Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: ÁNGEL AUGUSTO PÉREZ MARTÍNEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Contra providencia judicial que denegó las pretensiones contra actos que impusieron sanción disciplinaria.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 25 de agosto de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo frente a la causal de decisión sin motivación, por no cumplir con el requisito general de la subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela respecto del defecto fáctico y del defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 22 de abril de 2021, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Ángel Augusto Pérez Martínez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En consecuencia, propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: Conforme a los hechos y fundamentos aquí enunciados, solicito respetuosamente que se tutele el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y debido proceso de mi poderdante, los cuales fueron conculcados con la expedición de la sentencia emitida en única instancia al interior del proceso contencioso administrativo bajo el radicado 110010325000201200507 00, y como consecuencia:
PRIMERO. Se anule la providencia emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 10 de febrero de 2022, en tanto vulneró los derechos fundamentales de Ángel Augusto Pérez Martínez.
SEGUNDO. Se ordene, conforme a derecho, a la autoridad judicial accionada que adopte una providencia judicial sujeta a los parámetros del Estado Social de Derecho y la garantía efectiva de acceso a la administración de justicia y debido proceso. Esto es, una en la que resuelva efectivamente todos los cargos de anulación propuestos contra los actos administrativos demandados, valore las pruebas recaudadas durante el proceso y aplique razonablemente los supuestos normativos que aplican para la resolución del litigio y que, en tal sentido, anule el juicio sancionatorio equivocado en que incurrió la autoridad administrativa en el caso concreto. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Antecedente del proceso disciplinario adelantado contra el señor Ángel Augusto Pérez Martínez Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.1.
Como consecuencia de varias quejas presentadas por irregulares en la adquisición del Lote El Clavel, la Procuraduría General de la Nación abrió investigación preliminar contra funcionarios de la Secretaría de Educación de Bogotá, entre ellos, Ángel Augusto Pérez Martínez, en calidad de Subsecretario de despacho de la Subsecretaria Administrativa. 2.1.2.
El 22 de abril de 2010 se dictó pliego de cargos contra el señor Pérez Martínez así: Primer cargo: puede ver comprometida su responsabilidad por haber participado en detrimento del patrimonio público y con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, en el proceso de adquisición del predio El Clavel, localizado en la carretera Quiba Baja, Sector Mochuelo Bajo de la Localidad Ciudad Bolívar de Bogotá D.C.-destinado a la reubicación del Centro Educativo Distrital y no haber advertido al ordenador del gasto no era apto para el propósito propuesto por la administración. Segundo cargo: puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria por permitir o tolerar que con ocasión de la compra en condiciones de evidente sobreprecio del predio El Clavel, ( )el señor Néstor Germán Castañeda Aguirre incrementara injustificadamente su patrimonio, toda vez que la Cámara de la Propiedad Raíz –Lonja Inmobiliaria, estimó que dicho predio tenía un valor total de $192.680.880, a razón de $ 3.500 metro cuadrado, pero el Distrito pagó, según escritura pública 1544 de 9 de agosto de 2006, la suma de $ 1.491.043.208 “debido entre otras causas a la falta de control por parte del investigado”, “ a lo cual debe agregarse que, teniendo el deber de evitarlo, el investigado permitió el reconocimiento de un ajuste de precio por cabida del inmueble, cuando éste se había adquirido como cuerpo cierto:» Calificación provisional de la falta y forma de culpabilidad La naturaleza de la falta atribuida, falta gravísima, conducta subsumida por el inciso segundo numeral 3 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
La imputación subjetiva «se hace provisionalmente a título de CULPA GRAVÍSIMA, toda vez que del disciplinado Ángel Pérez Martínez era exigible la implementación y ejercicio de medidas de control dirigidas a proteger el patrimonio del Estado. En lugar de ello procedió con desatención elemental de los deberes de cuidado y vigilancia que una persona del común pone en sus propios asuntos, permitiendo con su incuria que ” “ el disciplinado procedió en forma negligente respecto del control y vigilancia que debía ejercer sobre el erario del distrito.» 2.1.3.
Luego de que el ente investigador adelantara la indagación preliminar y la investigación disciplinaria dictó fallo de única instancia del 28 de julio de 2011, en el que se encontró “disciplinariamente responsable de falta gravísima a título de culpa gravísima por infracción del numeral 31 artículo 48, inciso segundo del numeral 3 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, numerales 7 y 12 del artículo 25, numerales 1 y 4 del artículo 26, artículo 29 de la Ley 80 de 1993, artículos 1887 y 1889 del Código Civil, por (i) haber participado en el proceso de adquisición del predio El Clavel, en detrimento del patrimonio público, con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, no advertir inconvenientes del inmueble que no era apto, ni el sobreprecio del mismo.
(ii) permitir o tolerar que con ocasión de la compra en condiciones de evidente sobreprecio del predio El Clavel, el señor Néstor Germán Castañeda Aguirre incrementara injustificadamente su patrimonio, y que el Distrito pagara la suma de $ 1.491.043.208, por el inmueble que “la Cámara de la Propiedad Raíz –Lonja Inmobiliaria, estimó que dicho predio tenía un valor total de $192.680.880, a razón de $ 3.500 metro cuadrado”. 2.1.4.
Contra la anterior decisión, el señor Pérez Martínez interpuso recurso de reposición y la Procuraduría General de la Nación, mediante fallo de 2 de diciembre de 2011, la confirmó. 2.2. Antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2.2.1. La Procuraduría General de la Nación, mediante fallo del 28 de julio de 2011, declaró disciplinariamente responsable, entre otros, al señor Ángel Augusto Pérez Martínez, en calidad de subsecretario administrativo de la secretaría de educación de Bogotá, y lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años para el ejercicio de cargos públicos.
La anterior decisión fue confirmada mediante providencia del 12 de diciembre de 2011. 2.2.2. El señor Pérez Martínez promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las anteriores decisiones a fin de que se retirara el registro de todo Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co antecedente disciplinario generado con ocasión de la investigación disciplinaria, se pagara la suma de $121.706.452 por concepto de perjuicios materiales y de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios inmateriales. 2.2.3.
Mediante sentencia de única instancia del 10 de febrero de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, estimó que el acto sancionatorio contiene motivación suficiente, pues se refirió a la identidad del investigado, a los hechos, al análisis de las pruebas recaudadas, al análisis de cada cargo y de los descargos y alegatos de conclusión, a la estructura de la falta y de la culpabilidad, a los criterios y fundamentos para la graduación de la sanción, al conocimiento de la ilicitud y razones que motivaron al ente disciplinario a adoptar la decisión sancionadora. 2.2.3.1.
Uno de los magistrados de la Sala salvó voto, pues, a su juicio, por un lado, se aplicó indebidamente el principio según el cual “la ignorancia no es excusa” que llevó a que se aplicará el grado mayor de culpabilidad y, por otro, “no se atendió el concepto del consultor Walter Álvarez Bustos, situaciones que a su vez tienen relación con: i) los argumentos del mencionado concepto y ii) la existencia de una comisión técnica integrada por la Universidad Nacional (profesores de la facultad de Artes Enrique Villamarin e Iván Correa) y el coordinador del área de planeación y diseño Carlos Benavides, la cual recomendó la compra del referido predio El Clavel”. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte actora sostuvo que la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió: 3.1.1. En decisión sin motivación, pues, a su juicio, la providencia no resolvió todos los cargos de anulación propuestos en el escrito de la demanda, ni los problemas jurídicos planteados en la audiencia inicial.
Que, por lo tanto, desconoció la obligación de las autoridades judiciales de resolver integralmente los puntos de la litis planteados. 3.1.2. En defecto fáctico al considerar que no se valoraron o apreciaron en debida forma las pruebas obrantes en el proceso ordinario y en el proceso disciplinario, especialmente, los testimonios de Ramón Enrique Villamarín Quintero, Alberto Iván Correa Herrán, Carlos Alberto Benavides Suescún, Jaime Germán Álvarez González y Claudia Mónica Naranjo Londoño, los cuales daban cuenta de que el “criterio técnico de evaluación bajo el cual una comisión de expertos del mayor nivel y, además, encargados de emitir conceptos para la construcción de colegios públicos, recomendó la adquisición del predio el clavel.
Por otra parte, el contenido de las pruebas recaudadas controvirtió plenamente y de fondo el presupuesto principal del primer cargo disciplinario formulado en contra de Ángel Augusto Pérez Martínez, esto es, que él eligió SIN SUSTENTO TÉCNICO un predio que NO ERA APTO para desarrollar el proyecto previsto por la SED. También demostró que eran equivocadas aquellas apreciaciones sobre la ausencia de evaluación previa, la existencia de limitaciones condicionantes para la construcción del colegio o la afectación a las expectativas de la comunidad (…)”. 3.1.3.
En defecto sustantivo por indebida interpretación de una norma jurídica, toda vez que la providencia cuestionada interpretó y aplicó indebidamente los artículos 13 y 43 de la Ley 734 de 2002, pues, se hizo un errado análisis sobre las normas que rigen y ordenan la calificación de la culpa en materia disciplinaria, pues, por un lado se le exigió al demandante, en aplicación al deber de «conocimiento de la Ley” que debía estar al tanto de todas las actuaciones que se adelantaban en la Secretaria de Educación de Bogotá y, además, prevenir las maniobras artificiosas que delincuentes pudieran adelantar, situación que, a su juicio, se salía del control del demandante. 3.1.4.
Asimismo, explicó que “(…) esa exigencia que enuncia el fallo, además de irrazonable, es abiertamente opuesta al concepto de culpa gravísima o grave que enuncia la Ley. Pues ese nivel de cuidado que propone como modelo de conducta no corresponde con la cautela mínima (culpa gravísima), ni siquiera con el cuidado que una persona del Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co común tiene en desarrollo de sus asuntos ordinarios (escenarios que configuran culpa).
Por lo que aseverar que en ejercicio del cargo se debió memorizar el valor catastral de todas las zonas que integran el casco urbano de Bogotá rompe completamente con la juridicidad de la decisión emitida”. 4. Intervenciones 4.1. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela, porque la providencia cuestionada no incurrió en ningún defecto, ni transgredió derecho alguno del demandante. 4.1.1.
Adujo que lo pretendido por el señor Pérez Martínez es generar una instancia adicional de un asunto que fue estudiado y resuelto por el juez competente, en el que se le dieron todas las garantías de defensa y contradicción. Además, explicó que la providencia estudió de forma integral el proceso disciplinario y logró evidenciar que no hubo ninguna irregularidad como lo plantea el actor. 4.2.
Los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, guardaron silencio, pese a que fueron debidamente notificados. 5. Sentencia impugnada 5.1. Por sentencia del 25 de agosto de 2022, el Consejo de Estado, Sección Primera, por un lado, declaró improcedente la acción de tutela, respecto del defecto que la parte actora denominó “decisión sin motivación”, en razón a que procede el recurso extraordinario de revisión. De otro lado, respecto de los demás cargos denegó las pretensiones de la acción de tutela. 5.1.1.
En cuanto al defecto fáctico, consideró que la autoridad judicial demandada no incurrió en dicho defecto, toda vez que, para adoptar la decisión judicial, valoró de manera razonable e integral las diferentes pruebas obrantes en el expediente, específicamente, indicó que sí tuvo en cuenta los testimonios que adujo el actor como desconocidos y los valoró acorde con su contenido. 5.1.2.
En ese sentido, indicó que la providencia cuestionada no desconoció el acervo probatorio obrante en el expediente, pues dentro del margen de valoración probatoria y de los principios de la sana crítica y autonomía judicial que gozan los jueces, efectuó un estudio juicioso, integral y razonable de las pruebas testimoniales y documentales. 5.1.3.
Por tanto, explicó que la valoración probatoria realizada no resultó arbitraria ni irrazonable, pues fue producto de un análisis probatorio dentro de las reglas de la sana crítica y en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial. Que lo que se advierte es un desacuerdo del demandante con la conclusión a la que se llegó en la providencia cuestionada y con la acción de tutela pretende desconocer tal decisión queriendo imponer su propio criterio. 5.1.4.
Respecto al defecto sustantivo, el a quo señaló que la providencia cuestionada interpretó de manera razonable las normas aplicables al caso, pues advirtió que realizó una interpretación sistemática y acorde con las pruebas del proceso, lo cual le permitió concluir que, ante la negligencia comprobada del actor, había lugar a sancionarlo disciplinariamente por la comisión de una falta gravísima a título de culpa gravísima. 6.
Impugnación 6.1. La parte actora impugnó el fallo del 25 de agosto de 2022. Respecto al incumplimiento del requisito de subsidiariedad del defecto denominado “decisión sin motivación”, explicó que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo adecuado para lograr la protección constitucional que se pretende, pues dicho recurso se encuentra atado a las causales de nulidad del Código General del Proceso y en este caso se pretende la protección de los derechos fundamentales que le fueron vulnerados al demandante por la falta de resolución de los cargos propuestos en la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2. En cuanto a los defectos sustantivo y fáctico, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, esto es, que la autoridad judicial demandada no valoró correctamente las declaraciones de los testigos Ramón Villamarín, Alberto Correa y Carlos Benavides y, por otra parte, que se apreciaron equivocadamente las declaraciones de los testigos Jaime Álvarez y Claudia Naranjo respecto a la calificación de culpa gravísima que fue finalmente atribuida por la autoridad administrativa. 6.2.1.
Asimismo, expuso que, pese a que se indicó que la providencia no aplicó en debida forma los artículos 13 y 43 de la Ley 734 de 2002, “se equivoca el fallo impugnado al valorar ese criterio como razonable, pues es claro que desconoce las categorías establecidas por el legislador en el campo de la culpa y los desarrollos jurisprudenciales y doctrinales que se han hecho para distinguir su intensidad entre: leve, grave y gravísima.
También porque sitúa a todo servidor público, con competencia y funciones específicas, en el escenario de tener que responder siempre por culpa gravísima ante cualquier investigación”. 6.2.2. Que, en ese sentido “el fallo aquí impugnado no emite concepto alguno sobre el razonamiento que hace la providencia judicial atacada en torno a la ausencia de conocimiento como causal justificativa de la culpa.
Es decir, pasa por alto uno de los fundamentos por los cuales se pidió el control constitucional de la decisión y aquello que con carácter especial señaló el salvamento de voto de la Honorable Magistrada Sandra Lisseth Ibarra Vélez”. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012 1, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1.
En los términos de la impugnación, la Sala debe resolver dos problemas jurídicos, a saber: (i) ¿el a quo acertó al declarar la improcedencia frente al defecto denominado decisión sin motivación, por ser procedente el recurso extraordinario de revisión frente al argumento de que la sentencia cuestionada dejó de resolver cargos propuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho? (ii) ¿le asiste razón al a quo al concluir que la sentencia del 10 de febrero de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no incurrió en defecto fáctico y sustantivo? 2.2.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala seguirá el siguiente orden: (i) de la subsidiariedad en cuanto al cargo de decisión sin motivación y (ii) del presunto defecto fáctico y sustantivo para, luego, adoptar la decisión que corresponda. 3. De la subsidiariedad en cuanto al cargo de decisión sin motivación 3.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 3.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó4: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 3.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que en concreto se atacan en la acción de tutela. 3.3.
En el presente asunto, la Sala coincide con el a quo, en cuanto a que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad respecto del cargo denominado “decisión sin motivación”, pero no porque proceda el recurso extraordinario de revisión, sino porque el demandante pudo haber solicitado la adición de la sentencia. 3 SU-573 de 2017. 4 Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.1. En efecto, la inconformidad del demandante consiste en que la sentencia cuestionada incurrió en decisión sin motivación, toda vez que no resolvió todos los cargos propuestos en la demanda ordinaria y en el problema jurídico planteado en la audiencia inicial.
Dichos argumentos encajan con la procedencia de la solicitud de adición prevista en el artículo 2874 del Código General del Proceso. La adición es el medio legal eficaz e idóneo establecido en los estatutos procesales para que las partes le pidan al juez que se pronuncie frente a cualquier punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento. 3.3.2.
A juicio de la Sala, la adición de la sentencia resultaba eficaz, porque hubiese obligado a la autoridad judicial demandada a pronunciarse sobre los aspectos que supuestamente omitió en la sentencia. Sin embargo, el actor optó por interponer la tutela como si esta acción reemplazara los mecanismos previstos por el legislador para la defensa de los derechos. 3.3.3.
La Sala estima que la acción de tutela ni siquiera procede como mecanismo transitorio, pues esta modalidad de protección supone que el interesado aún cuente con la posibilidad de ejercer el otro mecanismo, supuesto que no se cumple en este caso, por cuanto el actor dejó vencer el plazo para solicitar la adición de la sentencia. 3.3.4.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 3.4.
Queda resuelto el primer problema jurídico: la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pero por las razones aquí expuestas, por lo que la Sala confirmará la decisión impugnada. 4. Análisis de la Sala sobre el defecto fáctico endilgado 4.1. A juicio del demandante, la sentencia cuestionada incurrió en defecto fáctico por no valorar en debida forma las declaraciones de los testigos Ramón Enrique Villamarín Quintero, Alberto Iván Correa Herrán, Carlos Alberto Benavides Suescún, Jaime Germán Álvarez González y Claudia Mónica Naranjo Londoño, que, según dice, daban cuenta de los estudios técnicos realizados que recomendaron la compra del predio “El Clavel”. 4.2.
Para resolver, la Sala traerá a estudio lo resuelto por la sentencia del 10 de febrero de 2022, que, en lo que tiene que ver con las pruebas testimoniales, consideró: 133. En efecto en esta sede, se decretaron y recepcionaron las declaraciones de Ramón Enrique Villamarín Quintero, Alberto Iván Correa Herrán, Carlos Alberto Benavides Suescun, Jaime Germán Álvarez González y Claudia Mónica Naranjo Londoño. Los tres primeros declarantes, coinciden y refieren que el inmueble El Clavel, era el más idóneo para la adquisición y para el propósito de la Secretaría de Educación, y que ellos recomendaron la adquisición de ese predio.
Los testimonios de Jaime Germán Álvarez González y Claudia Mónica Naranjo Londoño, que dan cuenta que la señora Liliana González, fungía como coordinadora de predios, y por seguridad era la persona de la Secretaría de Educación, a quien le correspondía recibir directamente de la inmobiliaria Lonja de Propiedad Raíz, los correspondientes avalúos como el del predio El Clavel y que éste fue falsificado, pero que no se despertó ninguna sospecha.
Igualmente, el declarante Jaime Germán Álvarez González, manifestó que sobre el señor Ángel Augusto Pérez Martínez como Subsecretario Administrativo, recaía el 85% de la carga de gestión de la Secretaría de Educación. 134. Analizados los testimonios recepcionados en sede jurisdiccional, se observa que los mismos; en esencia no aportan elementos diferentes a lo probado en el expediente disciplinario y que han quedado descritos en esta providencia. Sin embargo, ni en la actuación disciplinaria, ni en sede Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial, se arrimó prueba que tuviere la virtualidad contundente de demostrar ilegalidad alguna de los actos administrativos demandados. 135.
Si bien, los testimonios en sede judicial entre estos, ratifican, su concepto en el sentido que el predio el Clavel era la opción más idónea para los fines y el proyecto educativo de la Secretaría de Educación, empero, los hechos determinantes de la investigación y sanción disciplinaria radicaron, justamente, en las irregularidades en el proceso de adquisición, y el proceder negligente del señor Ángel Augusto Pérez Martínez, respecto del control y vigilancia en el mentado proceso.
Lo que no fue desvirtuado en el proceso disciplinario, por el contrario quedó en evidencia en la actuación disciplinaria y ahora a lo largo de esta providencia. 136. En este orden de ideas, se observa que el debate y análisis del acervo probatorio, fue agotado en debida forma durante el proceso disciplinario, y no se evidencia irregularidad sustancial alguna que afecte el derecho al debido proceso del demandante, ni mucho menos las garantías esenciales a un juicio justo y objetivo.
Adicionalmente, durante la investigación disciplinaria, el aquí demandante gozó con las garantías de defensa y contradicción, sin que hubiere logrado mantener su presunción de inocencia. No prospera el cargo. 4.3. A partir de lo anterior, la Sala encuentra que la providencia cuestionada no incurrió en defecto fáctico, por valoración indebida de las pruebas testimoniales.
Todo lo contrario, la autoridad judicial demandada reconoció que los testigos afirmaron que se realizó un estudio técnico en el que se recomendó la compra del predio “El Clavel” por cumplir con los requisitos necesarios. Sin embargo, en la providencia objeto de tutela se precisó que lo determinante en el proceso disciplinario no fue la selección del predio per se, sino las irregularidades que se dieron en el proceso de adquisición y la falta de control y vigilancia por parte del actor. 4.3.1.
En ese sentido, a juicio de la Sala, la autoridad judicial realizó una valoración probatoria adecuada que la llevó a concluir que la decisión del ente disciplinario se ajustó a las normas y a la jurisprudencia vigente, aunado a que el debate y el análisis del acervo probatorio fue agotado en debida forma. Además, no evidenció irregularidad sustancial que afectara el derecho al debido proceso del demandante. 4.3.2.
Y si bien, en la impugnación, el actor insiste que esas declaraciones demostraban que existió estudio técnico que recomendó la compra del predio objeto del debate, lo cierto es que, se insiste, dicha circunstancia no fue la determinante para la imposición de la sanción disciplinaria, sino, en general, todas las irregularidades que se dieron en el trámite de la adquisición y que conllevaron a un detrimento patrimonial de más de mil doscientos millones de pesos. 4.3.2.1.
En palabras de la autoridad judicial demandada: “si bien, los testimonios en sede judicial entre estos, ratifican, su concepto en el sentido que el predio el Clavel era la opción más idónea para los fines y el proyecto educativo de la Secretaría de Educación, empero, los hechos determinantes de la investigación y sanción disciplinaria radicaron, justamente, en las irregularidades en el proceso de adquisición, y el proceder negligente del señor Ángel Augusto Pérez Martínez, respecto del control y vigilancia en el mentado proceso.
Lo que no fue desvirtuado en el proceso disciplinario, por el contrario quedó en evidencia en la actuación disciplinaria y ahora a lo largo de esta providencia”. (Resalta la Sala). 4.3.3. Por tanto, la Sala coincide con el a quo, en cuanto a que la sentencia cuestionada no incurrió en defecto fáctico. 5. Análisis de la Sala sobre el defecto sustantivo endilgado 5.1.
El señor Pérez Martínez adujo que la sentencia del 10 de febrero de 2022 incurrió en defecto sustantivo, por la aplicación indebida de los artículos 13 y 43 de la Ley 734 de 2002, en lo que tiene que ver con la calificación de la conducta. Sobre este aspecto, la providencia explicó: 116. En entender del libelista al encontrarse la misma conducta endilgada en el numeral 13 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, como falta leve o grave y en el numeral 3 del artículo 48 ibídem como falta gravísima, la autoridad disciplinaria en aplicación del principio de favorabilidad, debió Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tipificarla bajo los criterios del artículo 43 del Código Único Disciplinario, falta leve o grave y no darle la interpretación más restrictiva y desfavorable al investigado, falta gravísima. 117.
Al respecto la Sala advierte que el artículo 14 de la Ley 734 de 2002, prevé que en materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción. 118. Así el principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos en que surge duda en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución de un caso concreto.
(…) 121. Ahora revisado el asunto, en relación con las garantías mínimas del señor Ángel Augusto Pérez Martínez, se advierte que en los apartados anteriores quedaron plenamente establecidas las razones de hecho que motivaron la investigación disciplinaria. Adicionalmente, los cargos endilgados y por los cuales fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado, se encuentran tipificados como falta disciplinaria, gravísima en la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, en los siguientes términos: (…) 122.
También, el ente sancionador invocó como fuentes de derecho para endilgar las faltas y la responsabilidad disciplinaria, las siguientes disposiciones: 123. Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 124. Así mismo, se advierte que de conformidad con los artículos 42, 45 y 63 de la Ley 734 de 2002, la consecuencia jurídica prevista para el servidor público que incurre en falta tipificada como gravísima a título de culpa gravísima, es la destitución y la habilidad general por el término entre 10 y 20 años. 125.
De manera que las faltas endilgadas y por la cuales fue sancionado el señor Pérez Martínez, se encuentra tipificada taxativamente en el Estatuto disciplinario como gravísima, cuya consecuencia es la destitución del cargo y la inhabilidad mínimo por 10 años. En tanto, el numeral 13 del artículo 355 de la Ley 734 de 2002, citado por la parte demandante, prevé también como falta «13.
Ocasionar daño o dar lugar a la pérdida de bienes, elementos, expedientes o documentos que hayan llegado a su poder por razón de sus funciones», la que según el interesado, está considerada por estatuto disciplinario como falta leve o grave y no tipificada como gravísima. 126. Sabido es y de conformidad con el inciso 2 del artículo 50 de la Ley 734 de 2002, la gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código, entre estos, la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. Los artículos 44 y 50 ibídem, señala como reglas, respectivamente; «Parágrafo.
Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.». La conducta es leve, si es cometida a título diferente de dolo o culpa gravísima. 127.
Así las cosas, confrontada la situación fáctica y la jurídica, investigada, en criterio de la Sala, se evidencia que el ente disciplinario observó los principios de adecuación típica de la falta de la sanción, la antijuridicidad, culpabilidad y proporcionalidad de la sanción en relación a la gravedad de la falta y observó los criterios para determinar la gravedad o levedad de las faltas endilgadas. 128.
A la jurisdicción contenciosa, dentro del marco de su competencia, le corresponde proteger al disciplinado de la arbitrariedad, o ilegalidad, y de las conductas de la administración que vayan en contra de la Constitución, la ley y de derechos fundamentales del investigado, empero en el caso estudiado no se evidencia razón que implique a fortiori protección alguna.
(…) 5.2. De acuerdo con lo anterior, para la Sala, la providencia cuestionada no aplicó indebidamente los artículos 13 y 43 de la Ley 734 de 2002, de hecho, se advierte que, además de que los tuvo en cuenta, analizó el principio de favorabilidad en materia disciplinaria. Otra cosa es que no le dio la razón al demandante en cuanto a la adecuación de la conducta, pues encontró que, por su gravedad se encuentra tipificada taxativamente 5 Cita original.
Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: (…) 13. Ocasionar daño o dar lugar a la pérdida de bienes, elementos, expedientes o documentos que hayan llegado a su poder por razón de sus funciones. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04163-01 Demandante: Ángel Augusto Pérez Martínez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el estatuto disciplinario como gravísima, aunado a que dicha conducta también está establecida en el estatuto de contratación estatal como falta gravísima. 5.2.1.
En esos términos, la providencia aplicó en debida forma las normas que establecen la calificación de la conducta y concluyó, razonadamente, que la sanción disciplinaria observó los principios de adecuación típica de la falta, la sanción, la antijuridicidad, culpabilidad y proporcionalidad de la sanción en relación con la gravedad de la falta, además de que observó los criterios para determinar la gravedad o levedad de las faltas endilgadas. 5.3.
Bajo esas premisas, concuerda la Sala con el a quo, en cuanto a que, en realidad, lo que se advierte es que la inconformidad del demandante no es por la falta de valoración probatoria o la aplicación indebida de las normas, sino que el análisis realizado por el juez ordinario no fue favorable a sus pretensiones, lo cual de manera alguna genera que se haya incurrido en los defectos alegados. 5.4.
En los términos expuestos, queda resuelto el segundo problema jurídico: la sentencia de tutela de primera instancia acertó al concluir que la providencia acusada no incurrió en defecto fáctico ni sustantivo. Por lo tanto, se confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones aquí expuestas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO