CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n°. 26 Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02239-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Demandado: FRANCISCO CARLOS JOSÉ ESCOBAR HENRÍQUEZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA-Se tramita por el mismo procedimiento del recurso extraordinario de revisión CPACA.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-No es una instancia adicional al juicio ordinario. CAUSAL A DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso. DEBIDO PROCESO EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Esta garantía constitucional es la establecida en la ley previamente. DEBIDO PROCESO-Derechos de contradicción y audiencia son manifestaciones del debido proceso.
DEBIDO PROCESO-Su violación solo se configura cuando tiene incidencia directa en la decisión revisada. CAUSAL B DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le sean aplicables. COSTAS-No proceden cuando en el proceso se ventila un interés público.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión contra de la sentencia del 26 de septiembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 26 de septiembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que reconoció una pensión de jubilación.
ANTECEDENTES El 7 de diciembre de 2006, Francisco Carlos José Escobar Henríquez, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones nº. 17117 del 19 de abril de 2006 y 06543 de 31 de julio de 2006, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Solicitó el pago de la pensión a partir del día que cumplió con los requisitos exigidos por la ley.
El 2 de febrero de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Caja Nacional de Previsión Social adujo ineptitud de la demanda porque los hechos no están determinados, clasificados y numerados. El 25 de septiembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones, porque a la fecha de presentación de la demanda y a la fecha de la sentencia, el demandante no cumplía el requisito de edad de 55 años, para obtener la pensión. El 26 de septiembre de 2012, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A revocó la sentencia y accedió a las pretensiones.
Declaró la nulidad de las Resoluciones nº. 17117 del 19 de abril de 2006 y 06543 de 31 de julio de 2006, y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social que reconociera y pagara la pensión de jubilación al demandante. Consideró que Francisco Carlos José Escobar Henríquez acreditó requisitos para acceder a la pensión de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene más de 50 años de edad y cumple más de 20 años de servicios, además, fue Magistrado de Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que tiene derecho a la pensión de jubilación en los términos previstos en los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
El 12 de febrero de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, en su calidad de sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social interpuso recurso extraordinario de revisión. Las razones del recurso y oposición se harán en la parte considerativa de esta providencia. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. De conformidad con el artículo 249 CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala Especial decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 26 de septiembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Oportunidad del recurso 2.
El 31 de agosto de 2018, el Despacho Sustanciador rechazó por extemporáneo el recurso de revisión. El 6 de agosto de 2019, se resolvió el recurso de súplica formulado contra la anterior decisión y ordenó admitir el recurso, porque la Corte Constitucional en sentencia SU-114 de 2018 determinó que el término de 5 años para interponer el recurso se contabiliza a partir del 12 de junio de 2013, fecha en que la UGPP asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión Social.
Legitimación en la causa 3. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta al Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República o al Procurador General de la Nación, para solicitar la revisión de las providencias judiciales que decreten sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier tipo a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
En consonancia, el artículo 6.6 del Decreto 575 de 2013 establece que la UGPP debe adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. Como la UGPP por virtud de los Decretos 2040 de 2011 y 877 de 2013 asumió el reconocimiento de pensiones de los afilados a la Caja Nacional de Previsión Social y la defensa judicial y la administración de la nómina de los pensionados de la Caja, entidad que fue la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la UGPP está legitimada en la causa por activa para promover los recursos extraordinarios de revisión contra las providencias que reconozcan pensiones.
Francisco Carlos José Escobar Henríquez está legitimado por pasiva, pues fue el beneficiario de la pensión de jubilación reconocida por la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuran las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión de pensiones 4.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal que implica una excepción a la cosa juzgada, pues constituye un medio de impugnación de las sentencias ejecutoriadas. Como dicho recurso afecta el carácter inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia. El recurso extraordinario de revisión no comporta una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, suplir la omisión probatoria de las partes, corregir yerros en la interpretación o la aplicación del derecho o en la valoración de las pruebas.
Además del cumplimiento de los requisitos para presentar la demanda (art. 162 CPACA), la recurrente debe señalar con precisión la causal y exponer los motivos que justifican su procedencia. 5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 creó un mecanismo especial para la revisión de providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier clase con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.
Esta revisión se extiende a las transacciones o conciliaciones, judiciales y extrajudiciales, que hayan dado origen al reconocimiento de la suma periódica. El legislador dispuso que se tramitara por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y con base en dos causales adicionales: (i) cuando el reconocimiento se hubiera obtenido con violación del debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable.
Aunque este recurso tiene como finalidad velar por los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, su liquidez y sostenibilidad financiera, no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. Su procedibilidad, como lo revela la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto (art. 27 CC), está circunscrita a la revisión de aspectos relativos a los montos reconocidos, por ser superiores a los que en derecho correspondían, o por haberse obtenido con vulneración del debido proceso.
Primer cargo: “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” (literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que el Consejo de Estado vulneró el debido proceso, pues la Caja Nacional de Previsión Social no era la entidad llamada a satisfacer la pretensión de la demandante, porque Francisco Carlos José Escobar Henríquez cotizó al ISS -hoy Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES- desde el 2 de setiembre de 2004 hasta el 30 de junio de 2012.
Agregó que, no podía ser beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, pues únicamente tenía 16 años, 2 meses y 21 días de servicio como Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca. Oposición Francisco Carlos José Escobar Henríquez expuso que la demandante no plantea una transgresión al debido proceso sino una discrepancia sustancial con lo definido en la sentencia objeto del recurso, propio de un recurso de apelación. Análisis de la Sala 6.
La causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la providencia judicial que reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, incurrió en violación al debido proceso. Cuando se alega esta causal, el demandante tiene la carga de exponer razones relacionadas con la vulneración de este derecho fundamental y su relación con el reconocimiento pensional.
Es decir, debe indicar las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación y por qué esta se logró con violación de alguna de las garantías del debido proceso. El artículo 29 CN prevé que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas. El juez, al decidir los asuntos a su cargo, debe ceñirse a las formas propias que la ley dispone para su proceder.
El debido proceso implica el respeto de unas garantías, previstas en la ley, en favor de las partes, que acuden a la jurisdicción para obtener la decisión de una situación jurídica. La exigencia de motivación de las providencias judiciales es la más importante garantía (art. 187 CPACA y art. 42.7 CGP). En un Estado de derecho ningún funcionario -administrativo o judicial- puede ejercer competencias al margen de la ley.
Por ello, la fundamentación jurídica y fáctica de sus decisiones permite verificar su sometimiento al orden jurídico. Las garantías del debido proceso, que tienen un carácter sustancial, en esencia, entre otras manifestaciones del principio de legalidad (arts. 3, 6, 121 y 122 CN), son las siguientes, que -se insiste- se verifican o constatan en las razones en que se funda la Jurisdicción: (i) la decisión de la controversia con base en la ley preexistente a los hechos;
(ii) decisión adoptada por el juez competente y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio; (iii) en el evento de una sanción, esta solo se puede imponer por hechos que la ley prescribe como infracción al momento de su comisión; (iv) solo se puede imponer sanciones que la ley previamente ha dispuesto; (v) debe seguirse el procedimiento que la ley haya determinado para imponer una sanción y (vi) la facultad de aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en contra, en la oportunidad que la ley determine.
Los derechos de contradicción y de audiencia son manifestaciones del debido proceso en los términos y condiciones prescritas por la ley. En efecto, de su observancia depende que, en las oportunidades legales, las partes puedan presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su contra. Con todo, cualquier circunstancia que se estime violatoria del debido proceso debe tener una incidencia directa en la decisión revisada, de manera que los defectos procedimentales sin trascendencia no pueden constituir una excepción al principio de la cosa juzgada. 7.
La recurrente esgrimió que se configuraba la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia revisada incurrió en violación del debido proceso. Sostuvo que la Caja Nacional de Previsión Social no era la entidad llamada a satisfacer la pretensión de la demandante y que Francisco Carlos José Escobar Henríquez no podía ser beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994.
La sentencia revisada estudió y decidió el mismo argumento que ahora plantea la recurrente, al advertir que Francisco Carlos José Escobar Henríquez acreditó requisitos para acceder a la pensión de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene más de 50 años de edad y cumple más de 20 años de servicios, además, fue Magistrado de Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que tiene derecho a la pensión de jubilación en los términos previstos en los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 (índice 42, Samai).
La Sala advierte que los argumentos de la recurrente corresponden a la discusión sustancial y probatoria que se surtió en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que no se relaciona con la causal de violación del debido proceso contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia. Como el argumento de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guarda relación ni cumple los presupuestos que configuran la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cargo no prospera.
Segundo cargo: “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” (literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que la cuantía del derecho reconocido excedió lo establecido en la ley, porque no tenía derecho a la pensión como congresista.
Oposición Francisco Carlos José Escobar Henríquez sostuvo que la recurrente no demostró la causal alegada. Análisis de la Sala 8. La causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables.
Conforme a ese precepto, la causal se circunscribe a la revisión de los aspectos relativos a la liquidación de las pensiones, para determinar si el monto es mayor al que en derecho corresponde. Esta causal no está concebida para revisar los requisitos previstos por la ley para el reconocimiento del derecho, sino para los elementos que componen la liquidación y cuantía del mismo.
La causal no permite la revocatoria del derecho pensional reconocido por la providencia judicial, sino tan solo la corrección del monto, si es excesivo, de conformidad con lo legalmente debido. De acuerdo con la citada exposición de motivos de la ley, la finalidad de esta causal de revisión se enmarca en la necesidad de fomentar un esquema pensional financieramente viable y sostenible en el tiempo. 9.
La recurrente se limitó a cuestionar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación. De modo que no controvirtió la cuantía del derecho reconocido, ni aspectos como el ingreso base de liquidación, los factores salariales que la componen, el monto o elemento que pudiera incidir en la cuantía de la mesada pensional.
Como los argumentos de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la causal invocada, el cargo no prospera. Costas 10. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El recurso extraordinario de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está concebido para estudiar un asunto de interés público, esto es, el reconocimiento de pensiones irregularmente otorgadas y evitar el detrimento del patrimonio de la Nación, es decir -como lo señala la exposición de motivos- «afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».
Por ello, es improcedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Especial de Decisión nº. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 26 de septiembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Cumplido lo anterior, ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento parcial de voto Ausente con permiso GOG/OAO