Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06554-00 Demandante: HERNANDO CORTÉS JIMÉNEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Hernando Cortés Jiménez, mediante apoderado judicial1, instauró acción de tutela2 contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «la prevalencia del derecho sustancial y a la seguridad jurídica».
En sentir del accionante, la trasgresión de dichas garantías constitucionales se materializó con ocasión de la sentencia dictada el 23 de mayo de 2024 por la autoridad judicial accionada dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000- 2022-00197-00, y a través de la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo del 25 de noviembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta al interior del medio de 1 Poder debidamente conferido a la abogada Carmen Ligia Gómez López, el que fue autenticado en la Notaría Única del Circuito de Manzanares, Caldas. 2 La cual fue radicada el 28 de noviembre de 2024 – índice 01 del aplicativo Samai.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-004- 2015-00759-00/013. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] 2. Que como consecuencia de la tutela de los derechos fundamentales invocados se deje sin efecto la providencia de fecha 23 de mayo de 2024 proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.
Que una vez se deje sin efectos la providencia del 23 de mayo de 2024, se ordene al Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado a que profiera nueva decisión en la que se declare fundado el recurso extraordinario de revisión que se presentó contra la sentencia del 25 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. […]4 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: Manifiesta el accionante que prestó sus servicios al Ejército Nacional como soldado profesional desde el 25 de junio de 1992 hasta el 16 de abril de 2014.
Precisó que, al reunir los requisitos de ley solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -Cremil, el reconocimiento y pago de una asignación de retiro, que le fue reconocida mediante Resolución No. 2948 del 27 de marzo de 2014. El 6 de febrero de 2015, solicitó a la entidad el reajuste de la referida prestación, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante oficio No. 0008304 del 12 de febrero de la misma anualidad; decisión que fue recurrida y confirmada mediante oficio 0014203 del 6 de marzo de 2015.
Con ocasión de lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – Cremil, a efectos de que se declarara la nulidad de los anteriores actos; y como consecuencia, se reliquidara la pensión que le fue reconocida, tomando como base de liquidación la asignación básica establecida en el inciso 20 del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000, y a su vez, se diera aplicación a lo previsto en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, que 3 Mediante esta providencia el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta revocó la sentencia de primera instancia proferida el 28 de septiembre de 2017 por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que había concedido parcialmente las pretensiones de la demanda, y ordenó reliquidar la asignación de retiro del actor reajustando la misma en un 60%. 4 Transcripción original del texto con posibles errores.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece que al 60% de la asignación básica se le adicione el 38.5 %, como prima de antigüedad.
Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2017, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, accedió parcialmente a las pretensiones, en los siguientes términos: […]
PRIMERO: SE DECLARA probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva desde el punto de vista material, formulada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL, en relación únicamente al reconocimiento y pago del incremento del 20 % sobre la asignación de retiro del demandante.
SEGUNDO: SE INAPLICA el artículo 13.2, en lo relativo a la inclusión del subsidio de familia como partida computable en la asignación de retiro del Soldado Profesional retirado HERNANDO CORTÉS JIMÉNEZ, conforme lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los oficios Nos. 8304 y 14203 de 2015 por el cual se negó al demandante la reliquidación de la asignación de retiro, con inclusión de la partida computable subsidio de familia (sic) y la correcta liquidación de la prima de antigüedad.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENASE a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES - CREMIL, reliquidar la asignación de retiro del señor HERNANDO CORTÉS JIMÉNEZ identificado con C.C 10.180.454 a partir del 15 de abril de 2014, con inclusión de la partida computable subsidio de familia (sic) y la correcta liquidación de la prima de antigüedad conforme la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: CONDÉNASE a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES - CREMIL, al pago de las sumas de dinero reconocidas en el numeral anterior, debidamente indexadas conforme lo indicado en la parte motiva de la presente providencia. SEXTA: SE NIEGAN las demás pretensiones por los argumentos expuestos en la parte motiva. […] Como sustento de lo anterior precisó que, conforme a lo previsto en el artículo 1º, inciso 2º del Decreto 1794 de 2000, los soldados voluntarios que por disposición legal pasaron a ser soldados profesionales tienen derecho a percibir como asignación de retiro un salario mínimo incrementado en un 60%.
No obstante, señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado, la autoridad competente para atender dicho aspecto no es la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -Cremil, sino el Ejército Nacional, entidad que no fue vinculada al proceso, por lo que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con relación al reajuste del 20% del salario básico devengado en actividad.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior decisión fue recurrida por los extremos procesales de la litis. Al respecto, la parte actora señaló que, conforme a las disposiciones previstas en el artículo 1º del Decreto 1794 de 2000, la misma tenía derecho a que su salario básico le fuera incrementado en un 20%; mientras que la parte demandada apeló lo relacionado con la prima de antigüedad.
El 27 de noviembre de 2017, se llevó a cabo ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, la audiencia de conciliación prevista en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; en la que se aceptó el desistimiento del recurso de apelación interpuesto por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, únicamente en lo que respecta a la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro que le fue reconocida al señor Cortés Jiménez.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, mediante fallo del 25 de noviembre de 2020, revocó la decisión adoptada por el A quo, y en su lugar, resolvió: […PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de los oficios 8304 y 14203 de 2015, mediante los cuales se negó al demandante la reliquidación de la asignación de retiro y la correcta liquidación de la prima de antigüedad del señor HERNANDO CORTÉS JIMÉNEZ, expedidos por CREMIL.
TERCERO: Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES – CREMIL, a reliquidar la asignación de retiro reconocida al señor HERNANDO CORTÉS JIMÉNEZ teniendo como sueldo, el salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 60%, razón por la que incrementará la porción faltante, solo en caso que a la fecha no lo haya hecho…] Ello, al estimar que, mediante sentencia CE-SUJ-015-19 del 25 de abril de 2019, esta corporación unificó la posición jurisprudencial en la que determinó que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares –Cremil, se encuentra legitimada para resolver las peticiones relativas al reajuste del 20% de la asignación de retiro de los soldados profesionales, sin que se requiera que previamente se hubiera obtenido el reajuste del salario devengado en servicio activo, o se hubiere reclamado ante el Ministerio de Defensa.
Así mismo, concluyó que la liquidación de la prestación social que le fue reconocida al actor no se ajustaba a lo previsto en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, ni a la sentencia de unificación aludida, pues para determinar el ingreso base de liquidación, la entidad aplicó el 70%, tanto al sueldo como a la prima de antigüedad, afectando la asignación de retiro.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, y con relación al subsidio familiar, precisó que la pensión le fue reconocida al actor el 14 de abril de 2014, es decir, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1162 de 2014, ya que su publicación en el Diario Oficial data del 25 de junio del referido año, por lo que concluyó que no se causó el derecho a su reconocimiento.
Contra la anterior decisión, el señor Hernando Cortés interpuso recurso extraordinario de revisión5, con el fin que se profiriera una nueva sentencia que confirmara la decisión adoptada por el juez ordinario de primera instancia, en el sentido de ordenar la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro que le fue reconocida; por ser un aspecto que no fue objeto de apelación en los recursos interpuestos en la respectiva instancia judicial.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, luego de agotadas las etapas propias del asunto, mediante proveído del 23 de mayo de 2024, declaró infundada la alzada por no haberse configurado la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del C.P.A.C.A., esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Lo anterior, al considerar que, tanto la valoración probatoria como el análisis jurisprudencial y normativo realizado por el tribunal en segunda instancia se efectuó conforme a derecho, sin que de ninguna forma pudiera llegar a considerarse como violatoria del derecho al debido proceso, del principio de congruencia o propia de una nulidad originada en la sentencia; máxime cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta ostentaba la competencia funcional para pronunciarse sobre los argumentos expuestos por los apelantes, empero también sobre los aspectos que resulten inescindiblemente relacionados u otros que pueda resolver oficiosamente.
Por lo expuesto concluyó que, al haberse formulado recurso de apelación, tanto por la parte activa como de la pasiva, el tribunal tenía plena competencia para resolver sobre las pretensiones y las excepciones de mérito sin limitaciones; por lo que la congruencia en la decisión que resuelve la alzada comporta la posibilidad del ad quem de pronunciarse no solamente respecto de las razones expresamente consignadas en la apelación, sino también sobre aspectos consustanciales a aquellas, sin perjuicio de las cuestiones que de oficio se deban dirimir para producir un fallo que sea justo y en pleno derecho.
La anterior decisión, fue notificada a las partes a través de correo electrónico el 31 de mayo de 20246. 5 Al que se le asignó el radicado 11001-03-25-000-2022-00197-00 (0333-2022) 6 Índice 33 – Proceso ordinario de segunda instancia. Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo El accionante manifestó que, con la expedición de la sentencia cuestionada la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, toda vez que al momento de resolver el recurso extraordinario de revisión no tuvo en cuenta la totalidad de los documentos decretados, los que dan cuenta que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares formuló la alzada únicamente respecto a la pretensión de la prima de antigüedad, ya que en la audiencia de conciliación celebrada ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, la entidad manifestó de manera expresa, que desistía de la apelación formulada frente al subsidio familiar.
Señaló que, en la audiencia de conciliación celebrada el 27 de noviembre de 2017, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares aportó concepto del comité de conciliación en el que, además de lo señalado de manera anterior, se indicó que, no se apelarían los fallos en los que se ordenaba la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro de los soldados profesionales, por lo que se autorizó al apoderado judicial de la entidad para desistir del recurso de apelación en lo que respecta a dicho beneficio.
Refirió que, en el recurso de alzada interpuesto por la parte actora solamente se cuestionó lo relativo al incremento del 20% del salario básico; mientras que la parte demandada apeló lo relacionado con la prima de antigüedad, la condena en costas, y la aplicación de la prescripción trienal, ya que desistió de la apelación formulada en lo atinente al subsidio familiar.
Desistimiento que fue aceptado por el a quo y que cobró ejecutoria tras no formularse objeción alguna en contra de lo decidido. Precisó que, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, al momento de resolver los recursos interpuestos, tenía limitada su competencia para pronunciarse en segunda instancia únicamente sobre los aspectos que fueron debatidos por las partes, de conformidad con lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.
Indicó que, bajo dicho escenario, la sentencia cuestionada se reputara nula al desconocer las disposiciones normativas relacionadas a los límites de la competencia, situación que, a su juicio, transgrede de manera directa su derecho fundamental al debido proceso. Señaló que, a través del citado recurso, se pretendía dejar en evidencia que la sentencia emitida el 25 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, se encuentra viciada de nulidad, por lo que procede la causal de revisión invocada a través del recurso extraordinario formulado, sin que el mismo pretenda ser utilizado como una tercera instancia. Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, la autoridad judicial accionada incurrió en un error al considerar que, al haberse formulado recurso de apelación por los extremos procesales de la litis, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, tenía plena competencia para resolver sin limitación lo decidido por el a quo, lo cual refleja un desconocimiento del contenido y alcance de las disposiciones normativas que regulan dicho recurso.
Reiteró que, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al momento de proferir la sentencia acusada, incurrió en un defecto fáctico, ya que no valoró la totalidad de los documentos decretados en el trámite del recurso extraordinario, en especial, el concepto emitido por el comité de conciliación de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, y el acta de la audiencia celebrada el 27 de noviembre de 2017 en la que se aceptó el desistimiento del recurso de apelación formulado con relación a la pretensión del subsidio familiar, y que dan cuenta que lo resuelto en primera instancia en cuanto a dicho aspecto cobró ejecutoria, al ser un asunto no apelado; y frente al cual el Ad quem estaba vedado de efectuar cualquier pronunciamiento.
Por lo anterior solicitó que se amparen los derechos fundamentales alegados y como consecuencia, se ordene al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta la totalidad de los documentos decretados e incorporados en el recurso de revisión formulado, en especial, el concepto emitido por el comité de conciliación de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, y el acta de la audiencia aludida, los cuales, según su juicio, permiten evidenciar el error en el que incurrió el tribunal mencionado y que conlleva a la configuración de la nulidad originada en la sentencia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Mediante providencia del 10 de febrero de 20257, la magistrada ponente de esta decisión avocó el conocimiento de la solicitud de amparo y ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A8, como, como autoridad judicial accionada, y vinculó como terceros interesados en el resultado del proceso, al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta9, al Juzgado 4º 7 Índice 22 de Samai. 8 Notificación realizada a los correos electrónicos: notifjduque@consejodeestado.gov.co; despacho401@consejodeestado.gov.co; notifjmoralest@consejodeestado.gov.co; dgavirias@consejodeestado.gov.co; notiflmesa@consejodeestado.gov.co; índice 25 de Samai. 9 Notificación realizada a los correos electrónicos: sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminanq@notificacionesrj.gov.co; sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co; recepcionmstadmant@cendoj.ramajudicial.gov.co; índice 25 de Samai.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Circuito Judicial de Medellín10, y a la Caja de Retiro de la Fuerzas Militares -Cremil11. 1.6.
Intervenciones. 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A12 El magistrado ponente de la providencia cuestionada, presentó informe en el que manifestó que, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor se declaró infundado al no encontrar acreditada la causal establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, por lo que, a su a juicio, la sentencia aludida no se profirió con violación al debido proceso, toda vez que los recursos de apelación impetrados fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, conforme a la competencia funcional y ajustado al objeto de la litis.
Con fundamento en lo anterior, señaló que en el presente asunto no existió vulneración de las garantías invocadas; por el contrario, lo que se advierte es que la solicitud de amparo está encaminada a proponer un nuevo debate, pues con la decisión controvertida no se desconoció el precedente jurisprudencial, ni se incurrió en el defecto fáctico alegado.
Por lo anterior, solicitó se declare la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que lo pretendido por el actor es que se debata de nuevo lo decido por el juez ordinario, situación que desnaturaliza la acción de tutela. O en su defecto, se niegue el amparo invocado al evidenciarse que la providencia controvertida se encuentra ajustada a derecho, sin que se hubiere incurrido en algún defecto especifico de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, por ende, no se generó vulneración de derecho fundamental alguno. 1.6.2.
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL13 Allegó escrito en el que manifestó que en el presente asunto no se evidencia vulneración de los derechos constitucionales invocados por el actor, ya que el mismo ha tenido a su disposición los medios judiciales de defensa, garantizándose en todas las etapas procesales el derecho al debido proceso, y por ende la oportunidad para acceder a la administración de justicia. 10 Notificación realizada a los correos electrónicos: adm04med@cendoj.ramajudicial.gov.co; jadmin04mdl@notificacionesrj.gov.co índice 25 de Samai. 11 Notificación realizada a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@cremil.gov.co; juridica@cremil.gov.co índice 25 de Samai. 12 Índice 27 de Samai. 13 Índice 29 de Samai.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que no es competencia del juez de tutela examinar las actuaciones procesales surtidas en otros juicios ordinarios y determinar en cuál de ellos la decisión definitiva fue ajustada a la ley, enfatizando además que, el hecho de que no se acceda a las pretensiones como sucede en el caso particular, no necesariamente quiere decir que se esté incurriendo en una vía de hecho.
Así mismo, refirió que, a pesar de que la parte actora invocó la sentencia SU-627 de 2015 para sustentar la procedencia de la tutela; lo cierto es que en el presente asunto no se cumple ninguno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que la misma se torne procedente. Por lo anterior solicitó, se declare la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Hernando Cortés, al evidenciarse que la providencia judicial acusada no se profirió de manera caprichosa ni arbitraria, sino con sujeción al ordenamiento jurídico para el caso. 1.6.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, pese a estar debidamente notificados de la existencia del presente asunto, guardaron silencio. 1.7. Manifestación de impedimento En escrito del 21 de febrero de 2025, la magistrada Gloria María Gómez Montoya manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, en atención a que sostiene una relación de amistad íntima y entrañable con el magistrado Daniel Montero Betancur, quien hizo parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, y suscribió la sentencia dictada el 25 de noviembre de 2020, y contra la cual el accionante interpuso recurso extraordinario de revisión, siendo objeto de discusión mediante la presente acción constitucional.
Sin embargo, en Sala del 6 de marzo del presente año, los demás integrantes de la Sección Quinta de esta Corporación declararon infundado el impedimento por no encontrar acreditados en el caso concreto los elementos para la configuración de la causal invocada. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora, conforme lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Problema jurídico Conforme a lo establecido en los antecedentes, las pretensiones invocadas por la parte accionante, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, corresponde a la sala resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales del actor, con ocasión de la sentencia dictada el 23 de mayo de 2024, con radicado 11001-03-25-000-2022-00197-00 y a través de la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo del 25 de noviembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33- 004-2015-00759-00/01? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201214 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema15 y declaró su procedencia.16 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 16 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Del carácter subsidiario de la acción de tutela e improcedencia cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces. El inciso 3.º del artículo 86 de la Carta Política contempla el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.17 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible recurrir a esta acción constitucional.
De modo que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales 17 «ARTICULO 6º.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante».
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deviene en la improcedencia de este mecanismo18. El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales «diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente»19. 2.5.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202220, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de 18Al respecto ver, entre otras, las sentencias de 21 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2020-04371-01, 26 de agosto de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2021-04912-00 y 9 de septiembre de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 11001-03-15-000-2021-04731-00. 19 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, T-130 del 2010, T-318 del 2017. 20 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal21 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico22; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional23. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal24”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales25”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental […] 21 Sentencia SU-573 de 2019. 22 Sentencia SU-103 de 2022. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-103 de 2022. 25 Sentencia SU-128 de 2021.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto26, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal27. (Resaltado de la Sala) 2.6. Caso concreto La parte actora a través del presente mecanismo constitucional cuestionó la sentencia del 23 de mayo de 2024 por medio de la cual, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo del 25 de noviembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-004-2015- 00759-00/01 A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, toda vez que al momento de dirimir la controversia, no valoró la totalidad de los documentos decretados al interior de dicho trámite; en especial, el concepto emitido por el comité de conciliación de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, y el acta de la audiencia celebrada el 27 de noviembre de 2017 en la que se aceptó el desistimiento del recurso de apelación formulado por dicha entidad con relación a la pretensión del subsidio familiar, y que dan cuenta que lo resuelto en primera instancia en cuanto a dicho aspecto cobró ejecutoria, al ser un asunto no apelado; y frente al cual el Ad quem estaba vedado de efectuar cualquier pronunciamiento.
Revisado el escrito a través del cual se sustentó el recurso de revisión formulado, se observa que el tutelante no efectuó reparo alguno en los términos antes señalados; pues en el mismo, el accionante se limitó a reiterar que el tribunal administrativo mencionado no tenía competencia para pronunciarse respeto a la pretensión del reconocimiento del subsidio familiar, ya que dicho aspecto no fue apelado por ninguna de las partes.
Así mismo, se observa que en el documento mencionado no se hizo alusión a las pruebas documentales que a través del presente mecanismo, el actor aduce fueron desatendidas por la autoridad judicial accionada, como tampoco se puso de presente que en la audiencia de conciliación celebrada el 27 de noviembre de 2017, ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, se aceptó el desistimiento del recurso de apelación interpuesto por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares con relación a dicho beneficio, toda vez que, por disposición del comité de conciliación de la citada entidad se decidió que los fallos en los que se 26 Sentencia SU-573 de 2019. 27 Ib.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenara la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro de los soldados profesionales no se apelarían.
De esta manera, la Sala considera que el reproche realizado por la parte actora con relación a la falta de valoración de las pruebas aducidas resulta improcedente, toda vez que, a través del presente asunto pretende ventilar aspectos nuevos o situaciones jurídicas que no planteó al momento de controvertir la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, en sede de segunda instancia. Así las cosas, se avizora que lo perseguido por el señor Hernando Cortés, es que se analice un reproche que omitió plantear en el recurso extraordinario de revisión formulado, situación que implica desconocer las competencias que por ley le fueron atribuidas a los jueces naturales, pues, la autoridad judicial accionada no tenía la obligación de valorar los elementos probatorios referidos, ya que ello corresponde a una situación fáctica y jurídica disímil a la estudiada en el asunto objeto del presente debate.
Por lo anterior, la controversia planteada al interior de la providencia que ahora se cuestiona se circunscribió a determinar si, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, al momento de resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de primera instancia, excedió los límites de competencia conferidos por la ley, y por ende, configurado la causal contemplada en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, esto es, existir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. En virtud de lo mencionado, la Sala estima que, en cuanto al defecto fáctico alegado por el accionante, la presente acción de tutela resulta improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad, ya que los argumentos expuestos en dicho cargo, debieron plantearse en el trámite del recurso extraordinario interpuesto.
De otro lado, y si bien la parte actora alegó que la providencia cuestionada adolecía del mismo defecto anterior, por considerar que, de conformidad con lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, la competencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, se encontraba limitada, lo que significa que, al momento de resolver los recursos de apelación interpuestos por los extremos procesales únicamente se encontraba facultado para pronunciarse sobre los aspectos que fueron debatidos en sede de segunda instancia; revisados los fundamentos de la solicitud advierte la Sala que, en realidad dicho argumento encaja en la configuración de un defecto sustantivo y que corresponde además a una simple inconformidad con relación a la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada a través de la providencia que se cuestiona, y frente a lo cual precisó: Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «El Tribunal Administrativo de Antioquia ostentaba la competencia funcional para pronunciarse sobre los argumentos expuestos por los apelantes, empero también sobre los aspectos que resulten inescindiblemente relacionados u otros que pueda resolver oficiosamente.
En el presente caso, como hubo apelación tanto de la parte activa como de la pasiva, el tribunal tenía plena competencia para resolver sobre las pretensiones y las excepciones de mérito, sin limitaciones, en cuyo caso encontró que como la inclusión de la partida de subsidio familiar respecto de la cual se pretendía el incremento en el monto para la liquidación de la asignación de retiro, según la tesis del Consejo de Estado vigente para entonces, no se ajustaba a la legalidad.
Así, pues, la congruencia, vista en el contexto de la competencia del fallador de segunda instancia, al resolver la apelación con apelante único, implica entonces la posibilidad de emitir o no pronunciamiento en relación con aspectos no planteados directa o expresamente en el recurso de alzada. Sin embargo, cuando son las dos partes las apelantes, el superior puede resolver sin limitaciones.» [Negrilla original del texto] Lo anterior, permite concluir que, a través del presente escenario la parte actora pretende que el juez constitucional desplace al juez natural del asunto, para obtener la interpretación y aplicación de las normas y principios, en la forma que a ella le parece «correcta»; pues a su juicio, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en un error al arribar a la anterior conclusión, lo cual refleja un desconocimiento del contenido y alcance de las disposiciones normativas que regulan el recurso de apelación. En otros términos, lo perseguido por el señor Cortés Jiménez, mediante el presente mecanismo constitucional, es crear una instancia adicional, en la que se estudie nuevamente los cargos que ya fueron zanjados por los operadores judiciales ordinarios y, obtener además una decisión favorable.
Situación que, de igual forma ocurre con el argumento relativo a que el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia emitida el 25 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, se tornaba procedente; pues revisada la motivación de la sentencia cuestionada, se evidencia que la autoridad judicial accionada, luego de efectuar un análisis de las consideraciones realizadas por el Ad quem, concluyó que en el asunto debatido no se encontraba configurada la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA.
Lo anterior, al considerar que, al actor no le asistía razón al afirmar que el fallador de segunda instancia i) excedió sus competencias, ii) desconoció el principio de congruencia y iii) vulneró el debido proceso; comoquiera que el tribunal aludido resolvió los recursos de apelación conforme a su competencia funcional y con base en la litis, entendiéndose que dentro del thema decidendum estaba la posibilidad de revisar la base de liquidación del demandante, estimando que de la asignación de Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiro que le fue reconocida debía excluirse la inclusión de la partida de subsidio familiar, situación que no daba lugar a la nulidad generada en la sentencia objeto del recurso extraordinario.
Así las cosas, se extrae que lo perseguido por el accionante a través del presente mecanismo constitucional, es reabrir etapas ordinarias previamente concluidas a partir de una inconformidad sin enfoque de derechos fundamentales. Aunado lo anterior, se reitera que el juez constitucional no está instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador.
De avalarse dicha tesis, conllevaría una deformación de la acción de tutela y la desarticulación de la organización judicial. Así mismo, es menester advertir que el juez natural de la causa se enfrenta a múltiples posibilidades hermenéuticas en su labor de interpretación y aplicación de normas a un caso en específico28, y no le corresponde al juez constitucional señalar cuál de tales posibilidades es la «correcta», ya que ello vulneraría la independencia y autonomía con la que cuenta el funcionario que conoce el trámite ordinario.
En igual sentido, ha de recordarse que, al haber cuestionado una providencia emitida por una alta corte, se exige con mayor énfasis que el accionante ejecute una exposición del sustento de la acción, que sin lugar a dudas demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial; circunstancia que, como se analizó no se presentó en el sub lite.
Acorde con lo analizado, la Sala concluye que la discusión planteada en la acción de tutela no superó los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, pues, el actor pretende que los cargos aquí presentados sean estudiados, pese a que, debieron plantearse en el trámite del recurso de revisión interpuesto; además de corresponder a una controversia que ya fue resuelta por el juez natural, por lo que se impone declarar la improcedencia de este mecanismo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por el señor Hernando Cortés Jiménez, contra el Consejo de Estado, Sección 28 Ver al respecto: Corte Constitucional sentencia T-192 de 2015.
Demandante: Hernando Cortés Jiménez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2024-06554-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda, Subsección A, por no satisfacer los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Ausente con excusa OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.