Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 25000-23-42-000-2016-02872-02 Número interno: 3082-2020 Demandante: Álvaro Restrepo Valencia y otros Demandado: Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia expedida el día 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda En los hechos de la demanda se afirma que los funcionarios que se indican a continuación se han desempeñado al servicio de la rama judicial en los siguientes cargos y períodos: JULIO GILBERTO LANCHEROS LANCHEROS1 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro Magistrado Sala Penal Tribunal Superior de Villavicencio 16/10/1989 31/08/1990 1 Folios 114-165 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 2 Magistrado Sala Penal Tribunal Superior de Cundinamarca 1/9/1990 7/3/1991 Magistrado Sala Penal Tribunal Superior de Cundinamarca 8/3/1991 30/4/2010 GUILLERMO JOSÉ MARTINEZ CEBALLOS2 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro Juez Primero promiscuo de Zenón 5/9/1985 30/8/1988 Juez Primero penal municipal de Ciénaga 5/05/1992 7/8/2001 Juez Penal de circuito de Cartagena 8/9/2001 8/1/2010 Magistrado Tribunal Superior de Cartagena 8/2/2010 6/30/2012 Juez Penal de circuito de Cartagena 7/7/2012 14/11/2012 Magistrado Tribunal Superior de Cartagena 15/11/2012 31/12/2012 Magistrado Tribunal Superior de Cartagena 1/1/2013 4/7/2013 Juez Penal de circuito de Cartagena 4/8/2013 Sin datos Magistrado Tribunal Superior de Antioquia 24/10/2013 Hasta la fecha3 LUIS MANUEL LASSO LOZANO4 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro Magistrado Sección Segunda Tribunal de Cundinamarca 29/11/2006 28/11/2006 Magistrado Sección Primera Tribunal de Cundinamarca 12/06/2007 Hasta la fecha5 JESÚS ANTONIO SÁNCHEZ SOSSA6 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro Juez Tercero Administrativo de Bogotá 1/6/2006 11/10/2011 Magistrado Sala Administrativa Consejo Superior de la Judicatura 12/10/20117 Hasta la fecha8 2 Folios 166-182. 3 Folio 180 4 Folios 183-192 5 Folio 184 6 Folios 193-209 7 Folio 193 8 Folio 277 y 286 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 3 JOSÉ FERNANDO CASTRO GARCÍA9 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro Secretario grado 20, 22 Tribunal Disciplinario 16/2/1988 6/11/1989 Abogado asistente grado 21 Tribunal Disciplinario 1/10/1990 24/10/1990 Magistrado (e) Tribunal Disciplinario 25/10/1990 9/12/1990 Abogado asistente grado 21 Tribunal Disciplinario 10/12/1990 25/2/1998 Abogado asistente presidencia Tribunal Disciplinario 26/2/1998 17/9/1998 Magistrado Sala Disciplinaria Consejo Superior de la Judicatura 18/9/1998 31/8/200710 MARTHA LUDMILA AVILA TRIANA11 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro Secretaria Corte Suprema de Justicia 22/ 5/ 2000 30/8/2001 Secretaria Corte Suprema de Justicia 13/6/2005 31/8/2001 Juez 020 laboral del Circuito de Bogotá 16/1/2002 30/12/2002 Juez 009 laboral del Circuito de Bogotá 2/10/2003 29/2/2004 Secretaria Corte Suprema de Justicia 14/6/2005 31/3/2008 Magistrada Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral 31/5/2006 2/10/2006 Magistrada Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral 1/4/2008 19/12/2008 Magistrada Tribunal de Bogotá Sala Laboral descongestión 5/2/2009 18/12/2009 Magistrada Tribunal de Bogotá Sala Laboral descongestión 5/3/2010 16/12/2010 Magistrada Tribunal de Bogotá Sala Laboral descongestión 17/12/2010 31/7/2014 Juez 021 laboral del Circuito de Bogotá 01/09/2014 25/11/2014 Magistrada Tribunal de Bogotá Sala Laboral descongestión 26/11/2014 1/7/2019 ALVARO RESTREPO VALENCIA12 Cargo Despacho Fecha ingreso Fecha de retiro 9 Folios 210-214 10 Folio 210 11 Folio 215, complementado con la certificación visible a índice 43 de SAMAI 12 Folios 216 -231 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 4 Juez Séptimo administrativo de Ibagué 13/ 11/ 2009 21/2/2013 Magistrado Sala Adtva. del Consejo Superior de la Judicatura 22/2/201313 Hasta la fecha14 Los demandantes presentaron sendas reclamaciones ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitando el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, en las fechas que se indican a continuación: El 16 de julio de 201415 los señores Julio Gilberto Lancheros Lancheros y Martha Ludmila Ávila Triana presentaron un derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pidiendo la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo una prima especial de servicios en porcentaje del 60%, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

El 15 de octubre de 201416 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial les negó la solicitud mediante las Resoluciones No. 5633 y N°5634. El 18 de diciembre de 201417 el apoderado de los accionantes presentó recurso de apelación contra esa decisión, que no se resolvió. El 11 de septiembre de 201418 los señores Álvaro Restrepo Valencia y Jorge Enrique Velásquez Niño presentaron un derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitando la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo una prima especial de servicios en porcentaje del 60%.

El 29 de enero de 201519 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial les negó la solicitud mediante la Resolución No. 215 respecto al señor Álvaro Restrepo Valencia. Guardo silencio con relación a las pretensiones del señor Jorge Enrique Velásquez Niño. El 13 de febrero de 201520, el apoderado de los accionantes presentó recurso de apelación contra esa decisión, que no se resolvió. El 11 de septiembre de 201421 Guillermo José Martínez Ceballos presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitando la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo una prima especial de servicios en porcentaje del 60%. 13 Folio 216 14 Folio 232 y 284 15 Folios 9-12 16 Folios 14-15 y 24-25 17 Folios 16-22 y 26-32 18 Folios 33.37 19 Folios 39-40 20 Folios 41-45 21 Folios 46-49 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 5 El 24 de julio de 201522 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Cartagena le negó la solicitud, mediante la Resolución No. 904.

El 18 de septiembre de 201523 el apoderado del accionante presentó recurso de apelación contra esa decisión, que no se resolvió. A través la Resolución 267 del 2 de febrero de 201524 resolvió igualmente la misma situación administrativa de otra petición del señor Guillermo José Martínez Ceballos. El 24 de marzo de 201525 el apoderado del accionante presentó recurso de apelación contra esa decisión, que no se resolvió. El 28 de abril de 201526 el señor Luis Manuel Lasso Lozano presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitando la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo una prima especial de servicios en porcentaje del 60%.

El 8 de mayo de 201527 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le negó la solicitud mediante la Resolución No. 3372. El 23 de junio de 201528 el accionante presentó recurso de apelación contra esa decisión, que no se resolvió. El 15 de julio de 201429 los señores José Fernando Castro García y Jesús Antonio Sánchez Sossa, presentaron un derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

En dicha solicitud, suplicó la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo una prima especial de servicios con un porcentaje del 60%. El día 15 de octubre de 201430 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial les negó la solicitud mediante las Resoluciones No. 5632 y 5631. El 18 de diciembre de 2014, el apoderado31 de los accionantes presentó recurso de apelación contra esas decisiones, que no se resolvió. Por lo anterior, los señores Julio Gilberto Lancheros Lancheros, Guillermo José Martinez Ceballos, Luis Manuel Lasso Lozano, Jesús Antonio Sánchez Sossa, José Fernando Castro García, Martha Ludmila Ávila Triana, Álvaro Restrepo Valencia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron una demanda en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de 22 Folios 51-57 23 Folios 16-22 y 26-32 24 Folios 63-68 25 Folios 69-73 26 Folios 76-79 27 Folios 81-83 28 Folios 84-88 29 Folios 89-92 30 Folios 93-94 y 103-014 31 Folios 96-102 y 107-113 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 6 Administración Judicial (en lo sucesivo la DEAJ), el día 16 de junio de 201632, tendiente a declarar la nulidad de todos los actos administrativos que negaron acceder a las peticiones de los actores.

En las pretensiones de la demanda se lee: PRIMERA: Declárense nulos los siguientes actos administrativos, ordenándose en consecuencia la inaplicación, por inconstitucionales de los artículos correspondientes de los decretos que desde 1993 fijaron anualmente la remuneración de los jueces, magistrados y/o procuradores, en cuanto previeron como prima, sin carácter salarial, del treinta por ciento al sesenta por ciento (30- 60%) del salario básico mensual de tales servidores judiciales: a.- Con relación a JULIO GÍLBERTO LANCHEROS LANCHEROS, identificado con la C.C. No. 17.133.497 de Bogotá, la resolución No. 5633 del 15 de octubre de 2014, notificada al suscrito el 04 de diciembre de 2014, y recurrida en apelación el día 10 de diciembre del mismo año, recurso que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos. b.- Con relación a MARTHA LUDMILA AVILA TRIANA, identificada con la C.C. No. 41.743.980 de Bogotá, la resolución No. 5634 del 15 de octubre de 2014, notificada al suscrito el 04 de diciembre de 2014, y recurrida en apelación el día 10 de diciembre del mismo año, recurso que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos, c.-Con relación a ALVARO RESTREPO VALENCIA identificado con la C.C. No. 75.039.383 de Anserma (Caldas), la resolución No. 215 del 29 de enero de 2015, notificada al suscrito el 09 de febrero de 2015, y recurrida en apelación el día 13 de febrero del mismo año, recurso que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos. d.- Con relación a GUILLERMO JOSÉ MARTINEZ CEBALLOS identificado con la C.C. No. 12.545.297 de Santa Marta, las resoluciones de primera instancia siguientes; a) resolución 267 del 02 de febrero de 2015.

Notificada al suscrito el 13 de marzo de 2015, y recurrida en apelación el 24 de marzo del mismo año; y b) resolución 904 del 24 de julio de 2015 notificada al suscrito por correo electrónico el 14 de septiembre de 2015 y recurrida en apelación el 18 de septiembre del mismo año, recursos que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos. 32 Folios 282 a 303 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 7 e.- Con relación a LUIS MANUEL LASSO LOZANO identificado con la C.C. No. 10.549.196 de Popayán, la resolución No. 3372 del 08 de mayo de 2015, notificada al suscrito el 09 de junio de 2015, y recurrida en apelación el día 23 de junio del mismo año, recurso que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos. f.- Con relación a JOSÉ FERNANDO CASTRO GARCÍA identificado con la C.C. No. 10.522.472 de Popayán, la resolución No. 5631 del 15 de octubre de 2014, notificada al suscrito el 04 de diciembre de 2014, y recurrida en apelación el día 10 de diciembre del mismo año, recurso que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos. g.- Con relación a JESUS ANTONIO SÁNCHEZ SOSSA identificado con la C.C. No. 19.401.385 de Bogotá, la resolución No. 5632 del 15 de octubre de 2014, notificada al suscrito el 04 de diciembre de 2014, y recurrida en apelación el día 10 de diciembre del mismo año, recurso que a la fecha de esta conciliación no ha habido respuesta, por lo que conforme al art 86 del CPACA habiendo transcurrido el plazo de dos (2) meses, ha operado el silencio administrativo negativo en recursos.

SEGUNDA. - Que se declare nulos los actos administrativos presuntos derivados del silencio administrativo negativo en relación con la petición de nivelación con respecto a los servicios prestados por mis mandantes como funcionarios de la rama judicial desde el primero (1) de enero de 1993, de acuerdo a los hechos del derecho de petición invocado, conforme a la preceptiva del inciso primero del art 83 del CPACA.

TERCERA: Una vez declarada la nulidad de los actos administrativos, a título de reparación de perjuicios, condénese a la demandada a pagar a mis representados las diferencias prestacionales que se le adeudan, correspondientes a su periodo de vinculación como funcionarios judiciales y que les dejaron de pagar, que resultan de aplicar el 60% de la prima especial como factor salarial para su reliquidación, con relación a la bonificación por servicios prestados, auxilio de cesantía, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones y prima de vacaciones, con todas las consecuencias jurídicas.

La demanda también incluye en sus pretensiones la indexación de las sumas, el pago de intereses, cumplimiento oportuno y condena en costas a la demandada. 1.2. La contestación de la demanda Una vez admitida la demanda mediante Auto del 1° de abril de 201933 y otorgándose el traslado de ley, la entidad demandada contesta la demanda y se opone a las 33 Folios 333 a 335 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 8 pretensiones.

Anota la DEAJ que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. Asimismo, agrega que la sentencia del Consejo de Estado, del 2 de abril de 2009, que declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618/07, que refiere a la prima especial de servicios para servidores públicos, es un fallo de simple nulidad que no crea un derecho para reconocer una suma de dinero que pueda extenderse al caso concreto.

Por último, la DEAJ propone las excepciones de litisconsorcio necesario, ausencia de causa petendi, prescripción trienal y la innominada34. 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Sala Transitoria, en la sentencia del día 29 de noviembre de 2019, decidió:

PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.

TERCERO. - En firme la presente decisión, procédase por Secretaría a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente. 1.4. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante interpuso un recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando en esencia los argumentos presentados en la demanda.

Señala que la prima especial de servicios no corresponde al 30%, como equivocadamente ha sido aplicado a los demandantes, sino al 60%, conforme lo determina el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. También afirma que dicha prima debe incluirse como factor salarial por mandato legal y reclama la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales, durante los extremos de ingreso y permanencia en el servicio de cada uno de los demandantes.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA35 2.1. Nota preliminar 34 Folios 350 a 363 35 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.

Bogotá, 2008. Asimismo, se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 9 El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos36.

Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso37, el cual fue aceptado38. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces39, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. Ambas partes presentaron alegatos de conclusión en esta instancia40.

La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la pregunta: ¿tienen derecho los demandantes Julio Gilberto Lancheros Lancheros, Guillermo José Martínez Ceballos, Luis Manuel Lasso Lozano, Jesús Antonio Sánchez Sossa, José Fernando Castro García, Martha Ludmila Ávila Triana y Álvaro Restrepo Valencia a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, incluyendo como factor salarial la prima especial de servicios del 60% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? 2.3.

La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces seguirá este orden expositivo: primero se presentará el marco normativo y jurisprudencial y luego se abordará el caso concreto. 2.3.1. Marco normativo y jurisprudencial El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, como ley marco o ley cuadro, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución, numeral 19.

El artículo 14 de esta Ley creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: Artículo 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993. 36 Artículo 150 de la ley 1437 de 2011 modificado por el articulo 27 le y 2080 de 2021 37 Folio 427 38 Folio 437 auto de fecha 1° de noviembre de 2022. 39 Folios 429 y 430 40 Ver índices 38 y 39 de SAMAI con el alegato de la parte demandada e índice 40 con alegato de la parte demandante.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 10 Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. La expresión según la cual la prima especial no tiene carácter salarial fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996.

El Gobierno Nacional, en desarrollo de este artículo, desde 1993 ha venido expidiendo anualmente los decretos salariales de los servidores públicos. En el año 2009 la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.

En el año 2014 la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril, Conjuez Ponente Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron mal y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992, al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos.

Y en el año 2019 la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 2 de septiembre, ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 11 3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre41 de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva42. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.

Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); 41 Mediante Auto del 7 de octubre de 2019 se aclaró que se refiere es al mes de octubre de 2001. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 12 esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro. Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”43. 2.3.2.

El caso concreto En este apartado primero se abordará lo concerniente a la pretensión de la demanda: la prima especial como factor salarial, y luego se analizará la prima especial sin ser considerada como factor salarial. 2.3.2.1. La pretensión de la demanda: la prima especial como factor salarial Probado está en el expediente, respecto de los señores Julio Gilberto Lancheros Lancheros, Guillermo José Martinez Ceballos, Luis Manuel Lasso Lozano, Jesús Antonio Sánchez Sossa, José Fernando Castro García, Martha Ludmila Ávila Triana, Álvaro Restrepo Valencia: - Los accionantes mencionados han ejercido funciones en distintos cargos y periodos como Jueces de la República o Magistrados de Tribunal, a saber: a) JULIO GILBERTO LANCHEROS LANCHEROS: fue juez entre el 13/11/09 y el 21/02/13; y magistrado a partir del 22/02/13 en adelante. b) GUILLERMO JOSÉ MARTINEZ CEBALLOS: fue juez entre el 05/09/85 y el 08/01/10, entre el 07/07/12 y el 14/11/12 y entre el 04/08/13 y el 23/10/13; y magistrado entre el 08/02/10 y el 06/30/12, entre el 15/11/12 y el 04/07/13 y a partir del 24/10/13 en adelante. c) LUIS MANUEL LASSO LOZANO: fue magistrado a partir del 29/11/06 en adelante. d) JESÚS ANTONIO SÁNCHEZ SOSSA: fue juez entre 01/06/06 y el 11/12/11; y magistrado a partir del 12/10/11 en adelante. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP.

Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 73000123331000201100621-02, sentencia del 4 de febrero de 2020. Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 13 e) JOSÉ FERNANDO CASTRO GARCÍA: fue magistrado entre el 25/10/90 y el 09/12/90 y a partir del 18/09/98 en adelante. f) MARTHA LUDMILA AVILA TRIANA: fue juez entre el 16/01/02 y el 30/12/02, entre el 02/10/03 y el 29/02/04 y entre el 01/09/14 y el 25/11/14; y magistrada entre el 31/05/06 y el 02/10/06, entre 01/04/08 y el 19/12/08, entre el 05/02/19 y el 18/12/09, entre el 05/03/10 y el 16/12/10, entre el 17/12/10 y el 31/07/14 y a partir del 26/11/14 en adelante. g) ALVARO RESTREPO VALENCIA: fue juez entre el 13/11/09 y el 21/02/13; y magistrado a partir del 22/02/13 en adelante. - Los demandantes solicitaron ante la DEAJ la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluyendo la prima especial de servicios en un porcentaje del 60% como factor salarial, en las fechas arriba indicadas. - Ante la respuesta negativa de la DEAJ, iniciaron una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitaron, además de anular los actos demandados, y “a título de reparación de perjuicios, condénese a la demandada a pagar a mis representados las diferencias prestacionales que se le adeudan, correspondientes a su periodo de vinculación como funcionarios judiciales y que les dejaron de pagar, que resultan de aplicar el 60% de la prima especial como factor salarial…” (negrillas fuera de texto). - La sentencia de primera instancia negó esta petición, con fundamento en el siguiente argumento: Para la Sala está claro, al tenor de todo lo expuesto en el acápite del marco normativo, que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que creó la prima especial de servicios, le quitó expresamente el carácter salarial, lo cual fue ratificado por la Corte Constitucional al declarar exequibles la expresión “sin carácter salarial” contenida en los artículos 14 y 15 de la ley 4ª de 1992, razón por la cual estos emolumentos no pueden ser incluidos ni excluidos para determinar la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales del aquí demandante, ya que al no tener estas prestaciones carácter salarial, se tiene a todas luces que, no han de tener incidencia alguna para liquidar las prestaciones sociales reclamadas.

En consecuencia, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, y en tal sentido, se resolverá desestimarlas en su totalidad. - Frente a esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en el siguiente argumento44: … al negar la entidad demandada los legítimos derechos a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre la totalidad del ingreso percibido a indebidamente denominado ‘prima especial’, vulnera y atropella de forma 44 Folio 415 Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 14 grosera su derecho al trabajo en condiciones dignas y justas… En el caso que se examina, se confronta la disminución del carácter prestacional del salario básico en un 30% Las normas que establecen anualmente la prima del 30% del salado (sic) básico mensual, sin carácter salarial, son similares para los servidores… Los demandantes expresan a la entidad demandada que la prima especial no corresponde al treinta por ciento (30%) de la asignación básica ni de la remuneración mensual en atención que el solicitante requiere la reliquidación de sus prestaciones sociales, contabilizando como factor salarial la prima especial” (negrillas no originales). - Esta apelación es coherente con la pretensión tercera de la demanda, que también había solicitado: TERCERA: Una vez declarada la nulidad de los actos administrativos, a título de reparación de perjuicios, condénese a la demandada a pagar a mis representados las diferencias prestacionales que se le adeudan, correspondientes a su periodo de vinculación como funcionarios judiciales y que les dejaron de pagar, que resultan de aplicar el 60% de la prima especial como factor salarial para su reliquidación, con relación a la bonificación por servicios prestados, auxilio de cesantía, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones y prima de vacaciones, con todas las consecuencias jurídicas (negrillas fuera de texto).

La Sala llama la atención sobre la confusión conceptual de la demanda sobre la expresión “FACTOR SALARIAL”. En efecto, una cosa es el salario básico incrementado en un 30% por la prima especial (sin que por ello sea “factor salarial”), así como las prestaciones sociales liquidadas sobre el salario básico (en donde la prima especial no solo no es “factor salarial” sino que ni siquiera incrementa el salario básico para tal liquidación), y otra cosa es, como lo solicita la demanda, otorgar en uno y otro caso a la prima especial el carácter de “factor salarial”.

Expresado en otras palabras, una cosa es el salario básico y otra cosa es la remuneración mensual. El salario es la cantidad de dinero que un trabajador recibe a cambio del trabajo realizado, mientras que el ingreso mensual es la suma del salario más los pagos adicionales que se otorgan al trabajador. Pues bien, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, como lo dispone la Ley 4ª de 1992 y la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional.

Se recuerda que según la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 2019, cuya línea jurisprudencial aquí se acoge, “la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación”. Expresado al revés, ella no constituye factor salarial para efectos del salario y de las prestaciones sociales, como se solicita en las pretensiones de la demanda.

Y, como la sentencia apelada justamente negó las pretensiones de la demanda con fundamento en este argumento, ella será confirmada. Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 15 2.3.2.2. Análisis de los efectos de NO considerar la prima especial como factor salarial Si bien lo dicho basta para confirmar la sentencia apelada, y si bien es cierto también que el juez de segunda instancia debe limitar su análisis estrictamente a lo apelado, la Sala de oficio entra a ocuparse de los efectos de la decisión adoptada, esto es, del hecho de NO considerar la prima especial como factor salarial.

¿Porqué? El juez en un Estado formal de derecho podría detener ahí su análisis, y abandonar a los usuarios de la justicia a su suerte. Ese juez indolente es contrario al Estado social (material) de derecho, de que trata el artículo 1° de la Constitución. En respaldo de ello acude el artículo 228 de la propia Carta, acerca de la primacía del derecho sustancial.

Además hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional45.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”46; sus artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por consiguiente, los jueces deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. Con todo, más allá del clásico debate acerca de la tensión que media entre justicia material vs seguridad jurídica, para la Sala existe una situación fáctica que no se puede desconocer: la jurisprudencia uniforme y la sentencia de unificación arriba citadas son claras en establecer que la prima especial de servicios de incrementarse al salario y que las prestaciones sociales deben liquidarse sobre la base de la totalidad del salario.

Y eso hay que respetarlo por parte de las autoridades, aún de oficio. Esta afirmación hace parte de la ratio decidendi de la parte resolutiva de esta sentencia. En este orden de ideas, la entidad demandada debe, de oficio, entrar a reconocer y pagar a los demandantes la prima especial de servicios, si es que no lo ha hecho ya. En consecuencia, la DEAJ deberá evaluar caso por caso, respecto de cada uno de los aquí demandantes: 45 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 46 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 16 - Si a la fecha no gozan de la prima especial de servicios: debe entonces reconocérsela en lo sucesivo, de oficio, y en consecuencia reliquidar y pagar el salario y las prestaciones sociales, tal como aquí se ha indicado. - Pero si a la fecha ya gozan de la prima especial de servicios: esta sentencia sería inocua.

Al respecto hay que destacar que al momento de la demanda los actores eran Magistrados de Tribunal, por lo cual deben o deberían estar disfrutando de la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 1998, que subsume la prima especial de servicios. Expresado en otras palabras, no por resultar adversa esta sentencia, los demandantes carecen del derecho a la prestación. De ninguna manera.

Ellos tienen derecho a la prima especial de servicios, desde luego, sin carácter salarial. Sin embargo, el Decreto 610 de 1998 dispuso que, si bien la bonificación por compensación será “sumada” a la prima especial de servicios, dicha bonificación operaría en los mismos términos que la prima, o sea que ambos institutos son compatibles, pero el emolumento mayor (la bonificación por compensación) subsume al menor (la prima especial de servicios).

Hay que recordar que ambos emolumentos se crearon en momentos diferentes: la prima especial de servicios fue establecida en 1992 y que la bonificación por compensación en 1998. Y, en todo caso, sumados ambos rubros, la cifra total no puede exceder el 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte, como lo estableció la sentencia de unificación citada del año 2019.

En ningún caso se podría entonces arribar a un hipotético 110% del techo, que resultaría de sumar el 80% de la bonificación por compensación más el 30% de la prima. Ello no sería acorde con la idea de justicia que inspiró la expedición de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos posteriores: la idea era cerrar la brecha salarial que había entre un magistrado de Alta Corte y un magistrado de tribunal, por razones de justicia. Esa justicia es un valor fundante del Estado social de derecho y le da sentido a la dignidad humana.

Pero esa idea de justicia nunca se entendió en el sentido de que un magistrado de tribunal (y cargos homólogos) no sólo cerrara la brecha salarial respecto de un magistrado de Alta Corte, sino que pasara de largo y llegase al extremo de superar dicha remuneración. Por cerrar una brecha, abriría otra, pero en sentido contrario, lo cual sería inaceptable.

Ahora tema diferente es la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual debe poner cuidado en gestionar los códigos y conceptos pertinentes de los respectivos rubros presupuestales, para cada demandante, como aquí se ha indicado. A este respecto, los siguientes dos cuadros permiten visualizar la manera correcta de liquidar la prima especial de servicios.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 17 El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 201847, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Y, dicho sea de paso (obitar dicta), la prima especial de servicios está sujeta a dos limitaciones.

Primera, aplica la prescripción trienal (consagrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969), y, segunda, para reclamarla es necesario estar aún en el cargo, ya que es una “prestación periódica”, por ser ingreso mensual, de manera que, si la persona se ha retirado del servicio desde hace más de tres años, tampoco la puede reclamar.

Por último, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal alguna. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 25000-23-42-000-2016-02872-02 (3082-2020) Demandantes: Álvaro Restrepo Valencia y otros 18 1.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Sala Transitoria, que negó las súplicas de la demanda presentada por Álvaro Restrepo Valencia y otros en contra de la Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones y con las condiciones expuestas aquí en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA