Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandadas: Claudia Clavijo Noreña como sucesora procesal de Víctor Mario Quijano Villaquiran Asunto: Medida cautelar, retroactivo pensional, requisitos de la apelación para ser decidida, apelación fallida Auto interlocutorio __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 20 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión del acto acusado. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 187432 del 19 de julio de 2013, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a Víctor Mario Quijano Villaquirán. 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA.

Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 2 2. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó la devolución de las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales y aportes en salud, debidamente actualizadas. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. La entidad demandante señaló como hechos relevantes los siguientes: 3.1.

En la Resolución GNR 187432 del 19 de julio de 2013 Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de Víctor Mario Quijano Villaquirán. Dicho reconocimiento se produjo pese a que, de conformidad con el expediente pensional y la información reportada por la administradora de fondos Porvenir S.A., el beneficiario se encontraba afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad3 que hacía improcedente su reconocimiento. 3.2.

A raíz de la verificación posterior de esta irregularidad, Colpensiones adelantó las gestiones administrativas tendientes a obtener la revocatoria directa del acto, en atención al procedimiento previsto en el artículo 93 del CPACA. Sin embargo, tales actuaciones no prosperaron, al no contar con la autorización expresa del beneficiario.

Por consiguiente, la entidad promovió el presente medio de control, encaminado a obtener la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado. 1.1.3. Concepto de violación 4. Se indicó como concepto de violación lo siguiente: 4.1. La pensión de vejez reconocida mediante la Resolución GNR 187432 del 19 de julio de 2013 se efectuó en contravía de los preceptos constitucionales y legales que regulaban la competencia de las administradoras de pensiones en el sistema colombiano. Para la fecha de dicho reconocimiento, Víctor Mario Quijano Villaquirán se encontraba afiliado al RAIS, circunstancia que excluía la posibilidad de que Colpensiones, entidad del régimen de prima media con prestación definida4, efectuara dicho reconocimiento pensional. 4.2.

Esta situación conllevó una vulneración del principio de sostenibilidad financiera previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, al generar un egreso de recursos públicos no justificado, en detrimento del equilibrio financiero del Sistema General de Pensiones y, en consecuencia, de los derechos de todos sus afiliados. 4.3.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1299 de 1994, los afiliados al RAIS tienen derecho a recibir prestaciones únicamente bajo las condiciones y reglas propias de ese régimen. El reconocimiento de una pensión bajo 3 En adelante RAIS. 4 En adelante RPM. Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 3 parámetros distintos a los allí establecidos contraviene las disposiciones de afiliación y competencia previstas en la Ley 100 de 1993. 1.2.

Solicitud de medida cautelar 5. La entidad demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1. La nulidad de la Resolución GNR 187432 del 19 de julio de 2013 se encuentra razonablemente fundada porque dicho acto administrativo se expidió en contravía de lo dispuesto en los artículos 10, 12, 13 literal b, 16, 31 y 32 de la Ley 100 de 1993, así como de las disposiciones contenidas en los Decretos 692 y 1299 de 1994. 5.2.

La resolución demandada se apartó del marco normativo que rige el sistema general de pensiones porque el reconocimiento de la pensión de vejez debía corresponder a Porvenir SA, entidad administradora de RAIS a la cual se encontraba afiliado el beneficiario al momento del reconocimiento. Este desconocimiento de las normas de competencia legal implicó una trasgresión directa al orden jurídico vigente. 5.3.

El pago de una prestación pensional reconocida sin cumplimiento de los requisitos legales genera un detrimento económico al sistema general de pensiones y a los recursos de naturaleza parafiscal que lo conforman. Este perjuicio compromete principios estructurales del sistema, como la eficiencia, la solidaridad y la universalidad. 5.4.

La solicitud de la medida cautelar tiene como finalidad evitar un perjuicio irremediable del fondo común que financia el sistema pensional, ya que la permanencia en el pago de la pensión reconocida irregularmente representa una afectación directa a la sostenibilidad del sistema. 5.5. El pago de prestaciones sin el lleno de los requisitos legales también vulnera el principio de estabilidad financiera establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual impone al Estado el deber de garantizar el manejo eficiente de los recursos destinados a asegurar el derecho irrenunciable a la seguridad social. 5.6.

La asignación de recursos a personas que no cumplen los requisitos para el reconocimiento pensional afecta gravemente la capacidad del sistema para atender adecuadamente a quienes en efecto ostentan ese derecho, lo cual compromete los principios de progresividad y de acceso efectivo a la pensión por parte de la población afiliada. Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 4 1.3.

Oposición de la medida cautelar 6. El a quo corrió traslado de la medida cautelar a la parte demandada del 3 al 9 de diciembre de 2024; sin embargo, no hubo pronunciamiento al respecto. 1.4. Auto objeto de recurso de apelación 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 20 de marzo de 2025, negó la medida cautelar con fundamento en las siguientes razones: 7.1.

La confrontación directa entre las disposiciones legales y constitucionales invocadas como vulneradas y el contenido del acto no permite evidenciar una transgresión manifiesta del orden normativo. En consecuencia, no se configura la apariencia de buen derecho requerida para el decreto de la medida cautelar. 7.2. El otorgamiento de la medida cautelar podría comprometer los principios de confianza legítima y buena fe en favor del demandado, así como generar una afectación al derecho fundamental al mínimo vital del beneficiario de la pensión reconocida, lo cual impide su adopción sin afectar garantías fundamentales. 1.5.

Recursos de reposición y apelación 8. Colpensiones interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: 8.1. La demanda se encuentra razonablemente fundada en derecho, toda vez que la Resolución GNR 187432 del 19 de julio de 2013, resulta contraria a la Constitución y la ley. 8.2.

La solicitud de medida cautelar se encuentra debidamente sustentada, porque los argumentos normativos y jurisprudenciales expuestos guardan correspondencia con las pretensiones formuladas. 8.3. Desde la perspectiva del interés público, el Estado tiene el deber de garantizar el acceso a la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital de los ciudadanos. Paralelamente, el principio de sostenibilidad fiscal impone la obligación de gestionar los recursos del sistema pensional de manera eficiente, en atención a su carácter limitado y a la necesidad de preservar su viabilidad para asegurar el cumplimiento efectivo de los derechos adquiridos. 8.4.

El pago de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales compromete la estabilidad financiera del sistema general de pensiones, lo que contraría el marco establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005. Tal situación afecta la capacidad del sistema para atender a quienes sí cumplen con los requisitos Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 5 legales, y quebranta principios como el de progresividad y el acceso efectivo a la pensión. 8.5.

El enriquecimiento sin causa se configura cuando concurren los siguientes elementos: un incremento patrimonial, un empobrecimiento correlativo de otro sujeto y la inexistencia de una justificación jurídica para dicho traslado patrimonial, elementos que permiten sustentar una eventual devolución de los recursos indebidamente percibidos. 1.6.

Auto que resolvió el recurso de reposición y dio trámite al recurso de apelación 9. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en auto del 10 de abril 2025 no repuso la decisión recurrida por las siguientes razones: 9.1. La providencia recurrida expuso razones concretas para negar la medida cautelar, pues concluyó que la confrontación directa entre las normas invocadas como vulneradas y el contenido del acto administrativo no advertía una infracción manifiesta.

En consecuencia, no se configuraba la apariencia de buen derecho exigida para su procedencia. 9.2. El análisis propuesto en el recurso involucraba aspectos propios del estudio de fondo, pues requería establecer si el beneficiario reunía o no los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez y, con base en ello, determinar la entidad competente para su reconocimiento y pago.

Tales valoraciones exigían un ejercicio probatorio que no resultaba procedente en la fase preliminar de medida cautelar. 10. Ahora bien, por encontrarlo procedente concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 11. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA.

Asimismo, por el criterio de especialización laboral, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 20195. 2.2. El problema jurídico 12. En primer lugar, se deberá determinar si ¿el recurso presentado por Colpensiones cumple con una carga argumentativa adecuada y coherente que 5 Reglamento del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.

Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 6 permita adelantar el estudio de la apelación contra el auto del 20 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado? 13.

En caso de que el interrogante anterior sea afirmativo, se deberá establecer si ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por Colpensiones consistente en suspender de manera provisional la Resolución GNR 187432 del 19 de julio de 2013, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a Víctor Mario Quijano Villaquirán? 2.3.

Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo 14. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala, que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 15.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 16.

Esta normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 7 perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 17.

De las normas antes analizadas6 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos7.

Veamos: 17.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la Jurisdicción de lo contencioso administrativo8;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio9. 6 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 7 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00. Interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 8 Ley 1437 de 2011, artículo 229. 9 Ley 1437 de 2011, artículo 229. Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 8 17.2.

Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia10; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda11. 17.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda12 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud13; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios14. 17.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas15- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la 10 Ley 1437 de 2011, artículo 229. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 230. 12 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 13 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 15 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5.

Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 9 medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios16. 18. En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.

Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 19.

En atención a lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el reparo expuesto en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud del cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4. El principio de la doble instancia, el marco del recurso de apelación y la apelación fallida 20.

El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política17, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley. Esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa. 21.

El principio de la doble instancia para fallos y algunas decisiones interlocutorias que se adoptan dentro de un proceso judicial encierra una de las más altas garantías establecidas en la Carta Superior, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción. 22.

No obstante, el acceso al mencionado derecho no opera de manera deliberada. Por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad que deben ser satisfechos a cabalidad, so pena de que el recurso de apelación fracase, requisitos que dentro del procedimiento 16 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 17 «Artículo 31.

Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. […]». Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 10 contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 24318, 24419 y 24720 del CPACA. El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces y tribunales administrativos, así como algunos autos que, por su importancia en el proceso judicial, resultan ser susceptibles de este medio de impugnación; el segundo y el tercero establecen la oportunidad y el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación de autos y sentencias respectivamente. 23.

Por su parte, el Código General del Proceso21, aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, precisa los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, en los siguientes términos: «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]. […] Artículo 322.

Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] 18 «Artículo 243. Apelación. Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia…» 19 Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá. interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. […] 4. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 20«Artículo 247.

Trámite del recurso de apelación contra sentencias. Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. […] 3.

Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. […] 7.

La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes. En ella se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento». 21 En adelante CGP. Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 11 3. En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición. Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral.

Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. […]». 24. Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, ya sea contra una sentencia o un auto interlocutorio, el recurrente debe señalar al ad quem de forma argumentada las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que se haya podido incurrir en la primera instancia. Frente a este punto, la jurisprudencia se ha referido a la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, para precisar22: «Esta Corporación ha sostenido que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia […]». 25.

En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida por no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, o cuando carecen de una argumentación que permita llevar siquiera a cabo el ejercicio dialéctico del recurso, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2017, radicación: 08001-23-31-000-2006-00420-01(1832-15).

Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 12 confirmada, revocada o modificada, según el caso. 26. También resulta importante hacer referencia al artículo 328 del CGP el cual establece la competencia del superior en los siguientes términos: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.». 27. En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, o no se dirigen de forma concreta contra los fundamentos de la decisión recurrida, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.

Frente al punto, esta sección ha explicado lo siguiente: «[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.

Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado, así: […] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.

Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]»23. 28. Así las cosas, resulta evidente que al juez de segunda instancia solo le es permitido estudiar un recurso de apelación en el marco de los argumentos de 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016).

Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 13 inconformidad y en esa medida «el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de lo resuelto»24. 2.5. Solución del caso concreto 29. En el caso bajo examen el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en auto del 20 de marzo de 2025 negó la solicitud de medida cautelar presentada por la entidad demandante de conformidad con los argumentos que a continuación se transcriben: «Encuentra el despacho que no se puede acceder a la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo acusado, en razón a que de la simple confrontación de las normas legales y superiores que se argumentan como violadas, no es posible inferir una situación de desconocimiento de las mismas y, por ende, no se logra apreciar en este estadio procesal la apariencia del buen derecho que exige la medida cautelar.

Adicionalmente, de llegar a decretarse la medida cautelar solicitada, implicaría el desconocimiento de los principios de confianza legítima y buena fe del demandado, además de que no es posible soslayar la situación del pensionado, dado que se podría afectar su derecho fundamental al mínimo vital. Por las consideraciones expuestas, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo acusado.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que conforme a lo establecido en el inciso 2° del artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». 30. De lo anterior, se concluye que el a quo negó la medida cautelar solicitada por encontrar que: (i) del acto administrativo demandado no se advirtió a primera vista una contrariedad manifiesta con el ordenamiento jurídico;

(ii) no se logró apreciar la apariencia de buen derecho de la medida; (iii) decretar la suspensión conllevaría a desconocer los principios de confianza legítima y buena fe de la parte accionada; y (iv) se podría afectar el mínimo vital del demandado. 31. Por su parte, Colpensiones en el recurso de apelación se limitó a indicar lo siguiente i) «la demanda se encuentra razonablemente fundada en derecho, toda vez que la Resolución No GNR 187432 del 19 de julio de 2013, resulta contrario a la Constitución y la Ley»; ii) la medida cautelar «está debidamente sustentada en derecho, pues, grosso modo, los fundamentos normativos y jurisprudenciales que se exponen se encuentran relacionados (y son congruentes) con las pretensiones de la demanda»; iii) el Estado tiene el deber de garantizar el acceso a la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital de la población, así como racionalizar la economía en los niveles nacional y territorial dentro del marco de sostenibilidad fiscal previsto por la Constitución; iv) el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones; v) el sistema debe disponer «de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el no recuperar los dineros pagados de más afecta gravemente 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 11 de julio de 2024, radicado: 81001-23-33-000-2017-00016-01 (6406-2023).

Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 14 su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento»; y vi) son 3 los requisitos que deben probarse para que se declare la existencia de un enriquecimiento sin causa a saber «1) un enriquecimiento o aumento de un patrimonio; 2) un empobrecimiento correlativo de otro, y 3) que el enriquecimiento se haya producido sin causa, es decir, sin fundamento jurídico». 32.

La Sala al confrontar los argumentos contenidos en el recurso de apelación respecto de lo decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, encuentra que no existe congruencia entre uno y otro. 33. En efecto, aunque la parte demandante solicitó que se accediera a la medida cautelar, lo cierto es que sus argumentos no estuvieron dirigidos a contradecir de manera concreta y estructurada las razones que llevaron al a quo a negarla.

En particular, no se ofreció desarrollo alguno que permitiera cuestionar que, como lo sostuvo el tribunal de primera instancia, el acto acusado no evidenciaba contradicción manifiesta con el ordenamiento jurídico, carecía de apariencia de buen derecho, y su suspensión podía comprometer principios como la confianza legítima, la buena fe y el derecho al mínimo vital de la parte demandada.

En lugar de construir una argumentación orientada a desvirtuar estas razones, el recurso se limitó a reiterar consideraciones generales, sin enfrentar el núcleo de la decisión recurrida. 34. Ahora bien, aunque en el escrito de apelación se afirmó que la demanda se encontraba razonablemente fundada en derecho, al considerar que el acto acusado vulneraba la Constitución y la ley, dicha afirmación no estuvo acompañada de una confrontación jurídica sustancial frente a lo señalado en la providencia recurrida.

La simple reiteración de la supuesta ilegalidad del acto no suple la carga argumentativa que exige el recurso, pues no se examinó ni refutó el razonamiento del tribunal sobre la ausencia de los requisitos para la procedencia de la medida. 35. En ese sentido, si el propósito era controvertir la legalidad del acto demandado y su supuesta incompatibilidad con el ordenamiento jurídico, correspondía al recurrente exponer, con mayor precisión y rigor, los fundamentos normativos y fácticos que sustentaran dicha contradicción. No se realizó remisión concreta a los fundamentos de la demanda ni se desarrolló una línea argumentativa dirigida a demostrar que el acto acusado tenía una apariencia de ilegalidad suficiente para justificar la medida solicitada.

Al tratarse de una actuación en sede de apelación, era exigible una individualización y especificidad de los cargos más riguroso, lo cual no aconteció. 36. Adicionalmente, no resulta comprensible la inclusión en el recurso de aspectos que no fueron abordados por el a quo como fundamentos para negar la medida, tales como la supuesta congruencia entre la medida cautelar y las pretensiones, el impacto fiscal de la decisión, el deber de las entidades previsionales de garantizar el uso eficiente de los recursos públicos o la configuración de un enriquecimiento Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 15 sin causa.

Estas consideraciones, aunque puedan tener alguna pertinencia dentro del debate general del proceso, carecen de relevancia en el contexto del recurso interpuesto, en la medida en que no refutan las razones específicas esgrimidas por el tribunal para negar la medida cautelar. 37. En consecuencia, comoquiera que el recurso de apelación tiene como finalidad permitir la revisión de la decisión de primera instancia con base en los reparos formulados por la parte recurrente, y al no haberse presentado una argumentación con la carga suficiente ni coherente con los fundamentos expuestos por el a quo para negar la medida cautelar, se concluye que la apelación resulta fallida.

Por ello, ante la imposibilidad de realizar un análisis de fondo, la decisión de primera instancia se mantendrá incólume. 3. Conclusión 38. Con fundamento en los anteriores razonamientos, se concluye que no es procedente examinar los argumentos expuestos por el a quo en la primera instancia, en la medida en que no se satisface la carga argumentativa requerida ni existe congruencia entre los argumentos consignados en el recurso de apelación presentado por la demandante y aquellos señalados en la decisión controvertida. 39.

En esas condiciones, se dejará incólume la decisión contenida en el auto del 20 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Dejar incólume la decisión contenida en el auto del 20 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen.

Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicación: 76001-23-33-002-2016-00867-01 (1232-2025) Demandante: Colpensiones 16 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS