agosto de 2025.
Contra dicho acto, presentó solicitud de revocatoria directa con fundamento en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, la cual, fue negada a través de la Resolución núm. 8354 del 3 de septiembre de 2025, al no encontrase configuradas las causales previstas en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007. En su sentir, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial desconoció el principio de selección objetiva, al no asignar puntaje a varias certificaciones aportadas sobre la experiencia de los consultores Cástulo Morales Payares y Dina Lisbeth Ortega Suescún. Indicó que, dichas certificaciones acreditaban labores de análisis institucional, planeación del talento humano, reformas organizacionales y racionalización de la administración pública, actividades que, a su juicio, guardan relación directa con el objeto del contrato referido al estudio de remuneración salarial en la Rama Judicial.
Sostuvo que, la entidad rechazó esas pruebas sin razones técnicas suficientes, pese a las explicaciones presentadas oportunamente en el trámite de observaciones, y que el acto 2 Visibles en el escrito de tutela del expediente electrónico en SAMAI, índice 2. 3 Cuyo objeto se circunscribe a: «[r]ealizar un análisis prospectivo respecto de la remuneración salarial de las diferentes denominaciones de cargos que componen la planta de la Rama Judicial (excluyendo a la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas), considerando los criterios orientadores que se determinen, para identificar tendencias y establecer escenarios futuros que soporten la toma de decisiones del Consejo Superior de la Judicatura en la materia.».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 3 de adjudicación se fundamentó en hechos falsos o inexistentes al desconocer esa experiencia relevante. A su juicio, de haberse valorado de manera adecuada las certificaciones aportadas, el puntaje de su propuesta habría variado y el resultado del concurso pudo ser distinto, con afectación directa de sus derechos como proponente.
Aseguró que, la adjudicación, así como la negativa de la revocatoria directa, configuraron una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de petición, a la igualdad, a la libertad de profesión u oficio y al trabajo. De otro lado, respecto del derecho de petición, sostuvo que, «[…] se ha visto vulnerado de manera ostensible, pues de nada han valido las explicaciones que se han enviado a la accionada para solucionar esta situación, pues de manera inexplicable e infundada [las] razones prácticamente fueron desoídas, y se adjudicó el [c]oncurso a un proponente que en derecho no tenía por qué resultar ganador.».
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto del 29 de septiembre de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura; (ii) requerir al accionado para que notificara personalmente de esta tutela a los proponentes que participaron en el Concurso de Méritos Abierto No. CM-09-2025; y (iii) se negó la medida provisional. 2.1 Contestaciones de la acción 2.1.1 El Grupo EPYCA S.A.S4 manifestó que, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
El consorcio actor contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto administrativo de adjudicación. Sostuvo que, la autoridad demandada garantizó los derechos fundamentales invocado por el accionante, ya que, respondió de fondo todas las solicitudes y valoró las propuestas conforme a los criterios del pliego.
Afirmó que, la adjudicación consolidó un derecho cierto amparado por los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, de modo que la tutela no podía utilizarse para reabrir un proceso contractual concluido ni para sustituir los mecanismos ordinarios, máxime cuando el actor solo expresó 4 Visible a índice 14 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 4 inconformidad con la calificación y no acreditó vulneración de derechos fundamentales ni perjuicio irremediable. 2.1.2 El Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ5 indicó que, la adjudicación a favor del Grupo EPYCA S.A.S., obedeció al mayor puntaje obtenido, tras valorar únicamente los documentos aportados en término y rechazar las observaciones presentadas de manera extemporánea por el Consorcio Consultor RI, en atención al principio de preclusión. Precisó que, la Resolución 8261 del 29 de agosto de 2025, no podía revocarse con base en las causales generales del artículo 93 del CPACA, debido al régimen especial del acto de adjudicación previsto en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007.
En ese sentido, señaló que, cualquier reparo sobre la legalidad del acto debía ventilarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no por vía de tutela. Por lo anterior, consideró que, el amparo presentado por la parte accionante resulta improcedente al no cumplir con el requisito de subsidiariedad y negó la vulneración de derecho fundamental alguno. 2.1.3 El Consorcio AAIC-INVESCOR6, en su calidad de oferente al interior de la convocatoria, solicitó conceder el amparo, por cuanto consideró que, se vulneró la garantía fundamental al debido proceso en el Concurso de Méritos CM-09-2025, toda vez que, la entidad accionada restó importancia a las observaciones presentadas por el consorcio AAIC-INVESCOR frente a la certificación del registro mercantil del Grupo Epyca.
Agregó que, el demandado se negó a requerir aclaraciones sobre las inconsistencias advertidas en las certificaciones aportadas por ese proponente. Finalmente, adujo que, acción de tutela procedía como mecanismo transitorio para evitar un perjuicioso irremediable, a pesar de existir otro medio de defensa judicial, el cual, no resultaba idóneo debido a la mora judicial que atraviesa la jurisdicción de lo contencioso- administrativo.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 5 Visible a índice 15 de SAMAI. 6 Visible a índice 16 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 5 Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho7. 3.3 Problema jurídico Se contrae a determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; y, en caso afirmativo, si es dable a través de este mecanismo constitucional, examinar el eventual quebranto de los derechos fundamentales que pueda comportar la Resolución núm. 8261 del 29 de agosto de 2025, por medio de la cual, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, adjudicó el «CONCURSO DE MÉRITOS ABIERTO No. CM- 09-DE 2025» al proponente Grupo EPYCA S.A.S., al haber rechazado unas certificaciones presentadas por el consorcio accionante. 3.4 La acción de tutela contra actos administrativos 7 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 6 La Corte Constitucional ha referido, en constante jurisprudencia, que en general la acción de tutela es improcedente para atacar actos administrativos «en atención a: (i) la existencia de mecanismos de autotutela;
(ii) la existencia de medios judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico; (ii) (sic) la presunción de legalidad que las reviste; y (iii) (sic) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares o provisionales, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios»8, ello impide que, de acuerdo con dicha calificación, pueda realizarse un análisis de fondo frente a las pretensiones que estén relacionadas con afectar la existencia de los actos acusados.
Pero, tratándose la acción de tutela de un medio diseñado para defender los derechos constitucionales de quienes acuden a ella y en prevención a las eventuales actuaciones arbitrarias que pudiesen ocasionarse en el ejercicio del poder público, la misma jurisprudencia constitucional ha indicado que en casos excepcionales, este mecanismo constitucional puede ser procedente bajo las siguientes condiciones9: i. Que el medio propuesto no sea idóneo ni eficaz, en cuyo caso la protección constitucional se otorgará de manera permanente. ii.
Que el medio propuesto sea idóneo y eficaz, en cuyo caso se declarará improcedente la acción. iii. Que el medio propuesto sea idóneo y eficaz, pero exista un riesgo inminente que se deba conjurar, ante lo cual la protección será de manera transitoria. Estas condiciones implican, al menos a un nivel superficial, la verificación de la idoneidad de la acción, es decir, que pueda cumplir con el objetivo buscado por el actor, la efectividad, que implica que con la acción se puede alcanzar dicho objetivo en un plazo razonable y de manera definitiva y por último, la ausencia de configuración de un riesgo inminente a los derechos constitucionales, entendido como amenaza actual, real y con la potencialidad de lesionar enormemente el derecho fundamental invocado. 3.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad 8 Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2023, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 9 De acuerdo con lo prescrito en la sentencia SU-691 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 7 y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional10 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular11. Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues, de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a los derechos inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias 10 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras. 11 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 8 específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño;
(ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna»12. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente13.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional14 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues, si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez de tutela no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.6 Caso concreto Analizados los hechos y argumentos presentados en la acción constitucional, se tiene que, deviene en improcedente por incumplir con el requisito de subsidiariedad de acuerdo con las razones que, se pasan a exponer.
La parte actora centró su inconformidad en el rechazo de unas certificaciones que, a su juicio, le restó puntaje en el marco del «CONCURSO DE MÉRITOS ABIERTO No. CM- 09-DE 202515» adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el cual, fue adjudicado al proponente Grupo EPYCA S.A.S., a través de la Resolución núm. 8261 del 29 de agosto de 2025. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 13 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 14 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 15 Cuyo objeto se circunscribe a: «[r]ealizar un análisis prospectivo respecto de la remuneración salarial de las diferentes denominaciones de cargos que componen la planta de la Rama Judicial (excluyendo a la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas), considerando los criterios orientadores que se determinen, para identificar tendencias y establecer escenarios futuros que soporten la toma de decisiones del Consejo Superior de la Judicatura en la materia».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 9 Por ello, aseguró que, la adjudicación del concurso vulneró sus derechos fundamentales, pues, de haberse valorado de manera adecuada las certificaciones aportadas, el puntaje de su propuesta habría variado y el resultado del concurso pudo ser distinto.
La jurisprudencia constitucional ha manifestado que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria16.
De acuerdo con lo demostrado en el expediente, el accionante omitió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 13817 del CPACA, para cuestionar la legalidad de la Resolución núm. 8261 del 29 de agosto de 2025 que adjudicó el concurso. Nótese que, el parágrafo 1° del artículo 77 de la Ley 80 de 199318, dispone que, el acto de adjudicación puede ser cuestionado a través del mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, el accionante no agotó antes de acudir a la solicitud de amparo constitucional, pese a que ese medio le permitía obtener, en sede ordinaria, la revisión integra de la actuación administrativa, incluida las certificaciones que afirma indebidamente desconocidas.
Al respecto, al existir un medio adecuado de defensa de sus derechos fundamentales, esta Sala está obligada a verificar la idoneidad y la eficacia de este, de modo que, no se haga nugatorio el derecho fundamental del accionante, en particular, la Corte Constitucional19 ha manifestado que: 50. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos 16 Corte Constitucional, sentencia C-132 del 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 17«ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.». 18 «ARTÍCULO
77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. […]
PARÁGRAFO 1 º El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso administrativo.». (Negrillas fuera del texto). 19 Corte Constitucional, sentencia T-156 de 2024, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 10 administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”. Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”. 51.
Esto es así dado que la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva”. 52.
Precisamente en esa dirección señaló la Corte que de la referida acción se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984. Estas son: (i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer;
(ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; (iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; (iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no les es aplicable; y (v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales. 53.
En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. 54. En conclusión, la acción de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente.
Esto es así porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que (i) el medio no es idóneo o efectivo o que (ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, será procedente el amparo. En este caso, tal y como se desprende de la jurisprudencia citada, no se demuestra que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea en efecto ineficaz para obtener el amparo deprecado por el tutelante, sobre todo al considerar que, puede solicitar la adopción de medidas cautelares en los términos del artículo 233 de la Ley 1437 del 2011, entre ellas la de urgencia prevista en el artículo 234 ibidem.
De otra parte, tampoco se advierte la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, el accionante no acreditó una condición particular de vulnerabilidad ni expuso circunstancias extraordinarias que permitieran flexibilizar el análisis de procedibilidad; su inconformidad se refiere, principalmente, al resultado obtenido en el concurso de méritos y a la forma Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 11 como la administración valoró su experiencia y certificaciones, asuntos que el juez natural puede examinar con plenitud de competencia. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»20.
Destaca la Sala, que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto, situación que impide asumir que los medios ordinarios de defensa resultan ineficaces para proteger los derechos de los demandantes y evitar un daño inminente.
Ahora bien, respecto de lo manifestado por el Consorcio AAIC-INVESCOR, quien consideró que, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, se tiene que, en su calidad de tercero con interés, no lo habilita para introducir argumentos o pretensiones propias que amplíen el objeto de la controversia. Por consiguiente, el reproche adicional formulado por dicho consorcio —relativo a las observaciones sobre la documentación del proponente adjudicatario— resulta improcedente y no será objeto de pronunciamiento.
Finalmente, respecto de la supuesta vulneración del derecho de petición alegada, la Sala concluye que, no se configura tal trasgresión, toda vez que, el actor no indicó cuáles peticiones presentó ante la autoridad demandada ni precisó cuáles habrían quedado sin respuesta, de manera que no se cumple la carga mínima de individualización necesaria para estructurar el cargo.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto el accionante no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de subsidiariedad de la acción, por tal motivo, declarara la improcedencia de la acción de tutela. 20 Artículo 86 de la Carta Política. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05462-00 Demandante: Consorcio Consultorio RI Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - DEAJ 12 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Consorcio Consultorio RI contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y términos previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. De no ser impugnada, y una vez quede ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.