Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano Demandados: Nación, Fiscalía General de la Nación1 Tema: Prima especial de servicios.
Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luz Ángela Carreño Lozano presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio «202131000145714» del 9 de junio de 2021, expedido por el profesional con funciones del Departamento de Administración de Personal de la FGN, y la Resolución 2-0705 del 29 de junio de 2021 emitida por el 1 En adelante FGN. 2 Samai Tribunales y Juzgados.
Índice 1. La demanda fue presentada el 2 de agosto 2021. 3 En lo que sigue CPACA. 4 Obedece al radicado del Oficio DS- DAP-30110. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano subdirector de talento humano, por medio de los cuales le negó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago del incremento del 30% sobre la remuneración mensual fijada por el gobierno nacional, por concepto de prima especial de servicios, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) los aportes pensionales como factor de la prima especial de servicios.
Desde el 2 de junio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020; iii) la indexación de las sumas reclamadas; y iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Luz Ángela Carreño Lozano se vinculó a la FGN desde el año 1999, actualmente se desempeña como fiscal delegada ante los jueces penales del circuito especializado. 3.2.
El 2 de junio de 2021, solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios del 30% como adicional al salario básico; y a los aportes a pensión por dicho concepto, desde el «1° de enero de 2018» hasta el momento de desvinculación con la entidad. 3.3. Mediante el Oficio «20213100014571» del 9 de junio de 2021, la entidad negó la petición. 3.4.
A través de la Resolución 2-0705 del 29 de junio 2021, se confirmó la anterior decisión. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 12, 13, 53, 58, 209 y 273 de la Constitución Política; 1 de la Ley 476 de 1998; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 de la Ley 270 de 1996; 15 del Código Sustantivo del Trabajo; el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales y el Convenio Internacional del Trabajo. 4.1.
En cuanto al concepto de violación expuso que los actos demandados se expidieron con infracción de las normas en que debería fundarse al negar la liquidación de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 como un adicional al salario básico mensual, la cual constituye factor salarial 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones. 1.2.
Contestación de la demanda 5. La FGN, se pronunció en los siguientes términos5. 5.1. El Consejo de Estado a través de la sentencia del 15 de diciembre de 2020 «fijó las reglas» en relación con la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 aplicable a los funcionarios de la FGN que se acogieron al Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad a dicha normativa. 5.2.
Proceden las excepciones de i) prescripción6; ii) «carencia de objeto respecto a las prestaciones de carácter laboral» debido a que a partir del año 2003 la entidad liquidó y pagó la remuneración con base en el 100% del salario básico; iii) «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación» porque la prima especial de servicios constituye factor salarial únicamente por ese concepto; y iv) «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992», como el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte y los topes señalados por el gobierno nacional en el Decreto 1251 de 2009. 1.3.
La sentencia apelada 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Sala Transitoria, Sala de Conjueces, profirió sentencia el 31 de agosto de 20237, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR parcialmente probada la excepción de prescripción de las sumas reclamadas por la señora Luz Ángela Carreño Lozano de las sumas reclamadas anteriores 02 de junio de 2018, respecto de la prima especial de servicios con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en el Oficio 20213100014571 del 09 de junio de 2021y la Resolución Nro. 2-0705 del 29 de junio de 2021, en cuanto negaron a la señora Luz Ángela Carreño Lozano el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias derivadas de su calidad de beneficiaria de la prima especial de servicios conforme con lo expuesto en la parte 5 Samai Tribunales y Juzgados.
Índice 15. 6 No se especificó fecha. 7 Samai Tribunales y Juzgados. Índice 45. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano motiva.
CUARTO: CONDENAR a la Nación – Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Luz Ángela Carreño Lozano por concepto de la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir en ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 02 de junio de 2018 al 31 de diciembre de 2020.
Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, debiendo descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: (sic) CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a realizar los ajustes en los pagos de cotización a la seguridad social de la demandante a que haya lugar derivadas de las ordenes aquí impartidas.
SEPTIMO: La Nación- Fiscalía General de la Nación dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
OCTAVO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.
NOVENO: El presente expediente puede ser consultado en el siguiente link: 25000234200020210059600 Luz Angela Carreño Lozano Vs Fiscalía (sic)». 7. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 7.1. La prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 272 de 2021, es adicional al salario básico mensual y solo constituye factor salarial para los aportes en pensión, de conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias del 2 de abril de 20198 y del 27 de junio de 20129. 7.2.
Quedó demostrado que Luz Ángela Carreño Lozano se desempeñó como fiscal delegado ante los jueces penales del circuito, desde el «3» de junio de 2018 «hasta la fecha», por lo tanto, tiene derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual y al reajuste de las cotizaciones de la seguridad social en pensiones.
La entidad le liquidó de forma correcta el salario solo desde el 1° de enero de 2021. 7.3. Se configuró la prescripción de los periodos causados con anterioridad al «2 de junio de 2018», toda vez que la reclamación fue presentada el 2 de junio de 2021. La FGN «deberá realizar los ajustes en los pagos de cotización a la seguridad social en 8 Expediente con radicado «1831-07». 9 Expediente con radicado «2005-00827-02 (0477-09)». 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano pensión de la demandante a que haya lugar derivadas de las ordenes aquí impartidas». 1.4.
El recurso de apelación 8. La FGN presentó el recurso de apelación con fundamento en lo siguiente10: 8.1. Desde el año 2003 la FGN se abstuvo de realizar pagos por concepto de prima especial de servicios, toda vez que los decretos salariales anuales expedidos para esas vigencias no incluyeron dicha prima. En consecuencia, a la demandante se le liquidó la remuneración y las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico mensual sin efectuar deducción alguna respecto del 30%, como se acreditó con las certificaciones aportadas al expediente. 8.2.
El tribunal ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el pago de la prima especial, desde el 2 de junio de 2018 al 31 de diciembre de 2020, a pesar de que dicho reconocimiento no fue solicitado por la demandante ni hizo parte de la fijación del litigio. 1.5. Pronunciamiento en segunda instancia 9. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar11. 1.6.
Ministerio Público 10. El agente delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta instancia. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Se circunscribe a establecer ¿si Luz Ángela Carreño Lozano tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica mensual desde la fecha de vinculación con la entidad hasta el año 2020?; y ¿si tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales por concepto de prima especial de servicios? 10 Samai Tribunales y Juzgados.
Índice 49. 11 Al respecto, ver auto del 28 de junio de 2024. índice 8 de Samai. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores de la FGN 12.
El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 13.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial12 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 14. Por su parte, mediante el Decreto 53 de 1993, el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2), con la excepción13 establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª 12 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 13 Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993». 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano de 1992, que excluyó el beneficio de la prima especial. 15.
Igualmente, en su artículo 6 señaló: «[e]l treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial. Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito, Fiscal ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad Regional de Fiscalía, Fiscal ante Tribunal de Distrito, Fiscal Regional, Jefe Unidad Seccional de Fiscalía, Fiscal Seccional, Secretario General, Directores Nacionales, Directores Regionales, Directores Seccionales, Jefes de Oficina, Jefes de División». 16.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 17.
La anterior norma fue aclarada por la Ley 476 de 1998, en el sentido de establecer que la excepción prevista en la Ley 332 de 1996, que hace alusión a la Ley 4ª de 1992 no se refiere a los fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularan con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogaron o lo adicionaron, tendría carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. 18. Así las cosas, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 19.
Ahora bien, en sentencia del 2 de abril de 200914, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que «la noción de “prima" como concepto genérico emerge 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), MP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un "plus" en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio». [Se resalta]. 20.
Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores. 21.
En sentencia del 29 de abril de 201415, el Consejo de Estado declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 22. Asimismo, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 15 de diciembre de 202016, frente al reconocimiento de la prima especial para aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 15 Radicado 11001-03-25-000-2007-00081-00 (1583-2007) Declaró la nulidad del Artículo 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 16 Radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, indicó lo siguiente: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 23. A tales conclusiones llegó la sala de conjueces, luego de considerar que «[a]nte la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral […] [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 24.
Finalmente, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de septiembre de 202217, declaró la nulidad de los 17 Radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018), declaró la nulidad de los artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993, 7 y 18 del Decreto 108 de 1994, 7 y 17 del Decreto 49 de 1995, 7 y 17 del Decreto 108 de 1996, 7 y 17 del Decreto 52 de 1997, 7 y 18 del Decreto 50 de 1998, 7 y 17 del 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 1993 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice […], no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste». [Se resalta]. 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 25. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 25.1. Luz Ángela Carreño Lozano se vinculó a la FGN desde el 2 de septiembre de 1992 y se desempeñó como fiscal delegado ante los jueces del circuito especializado desde el 3 de junio de 2018, según constancia expedida por la FGN el 10 de junio de 202118. 25.2.
Mediante constancia «Kardex devengados y deducidos»19 expedida por la FGN, se relacionaron los valores devengados por Luz Ángela Carreño Lozano y las correspondientes deducciones desde el año 2018 hasta el año 2021. Se indicó que percibió los siguientes emolumentos: sueldo, gastos de representación, bonificación por actividad judicial, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, bonificación judicial, prima de vacaciones y prima especial de servicios.
Para el efecto, se enlistan los valores registrados respecto del sueldo y la prima especial de servicios: Año Sueldo [ incluye el valor por gastos de representación] Prima especial 2018 $ 8.591.572 $ 0 2019 $ 8.978.193 $ 0 2020 $ 9.437.877 $ 0 2021 $ 9.437.877 $ 2.831.363 Decreto 38 de 1999, 8 y 17 del Decreto 2743 de 2000, 8 y 17 del Decreto 2729 de 2001, 7 y 16 del Decreto 685 de 2002, 15 del Decreto 3549 de 2003, 15 del Decreto 4180 de 2004, 15 del Decreto 943 de 2005, 15 del Decreto 396 de 2006, 15 del Decreto 625 de 2007, 15 del Decreto 665 de 2008, 16 del Decreto 730 de 2009, 16 del Decreto 1395 de 2010, 15 del Decreto 1047 de 2011, 15 del Decreto 875 de 2012, 15 del Decreto 1035 de 2013, 15 del Decreto 205 de 2014, 16 del Decreto 1087 de 2015, 16 del Decreto 219 de 2016 y 17 del Decreto 989 de 2017. 18 Samai Tribunales y Juzgados.
Índice 1. 19 Ejusdem. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano 25.3. El 2 de junio de 202120, solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y de los aportes pensionales como factor salarial, desde el «1° de enero» de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020. 25.4.
El profesional con funciones del Departamento de Administración de Personal de la FGN expidió el Oficio DS- DAP-30110 del 9 de junio de 2021 de radicado 2021310001457121, por el cual negó la petición con fundamento en que i) la reliquidación de las prestaciones sociales se encuentra prescrita, toda vez que la prima solo fue reconocida hasta el año 2002; ii) falta de competencia de la dependencia para estudiar la aplicación de las «sentencia de unificación SUJ-023-CE- S2-2020» del 15 de diciembre de 2020; iii) la prima especial de servicios prevista en el Decreto 272 de 2021 se pagó el 26 de marzo de 2021 con retroactividad al 1 de enero de ese año; y iv) los pagos efectuados por la entidad se ajustaron a la ley y normas reglamentarias. 25.5.
A través de la Resolución 2-0705 del 29 de junio de 2021 expedida por el subdirector de talento humano de la FGN, la entidad confirmó el oficio referido, con fundamento en que: i) la FGN le reconoció y pagó el salario y las prestaciones sociales de conformidad con el régimen salarial previsto en los decretos salariales anuales expedidos con fundamento en la Ley 4ª de 1992; ii) a partir del año 2003 la prima especial de servicios fue excluida del régimen salarial, por lo cual, desde esa vigencia, los salarios y prestaciones sociales se liquidaron sobre el 100% del salario básico; iii) no se cumplía la identidad fáctica y jurídica respecto de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 202022, por la Sección Segunda del Consejo de Estado; y iv) de conformidad con el Decreto 272 de 2021 el pago de la prima especial como adicional al salario básico mensual, aplica a partir del 1° de enero de 2021. 2.3.1.
Análisis sustancial del caso concreto 26. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Sala Transitoria, declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la FGN a pagar a la demandante, el 30% del salario básico mensual con el reajuste de las prestaciones sociales, entre el 2 de junio de 2018 y el 31 de diciembre de 2020. 27.
En contra de esta decisión la demandada presentó recurso de apelación con fundamento en que i) la FGN le pagó a la demandante el 100% del salario básico 20 Samai Tribunales y Juzgados. Índice 1. 21 Ejusdem. 22 De radicado 73001-23-33-000-201740568--01 (5472-2018). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano mensual y las prestaciones sociales correspondientes a los periodos reclamados; y ii) el tribunal ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales por concepto de prima especial de servicios, aspecto que no fue solicitado en las pretensiones de la demanda. 28.
De acuerdo con lo anterior, la Sala procede a verificar si Luz Ángela Carreño Lozano tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica mensual desde el año 2003 hasta el año 2020; y si tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales por concepto de prima especial de servicios. 29.
En efecto se demostró que Luz Ángela Carreño Lozano ejerció el empleo de fiscal delegado ante los jueces del circuito especializado desde el 3 de junio de 2018. A partir de lo cual, el tribunal consideró que tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial como un adicional al salario básico mensual y al reajuste de las cotizaciones de la seguridad social en pensiones. 30.
Ahora bien, en relación con los pagos efectuados por la entidad desde el año 2018 hasta el año 2020, comparado con el salario previsto en los decretos salariales anuales para los cargos de fiscal delegado ante los jueces del circuito especializado se tiene lo siguiente: Año Sueldo Prima especial Norma / remuneración mensual 2018 $ 8.591.572 $ 0 Decreto 343 de 2018 $ 8.591.572 2019 $ 8.978.193 $ 0 Decreto 996 de 2019 $ 8.978.193 2020 $ 9.437.877 $ 0 Decreto 300 de 2020 $ 9.437.877 31.
Lo anterior permite concluir que: i) la FGN le pagó a la demandante el salario en un 100% y, en consecuencia, las prestaciones sociales sobre ese porcentaje desde el año 2018 hasta el año 2020, en la medida en que los valores reconocidos por la entidad se ajustaron a los montos establecidos en los respectivos decretos anuales de fijación salarial; y ii) la FGN omitió el pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en dicho periodo. 32.
Así, el tribunal concluyó que la demandante tenía derecho a la reliquidación de la prima especial de servicios; sin embargo, ordenó a la FGN reconocer y pagar a favor de la demandante «la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir en ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 02 de junio de 2018 al 31 de diciembre de 2020», asimismo, «a realizar los ajustes en los pagos de cotización a la seguridad social de la demandante a 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano que haya lugar». 33.
Lo anterior evidencia que no es cierto que se ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el 30% de la prima especial de servicios, pues lo dispuesto fue la liquidación de ese porcentaje derivado de la diferencia salarial calculada sobre el 100% del salario básico mensual. 34. No obstante, le asiste razón a la FGN debido a que demostró que no hubo fraccionamiento del salario al pagarlo sobre el 100% de conformidad con lo previsto en los decretos salariales anuales.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia para ordenar a la entidad a reconocer y pagar la prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, desde el 3 de junio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020. 35. Se adicionará en el sentido de ordenar a la FGN a reliquidar los aportes a pensión como factor salarial desde el 3 de junio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020 con base en el 30% correspondiente a la prima especial de servicios tal como lo dispone la Ley 476 de 1998, descontando los pagos efectuados por dicho concepto. 36.
Para efectos de lo anterior, se advierte que la prima especial de servicios, sumada a la bonificación por compensación y a las demás prestaciones, no puede exceder los topes fijados por el gobierno nacional. 37. Para efectos de lo anterior, se advertirá a la entidad demandada que solo está obligada a pagar al sistema las diferencias causadas entre lo que pagó y lo que correspondía pagar por concepto aportes a seguridad social. 38.
Se precisa que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos y en ese sentido se adicionará la decisión de primera instancia. 2.5. Costas 39. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 40.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 41. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma23. 42.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 43. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 44. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) Luz Ángela Carreño Lozano tiene derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y a la reliquidación de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión con base en el 30% correspondiente a la prima especial de servicios tal como lo dispone la Ley 476 de 1998, descontando los pagos efectuados por dicho concepto, desde el 3 de junio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020; sin que se superen los montos fijados por el gobierno nacional, y ii) el cumplimiento de la sentencia dependerá de que no existan pagos previos por los mismos conceptos. 45.
En consecuencia, la Sala revocará parcialmente, adicionará y modificará la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Sala Transitoria. 23 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar y adicionar el ordinal 4° de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Sala Transitoria y, en su lugar, se dispone:
CUARTO: Condenar a la nación, Fiscalía General de la Nación a i) reconocer y pagar a la demandante Luz Ángela Carreño Lozano la prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 desde el 3 de junio de 2018 al 31 de diciembre de 2020; ii) a realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, desde el 3 de junio de 2018 al 31 de diciembre de 2020.
El anterior reconocimiento en ningún caso podrá superar los topes fijado por el gobierno nacional. El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. Segundo. Revocar el ordinal 6° de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Sala Transitoria, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Tercero. Confirmar en lo demás, la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Luz Ángela Carreño Lozano contra la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en esta decisión. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma samai del Consejo de Estado.
Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00596-01 (2703-2024) Demandante: Luz Ángela Carreño Lozano JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara el voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. FNM