Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: RONAL ANDRÉS VILLALBA DIOSSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que denegó asignación de retiro.

Alega defecto sustantivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Ronal Andrés Villalba Diossa contra la sentencia del 12 de octubre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que denegó las pretensiones de la acción de tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 25 de agosto de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, el señor Ronal Andrés Villalba Diossa pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. A juicio del demandante, la vulneración se presenta con ocasión de la providencia del 18 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que, en sede de segunda instancia, resolvió denegar el reconocimiento y pago de la asignación de retiro pretendida por el actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-33-009-2021-00067-01. 2.

Pretensiones La actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se amparen los derechos constitucionales fundamentales, al DEBIDO PROCESO, AL MÍNIMO VITAL, LA VIDA DIGNA, A LA IGUALDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, que fueron y están siendo vulnerados con ocasión de la Sentencia de Segunda Instancia del 18 de mayo de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE ORALIDAD – MAGISTRADO PONENTE LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL “CASUR”, radicada con el No. 73001-33-33-009-2021- 00067-01; al revocar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado noveno (9) Administrativo del circuito judicial de Ibagué́ de fecha 28 de noviembre de 2022, que había accedido a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDA: En consecuencia, se deje sin valor y efecto la Sentencia de Segunda Instancia del 18 de mayo de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE ORALIDAD – MAGISTRADO PONENTE LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEFENSA – CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL “CASUR”, radicada con el No. 73001-33-33-009-2021-00067-01; disponiendo una nueva decisión amparando los derechos fundamentales invocados.

TERCERO. Que se emita la orden para que en un término de 30 días el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE ORALIDAD – MAGISTRADO PONENTE LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL “CASUR”, radicada con el No. 73001-33-33-009-2021- 00067-01; dicte nueva sentencia conforme a la normativa aplicable al caso.

CUARTA. Sírvase emitir cualquier otra orden adicional que considere necesaria para la protección de los derechos fundamentales de mi cliente. 3. Hechos Del expediente y del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 6 de septiembre de 2004, el señor Ronal Andrés Villalba Diossa ingresó a la Policía Nacional como alumno del Nivel Ejecutivo en la escuela de policía Gabriel González del municipio de El Espinal (Tolima).

El 1º de septiembre de 2005, ingresó en el grado de patrullero de esa institución. Por medio de Resolución No. 00354 del 31 de enero de 2020, el señor Villalba Diossa fue separado del servicio por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. La separación se hizo efectiva desde el 5 de febrero de 2020. El actor solicitó ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, el cual fue denegado por oficio 202121000023961 del 24 de febrero de 2021.

El señor Ronal Andrés Villalba Diossa presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Casur, con el objeto de obtener la nulidad del oficio 202121000023961 del 24 de febrero de 2021 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de la asignación de retiro. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué, que, por sentencia del 28 de noviembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda.

A juicio de la autoridad judicial, el actor tenía derecho al reconocimiento de la asignación de retiro, por cuanto ya se encontraba en servicio activo al momento de la entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004, acreditó más de 15 años de servicio y su desvinculación se produjo por decisión de la Dirección General de la Policía Nacional, de manera que satisfizo las condiciones exigidas en los Decretos 1212 y 1213 de 1990.

Inconforme con la anterior decisión, Casur interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Tolima, por sentencia del 18 de mayo de 2023, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. El tribunal consideró que el régimen de asignación de retiro aplicable al actor era el previsto en el artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, conforme con el cual el tiempo exigido para el reconocimiento de la asignación de retiro es de 20 años, requisito que no cumplía el demandante. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el actor manifestó que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 18 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en defecto sustantivo, por las siguientes razones: A juicio del actor, la autoridad judicial demandada aplicó erradamente el Decreto 4433 de 2004 al caso concreto, siendo que la norma aplicable era la Ley 1213 de 1990 o Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Decreto 754 de 2019.

Lo anterior, por cuanto considera que debía hacerse una interpretación sistemática del artículo 7 del Decreto 4433 de 2004 para concluir que la fecha que se debe tener en cuenta para efecto de la estructuración de la asignación de retiro y aplicabilidad de la normativa vigente era la fecha de ingreso a la escuela de formación policial y no la fecha de ingreso al escalafón policial del Nivel Ejecutivo que empieza con el grado de “patrullero”.

Que, en consecuencia, no se tuvo en cuenta que tenía derecho al reconocimiento y pago de la asignación de retiro, por cuanto prestó servicios durante 15 años, 5 meses y 10 días, tiempo superior al exigido en la Ley 923 de 2004, Decreto Reglamentario 754 de 2019 y Decreto Ley 1213 de 1990, que exigen 15 años cuando el retiro del servicio se produce por voluntad de la Dirección General como ocurrió en su caso.

Por otro lado, manifestó que, en sentencia del 26 de septiembre de 20181, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió ordenar a Casur el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al demandante en un caso similar. 5. Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima, ponente de la decisión acusada, solicitó que se denegara la solicitud de amparo, porque considera que lo pretendido por el actor era reabrir el debate jurídico propuesto en el proceso ordinario.

Que, en todo caso, la providencia objeto de tutela no hizo interpretaciones inconstitucionales ni vulneró derecho fundamental alguno por indebida o interpretación errónea, que tampoco carecía de motivación y, por el contrario, se ajustó a la normatividad y jurisprudencia vigentes. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) de Casur solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo con fundamento en que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante.

Que, además, la decisión cuestionada se dictó en equidad y justicia e hizo tránsito a cosa juzgada. El Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué se limitó a remitir copia digital del expediente ordinario. 6. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 12 de octubre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, denegó las pretensiones de la demanda, porque no encontró que se configurara el defecto sustantivo alegado, por los siguientes motivos: Que para el cómputo del tiempo de servicios sí se tomó en cuenta aquel durante el cual el actor fue alumno de la escuela de formación del Nivel Ejecutivo, lo que permitió que completara más de 15 años al servicio dentro de la Policía Nacional.

Que, diferente era que, para determinar la norma aplicable al caso concreto, el tribunal demandado hubiera tomado aquella “en la cual ingresó en el primer escalafón –patrullero– al Nivel Ejecutivo, lo que solo ocurrió hasta el 1º de septiembre de 2005”, esa postura, adujo, se soportó en fundamentos legales y no devenía en irrazonable.

Que tampoco se advertía que se desconociera el artículo 7º del Decreto 4433 de 2004 que prevé que el cómputo de la asignación de retiro se debe liquidar tomando en cuenta el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación, pues el año como estudiante sí aparecía registrado en la hoja de servicios y la autoridad judicial demandada lo incluyó. 1 Proceso No. 11001-33-35-008-2017-00052-01.

M.P. Amparo Oviedo Pinto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que, en gracia de discusión, la Corte Constitucional, en sentencia C-1214 de 2001, explicó que los estudiantes solamente adquirían la calidad de miembros de la fuerza pública a partir del acto de nombramiento que profiera el director de la Policía, una vez finalizado el curso de formación y se expidiera el certificado de idoneidad en el que constara que el alumno es apto para ejercer la función policial.

Finalmente, frente a la sentencia del 26 de septiembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dijo que en ese caso el demandante se vinculó a la policía Nacional desde el 1º de diciembre de 2002 como auxiliar de Policía, luego no se trató de una incorporación directa al Nivel Ejecutivo. 7.

Impugnación El actor impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. El demandante señaló que en ningún momento manifestó que el tribunal demandado no hubiese tenido en cuenta el tiempo en el que fungió como alumno del Nivel Ejecutivo, porque era claro que estaba reconocido en la hoja de servicios anexa.

Explicó que la discusión recaía en que el tiempo en que estuvo como alumno (11 meses y 25 días) que inició el 6 de septiembre de 2003 y hasta el 31 de agosto de 2005 debía tenerse en cuenta para efectos de aplicar la normativa vigente al caso. De ahí que fuera beneficiario del régimen de transición establecido en el numeral 3.1. del artículo 3 de la Ley 923 de 2004.

Que, además, de la interpretación del artículo 7 del Decreto 4433 de 2004, se debía concluir que el tiempo en la escuela de formación policial hace parte del liquidado como tiempo de servicio para efectos del reconocimiento de la asignación de retiro y, en consecuencia, “la interpretación amplia y razonable de la norma que se debe efectuar es que la norma vigente aplicable al presente asunto debe ser la vigente a fecha 06 de septiembre de 2004, la cual corresponde al Decreto 1213 de 1990”.

Sostuvo que la decisión de primera instancia resultaba contradictoria con otras decisiones del mismo Consejo de Estado que, en sede de tutela, han revocado sentencias que negaron la asignación de retiro de miembros del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, por considerar que no realizaron una interpretación amplia o sistemática de la norma y, en cambio, hacer una restrictiva.

Así, relacionó la sentencia del 27 de abril de 20172, dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación y confirmada en sede de segunda instancia por la Sección Quinta, en la que se consideró que debía hacerse una interpretación sistemática de la norma para equiparar la causal de retiro de destitución con la causal de mala conducta que trae consigo el Decreto 1213 de 1990 por principio de favorabilidad y así conceder la asignación de retiro a miembros del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional.

Por lo tanto, consideró que “con mayor razón se deberá hacer la misma interpretación amplia de la norma del artículo 111 del Decreto 1213 de 1990 y artículo 7 del Decreto 4433 de 2004, para concluir que si el tiempo de escuela de formación policial cuenta como tiempo de servicio para efectos de asignación de retiro, desde ese instante (ingreso a la escuela) es que mi cliente adquiere el estatus de afiliado al régimen pensional de la Policía Nacional para efectos de aplicar la norma vigente”.

Que, de hecho, el anterior análisis es el que han realizado otros tribunales administrativos que, en sede de segunda instancia, han concedido la asignación de retiro a miembros del Nivel Ejecutivo y Directivo de la Policía Nacional, teniendo como fecha de consolidación plena del derecho la fecha de ingreso a la escuela de formación policial. 2 Proceso No. 11001-03-15-000-2016-03452-00.

M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Citó como sustento las sentencias (i) del 26 de septiembre de 20183, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C;

(ii) sentencia del 15 de marzo de 20234, dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Cuarta, y (iii) sentencia del 5 de octubre de 20235, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el señor Ronal Andrés Villalba Diossa contra la sentencia del 18 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que revocó el fallo de primera instancia para, en su lugar, denegar el reconocimiento de la asignación de retiro reclamado por el actor en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-33-009-2021-00067- 00.

La Sala anticipa que, como bien lo consideró el a quo, la acción de tutela no incurrió en defecto sustantivo, pues la interpretación normativa que efectuó el tribunal demandado para denegar la asignación de retiro del actor resulta razonable. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales;

(ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) del régimen de la asignación de retiro de los miembros de la Policía Nacional, y (iv) analizará el caso concreto.  2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales6 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos7 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por el señor Ronal André Villalba Diossa cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que la Sala debe determinar si la sentencia del 18 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto sustantivo al hacer una indebida aplicación normativa, verificación que está directamente relacionada con el derecho fundamental al 3 Proceso No. 11001-33-35-008-2017-00052-01. 4 Proceso No. 18001-33-33-001-2020-00258-01. 5 Proceso No. 20001-33-33-002-2020-00012-01. 6 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 7 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política.

La demanda de tutela también cumple con el requisito de inmediatez, porque la sentencia objeto de tutela se notificó mediante correo electrónico del 26 de mayo de 2023 y la acción de tutela fue presentada el 25 de agosto de 2023, esto es, luego de 3 meses, dentro término razonable conforme a lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación8.

Además, cumple con el requisito de subsidiariedad, habida cuenta de que contra la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no procede recurso alguno. Así mismo, advierte la Sala que la actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la presunta indebida aplicación normativa al caso concreto.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la actora cuestiona la decisión de segunda instancia dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Del régimen de la asignación de retiro de los miembros de la Policía Nacional El Decreto 1212 de 1990, estatuto de personal de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional (artículo 144) y el Decreto 1213 de 1990, estatuto del personal de agentes (artículo 104), establecen los requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro de los uniformados de esos niveles.

En concreto, exigen un mínimo de 15 años de servicio para los que sean retirados por disposición de la Dirección General, por sobrepasar la edad máxima, por mala conducta comprobada, por disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio, y de 20 años para los que se retiren por solicitud propia. Mediante la Ley 180 de 1995, se creó el nivel ejecutivo en la Policía Nacional y se permitió el ingreso del personal de oficiales, suboficiales y agentes a éste.

El parágrafo del artículo 7 de esa ley estableció que «la creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo». Es decir, esa disposición protegió específicamente a los uniformados que ya formaban parte de la Fuerza Pública y que simplemente eran homologados al nuevo nivel.

Luego, por Decreto 1091 de 1995, se expidió el régimen de asignaciones y prestaciones de los empleados del nivel ejecutivo, normativa que, en el artículo 51, estableció los requisitos para la asignación de retiro. Esa disposición fue declarada nula por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 14 de febrero de 20079, al considerar que “el Gobierno Nacional no podía variar ni modificar el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública en tanto - se repite - era una materia que se hallaba reservada a la ley y, de otra parte, existía una clara protección especial para quienes se habían acogido a la carrera del nivel ejecutivo”.

La Ley 923 de 2004 (ley marco) estableció los criterios que debía observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la 8 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Artículo 51, declarado nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante Sentencia de 14 de febrero de 2007, expediente No. 1240-04, Consejero Ponente Dr. Alberto Arango Mantilla.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Fuerza Pública. En el artículo 310 consagró los elementos mínimos que debía contener la reglamentación que expediría el Gobierno, entre ellos, que a los uniformados que estuvieran en servicio activo a la entrada en vigor de la ley: (i) no se les exigiría un tiempo de servicio superior al consagrado en las disposiciones vigentes a esa época, cuando el retiro se produjera por solicitud propia, (ii) ni inferior a 15 años cuando el retiro se produjera por cualquier otra causal.

Además, consagró un régimen de transición para proteger las expectativas legítimas de quienes estuvieran próximos a acceder al derecho a la asignación. Esta ley fue reglamentada por el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4433 del 2004, que, en el artículo 25, dispuso:

ARTÍCULO 25. Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional. Los Oficiales y el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que sean retirados del servicio activo después de veinte (20) años, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro, así: (…)

PARÁGRAFO 2 °. El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 23 de este decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas.

El parágrafo 2º del artículo 25, fue declarado nula por la Sección Segunda de Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de abril de 201211, por considerar que el Gobierno Nacional desbordó la potestad reglamentaria, al aumentar la edad para acceder a la asignación de retiro y vulnerar la cláusula de reserva legal. En virtud de los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad de actos administrativos12, debe entenderse que el artículo 51 del Decreto 1991 de 1995 y el parágrafo 2º del artículo 10 Artículo 3°.

Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: 3.1. El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado.

El tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo superior a 25 años. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal.

(Subraya fuera de texto original) Excepcionalmente, para quienes hayan acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza Pública por 20 años o más y no hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán acceder a esta con el requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres y 55 años para los hombres. (…) 3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro.

En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. 11 Ver nota al pie 7. 12 Sobre los efectos de las sentencias de nulidad, el Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección A, en sentencia del 26 de julio de 2012, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 1948-09, señaló: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 25 del Decreto 4433 del 2004 desaparecieron del ordenamiento jurídico, desde el mismo momento en que fueron expedidos.

Por eso, para las situaciones jurídicas que no se consolidaron a la luz de esas disposiciones, las asignaciones de retiro deben examinarse de conformidad a lo dispuesto en la Ley 923 de 2004, que estableció que, para los miembros de la fuerza pública que a su entrada en vigencia ya estuvieren en servicio activo, no podría exigirse tiempo de servicio mayor al previsto en las normas anteriores.

Al salir del ordenamiento jurídico el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1858 de 2012 para fijar el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Esa norma diferenció para su aplicación a los uniformados incorporados al nivel ejecutivo por homologación de aquellos vinculados a dicho nivel por incorporación directa.

En el artículo 1º del citado decreto se fijó el régimen de transición para el personal homologado del nivel ejecutivo y el artículo 213, por su parte, estableció los requisitos para la asignación de retiro del personal que ingresó al escalafón por incorporación directa, y estableció un mínimo de 20 años para los que fueran retirados por llamamiento a calificar servicios, por voluntad del director general de la policía, o por disminución de la capacidad psicofísica, y de 25 años para los que se retirarán por solicitud propia o que fueran retirados en forma absoluta o destituidos.

El citado artículo 2, fue declarado nulo por sentencia del 3 de septiembre de 2018, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al considerar que no tenía en cuenta la prohibición consagrada en el artículo 3 de la Ley 923 de 2004, esto es, la de establecer tiempos de servicio mayores a los que consagraban las normas anteriores.

Por Decreto 754 de 2019, el Gobierno Nacional fijó el régimen de asignación de retiro del personal de Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, para los que dispuso que se consolidaría el derecho cuando fueran retirados de la institución con 15 o más años de servicio “por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Director General de la Policía, o por disminución de la capacidad psicofísica” y los que se retiraran por solicitud propia o fueran retirados o separados en forma absoluta o destituidos, después de 20 años de servicio. 5.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, el actor alega que la sentencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo, por no tener en cuenta que le era aplicable el Decreto 1213 de 1990 en razón a que era beneficiario del régimen de transición establecido en el numeral 3.1. del artículo 3 de la ley 923 de 2004. Además, que así se podía concluir porque el artículo 7 del Decreto 4433 de 2004 dispone que el tiempo en la escuela de formación policial hace «En este punto, es bueno recordar la distinción entre los efectos de la nulidad de los actos administrativos respecto de la declaración de inexequibilidad de una ley.

Aquella produce efectos desde el momento mismo de su expedición, o ‘ex tunc’, pues el estudio de su legalidad se remite a su origen, situación que se distingue de la segunda, la cual como regla general tiene consecuencias a futuro o ‘ex nunc’, sin afectar la validez de la norma desde su existencia o las situaciones jurídicas que bajo su imperio se generaron». 13 Artículo 2º.

Régimen común para el personal del Nivel Ejecutivo que ingresó al escalafón por incorporación directa. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con veinte (20) años o más de Servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3º del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 parte del liquidado como tiempo de servicio para efectos del reconocimiento de la asignación de retiro. Además, el demandante señala que la linterpretación del tribunal no atiende sentencias del Consejo de Estado y de otros tribunales contencioso administrativos en las que se ha concedido la asignación de retiro.

Para determinar si la sentencia acusada incurrió en defecto sustantivo como alega la parte actora o si, por el contrario, su fundamento resulta razonable como concluyó el a quo, la Sala se referirá a los argumentos de esa decisión. Luego, se analizarán y se adoptará la decisión correspondiente. En la sentencia del 18 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima inició por precisar que, revisada la hoja de servicios del señor Ronal Villalba Diossa, advertía que se vinculó como alumno del nivel ejecutivo el 6 de septiembre de 2004 e ingresó al escalafón del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, en el grado de patrullero, el 1º de septiembre de 2005.

Explicó que para el personal de nivel ejecutivo de la Policía Nacional coexistían tres regímenes de asignación de retiro, así: Que, como se podía observar, los diferentes regímenes establecían como presupuestos para determinar su aplicabilidad la fecha de ingreso al escalafón del nivel ejecutivo y la forma de vinculación (directa o por homologación).

Indicó que con la Ley 180 de 1995 se creó la carrera profesional del nivel ejecutivo en la Policía Nacional y en el Decreto 1791 de 2000 se encontraban las normas de carrera de aquel personal. Que el artículo 5.2 del citado decreto determinó que la jerarquía del nivel ejecutivo de la Policía Nacional lo comprenden los grados de: comisario, subcomisario, intendente jefe, intendente, subintendente y patrullero, y que, por su parte, el artículo 6 ibidem dispone que tiene la calidad de estudiante “quienes ingresen a las seccionales de la Escuela Nacional de la Policía “General Santander”, para adelantar curso de formación y no pertenecen a la jerarquía (…) de los oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales, agentes y patrulleros de la Policía Nacional”.

Señaló que, por su parte, los artículos 9, 10, 11 y 13 del mismo decreto, prevén sobre el ingreso para ser miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. A partir de lo anterior, concluyó que era claro que el ingreso al escalafón del nivel ejecutivo deviene luego de que ese adelanta el curso de formación, si el nombramiento era por incorporación directa.

En consecuencia, consideró que la fecha en que se adquiere la calidad de alumno del nivel ejecutivo “no es determinante en el ejercicio que se está haciendo para concretar el régimen de asignación de retiro aplicable, sino que lo es el momento en que se ingresa al escalafón, pues así lo prevé cada uno de los regímenes vigentes”. Siendo así, concluyó que para el caso concreto al actor le era aplicable el Decreto 4433 de 2004 porque ingresó al escalafón del nivel ejecutivo el 1º de septiembre del 2005, norma que exige como requisito para acceder a la asignación de retiro un tiempo de 20 años de servicio cuando el llamamiento a calificar servicios es por voluntad del Gobierno. Por lo tanto, como par el momento del retiro del actor, que ocurrió por voluntad del Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 director de la Policía Nacional, este solo contaba con 15 años, 5 meses y 14 días de tiempo de servicio, no era beneficiario de la asignación reclamada.

En los siguientes términos lo sustentó la autoridad judicial: Entonces, al haberse comprobado que el actor ingresó al escalafón del nivel ejecutivo de la Policía Nacional el 01 de septiembre de 2005, y que para el momento en que fue retirado de la institución estaba vigente el Decreto 4433 de 2004 (primera parte del art. 25), que contempla el régimen de asignación de retiro del personal que ingresó al escalafón a partir del 01 de enero de 2005, no cabe duda que es el aplicable a este asunto, y frente al cual se analizará si se cumplen los presupuestos para el otorgamiento de la prestación. De conformidad con el inciso primero del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que sean retirados del servicio activo después de veinte (20) años, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional les pague una asignación mensual de retiro.

En el acápite de los hechos probados de esta providencia se relacionó́ que el retiro de Ronal Andrés Villalba Diosa ocurrió́ por voluntad del director de la Policía Nacional con solo 15 años, 5 meses y 14 días, de tiempo de servicio. Establecido lo anterior, es palmario que el actor no acumuló el tiempo de servicios necesario para ser beneficiario de la prestación, tal y como lo sostuvo la entidad demandada en el acto administrativo objeto de estudio de legalidad en este proceso.

A partir de lo anterior, la Sala considera, al igual que el a quo, que la interpretación del tribunal no resulta arbitraria o caprichosa, pues responde expresamente a lo dispuesto por el artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, conforme con el cual el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que ingresa al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia de ese decreto (31 de diciembre de 2004), debe cumplir con el requisito de 20 años de servicios para acceder a la asignación de retiro cuando sean retirados del servicio por voluntad del Gobierno –supuesto aplicable al demandante–.

De hecho, el tribunal relacionó las normas que consagran la jerarquía del nivel ejecutivo para concluir razonablemente que el ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo se concreta luego de finalizado el curso de formación (para incorporación directa), de ahí que la calidad de alumno no fuera determinante para concretar el régimen de asignación aplicable.

Esa decisión, además, se acompasa con la interpretación que la Corte Constitucional que, en sentencia C-1214 de 2001, señaló que únicamente se ingresa al respectivo escalafón jeránquico mediante acto administrativo y luego de superado el proceso de formación y que es hasta ese momento que se convierten en miembros activos de la Fuerza Pública.

Así lo explicó la Corte: Al respecto considera que los alumnos no pueden ser considerados como miembros de la Fuerza Pública, pues mantienen su condición de personas civiles mientras superan el proceso de formación al final del cual ingresarán al respectivo escalafón jerárquico mediante acto administrativo correspondiente, y como consecuencia de ello, se convierten en miembros activos de la Fuerza Pública, con las prerrogativas y obligaciones inherentes a esta calidad.

(…) En efecto, aún cuando los alumnos están bajo la responsabilidad de la institución policial y hacen parte de ella en calidad de estudiantes con obligaciones y responsabilidades especiales que los diferencian de quienes conforman la jerarquía de la Policía Nacional, conforme se encuentra establecido en el artículo 5º del Decreto 1791 de 2000, lo cierto es que no pueden ser considerados como miembros activos de la fuerza pública por el hecho de que porten un uniforme, y que dentro del plan de estudios para su formación como oficiales o suboficiales deban realizar diversas prácticas, relacionadas con las actividades propias que deben cumplir cuando adquieran el grado correspondiente.

(Destaca la Sala) Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Siendo así, aunque el actor considere que es beneficiario del artículo 3 de la Ley 923 de 2004 que dispuso que a los uniformados en servicio activo para el momento en que entró en vigencia esa ley no podría exigírseles un tiempo superior al consagrado en normas anteriores, lo cierto es que la condición de alumno que tenía el actor para el 6 de septiembre de 2004, no lo asimila a “uniformado en servicio activo”, pues esa condición se adquiere una vez ingresa al escalafón jerárquico del Nivel Ejecutivo, como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia antes relacionada.

Ahora, es cierto que el artículo 7º14 del Decreto 4433 establece que el tiempo de servicio de los alumnos del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional se puede computar para efectos de la asignación de retiro. Sin embargo, a juicio de la Sala, esa disposición no implica automáticamente que dichos alumnos sean considerados parte del servicio activo de la Policía Nacional.

La asignación de retiro es un beneficio relacionado con el tiempo de servicio, pero no define el estatus activo del personal. Luego, aunque el actor aduce que se debió hacer una interpretación sistemática – entendida como la lectura de la norma “en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta”15– para el caso concreto, en realidad, propone un debate sobre la que considera una correcta interpretación normativa, tema que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección16. Por consiguiente, este mecanismo no puede utilizarse como una instancia para discutir asuntos de índole eminentemente interpretativa ni para imponer el criterio del interesado.

Finalmente, frente a la sentencia de tutela del 27 de abril de 2017, dictada por esta Sección, basta señalar que en esa oportunidad se estudió un tema relacionado con causales de retiro del servicio, por lo que no guarda relación con el caso que aquí se estudia. Ahora, respecto de las sentencias del 26 de septiembre de 2018, del 15 de marzo de 2023 y del 5 de octubre de 2023, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Cuarta, y por el Tribunal Administrativo del Cesar, es importante señalar lo siguiente: En relación con el precedente horizontal, la Corte Constitucional17 ha dicho que «cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad.

El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio». En otras palabras, cuando el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional (precedente vertical) ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme a su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse en los límites de la razonabilidad, como ocurrió en el caso objeto de estudio. 14 ARTÍCULO 7°.

Cómputo de tiempo de servicio. Para efectos de la asignación de retiro o pensión de sobrevivientes, el Ministerio de Defensa Nacional y la Dirección General de la Policía Nacional, liquidarán el tiempo de servicio, así: 7.1 Oficiales, Suboficiales, Nivel Ejecutivo y Agentes, el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación, sin que pueda sobrepasar de dos (2) años.

(…) 15 Sentencia C-649 de 2001 de la Corte Constitucional. 16 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019. 17 Sentencia T-123 de 1995 de la Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04602-01 Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Las anteriores consideraciones permiten concluir, al igual que el a quo, que la sentencia del 18 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima no incurrió en defecto sustantivo.

En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN