70001233300020250008701 — Consejo de Estado

Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 70001-23-33-000-2025-00087-01 Demandante: OSWALDO ENRIQUE BERTEL PESTANA Demandados: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SINCELEJO Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial y omisión de autorizar un procedimiento quirúrgico.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 23 de julio de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre declaró improcedente la acción interpuesta contra de la sentencia de tutela del 6 de mayo de 2025 y amparó el derecho fundamental a la salud.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 8 de julio de 2025, el señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana presentó, en nombre propio, solicitud de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud y la vida digna, con ocasión de la sentencia de tutela del 6 de mayo de 2025, emitida en el radicado 70001-33-33-009-2025-00059-00 y la dilación injustificada de un procedimiento quirúrgico.

Lo anterior, por cuanto (i) el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo debió fallar conforme a los principios extra petita, ultra petita, iura novit curia, desarrollados en la sentencia T-047 de 2011 y (ii) la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre impuso barreras administrativas, económicas o de trámite que dilatan injustificadamente la cirugía que requiere.

Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora elevó las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Mediante la acción que interpongo persigo se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD consagrado en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y elevado a derecho fundamental mediante Ley Estatutaria 1751 de 2015, también: VIDA DIGNA, exigido para evitar desmejore mi salud, pues han sido expresamente negados por el señor Capitán MIGUEL ÁNGEL MENDOZA TUÑÓN, Jefe Unidad Prestadora Salud de Sucre.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, pretendo que UNA VEZ SE AMPAREN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NUMERAL PRIMERO, SE ORDENE A LAS ACCIONADAS (DIRECCIÓN SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL y UNIDAD PRESTADORA SALUD DE SUCRE) se me AUTORICEN LOS SIGUIENTES PROCEDIMIENTOS MÉDICOS: “CIRUGÍA VITRECTOMÍA POSTERIOR + EXTRACCIÓN DE SOLICON + RETINOPEXIASIA + ENDOLASER OJO DERECHO”.

TERCERO. - Tutelado los DERECHOS FUNDAMENTALES del ordinal PRIMERO, también solicito al HONORABLE JUEZ DE TUTELA, ordene a las accionadas, se autoricen de manera íntegra conforme al artículo 8 de la Ley 1751 de 20155, todos los servicios y procedimientos que se surjan como consecuencia de la cirugía suplicada en esta acción constitucional: exámenes especializados, medicamentos, consultas de médicos generales y especialistas, traslados, remisiones, hospitalizaciones, entre otros que permitan mejorar las condiciones de mi salud y vida en condiciones dignas.

CUARTO. - Se aplique por parte de su honorable despacho, al resolver esta acción constitucional el PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA, conforme a su armonización por la Corte Constitucional en la siguiente (Sentencia T-047 de 2011).

QUINTO. – Se ordenen por parte del Juez Constitucional a través del compulso de copias a las autoridades que corresponda, las acciones necesarias de avizorarse temeridad o mala fe (artículo 79 Código General del Proceso), así como ABUSO DEL DERECHO, u otras IRREGULARIDADES en el proceder del señor Capitán MIGUEL ÁNGEL MENDOZA TUÑÓN, Jefe Unidad Prestadora Salud de Sucre, conforme a la situación fáctica esbozada en esta acción de tutela.

SEXTO. – Se acepte la presente acción de tutela contra el fallo de tutela que profirió el Honorable JUEZ NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, por las consideraciones ilustradas en esta acción constitucional, habida cuenta darse los presupuestos que de manera excepcional modularon las Sentencias de la Corte Constitucional: SU-627 de 2015 y T-072 de 2018 (…).» 1.3.

Hechos La solicitud del señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Relató que laboró por más de 22 años en la Policía Nacional, lo que le permitió adquirir la asignación de retiro y mantener su afiliación al Subsistema de Salud, SSPN.

Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el 1º de febrero de 2025, especialistas de la Clínica Oftalmológica de Sucre le ordenaron la «CIRUGÍA VITRECTOMÍA POSTERIOR + EXTRACCIÓN DE SOLICON + RETINOPEXIASIA + ENDOLASER OJO DERECHO», la cual no se ha podido materializar por las barreras administrativas, económicas o de trámite que ha impuesto la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre, y transgreden, en especial, su derecho a la salud.

Explicó que presentó una acción de tutela, la cual fue repartida al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, instancia que, en sentencia del 6 de mayo de 2025, (i) amparó sus derechos fundamentales a la salud, la vida e integridad física y (ii) limitó el amparo al suministro de viáticos y transportes para que pudiera cumplir una cita en la Fundación Oftalmológica del Caribe, ubicada en Riohacha (Guajira).

Señalo que, pese a que el aludido pronunciamiento desarrolló el alcance del derecho fundamental a la salud, la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre no ha autorizado el procedimiento quirúrgico que necesita, porque no hay un fallo de tutela que lo ordene. Posición que ha mantenido pese a sus requerimientos del 22 de mayo y 20 de junio de 2025.

Finalmente, evidenció que promovió un incidente de desacato que no generó sanción alguna para el jefe de la Unidad Prestadora de Salud de Sucre, por cuanto no fue necesario el pago de viáticos y transportes en la medida en que la cita de oftalmología se realizó en Sincelejo y no en Riohacha. 1.4. Sustento de la petición El accionante insistió en que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo debió fallar conforme a los principios extra petita, ultra petita, iura novit curia, desarrollados en la sentencia T-047 de 2011.

Mostró que la falta de diligencia de la Dirección de Sanidad Policía Nacional ha generado que la Clínica Oftalmológica de Sucre reprograme su cirugía en tres oportunidades (19 y 27 de junio, 7 de julio de 2025) y quede interrumpido ese procedimiento hasta que obtenga un fallo de tutela que lo ordene. 1.5. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 9 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre.

Además, vinculó a la Clínica Oftalmológica de Sucre en calidad de tercera con interés en las resultas del presente asunto. Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.

La Clínica Oftalmológica de Sucre aseveró que el «procedimiento quirúrgico prescrito (vitrectomía posterior, extracción de silicón, retinopexia y endoláser en ojo derecho) no ha sido ejecutado porque no se ha recibido a la fecha la autorización formal ni el acto administrativo de pago por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Unidad Prestadora de Salud de Sucre».

Explicó que se realizaron programaciones tentativas para los días 19 y 27 de junio, y 7 de julio de 2025, pero por la falta de autorización o de respaldo financiero, fue necesario suspenderlas. Además, indicó que el usuario fue informado con antelación de esa situación en cada caso, y se gestionaron comunicaciones constantes tanto con él, como con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. 1.5.2.

El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo afirmó que en el trámite identificado con radicado 700013333009- 2025-00059-00 respetó todas las garantías, al punto que la sentencia del 6 de mayo de 2025 no fue objeto de impugnación. Adujo que la acción de tutela de la referencia es improcedente frente a la decisión del 6 de mayo de 2025, entre otras razones, porque no cumple el presupuesto de la subsidiaridad. 1.5.3.

La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional enfatizó que la Unidad Prestadora de Salud de Sucre ha realizado varias acciones en el año 2025, entre ellas, (i) el 24 de abril, autorizó consulta por primera vez con especialista en oftalmología; (ii) el 12 de mayo, aprobó consulta con oftalmología de retina en la Clínica Oftalmológica de Sucre;

(iii) el 16 de mayo, conoció que el médico tratante ordenó «cirugía vitrectomia posterior + extracción de silicon + retinoplastia + endolaser en su ojo derecho»; y (iv) el 5 de junio, con ocasión del incidente de desacato que promovió el señor Bertel Pestana, efectuó cotizaciones de ese procedimiento, encontrando que la más favorable es la de la IPS aludida, por valor de $ 8.147.100.

Precisó que la cirugía se realizará una vez se tenga un fallo de tutela que la ordene, ya que solo así podrá buscar un rubro presupuestal con disponibilidad. 1.6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Sucre, en providencia del 23 de julio de 2025, (i) declaró improcedente la acción de tutela interpuesta contra la sentencia de tutela del 6 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y (ii) amparó, en los numerales 2º y 3º, el derecho fundamental a la salud del señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana, vulnerado por la Dirección de Sanidad de la Policía Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre y ordenó a esa autoridad que autorice el procedimiento en un término perentorio de 3 días contados a partir de la notificación de la providencia. Evidenció que, en términos de la sentencia C-590 de 2005, el requisito general de procedencia de la tutela contra providencias judiciales impide que la misma se interponga contra un fallo de tutela.

Comentó que, además, del trámite de la acción de tutela con radicado 70001-33-33-009-2025-00059-00, se establece que el accionante no impugnó la sentencia del 6 de mayo de 2025, lo que impide ahora controvertir esa decisión. Puntualizó que el procedimiento quirúrgico ordenado ha sido reprogramado y dilatado, a causa de las barreras injustificadas que ha impuesto la Dirección Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora Salud de Sucre.

Concluyó que condicionar la cirugía a que existan órdenes judiciales que conminen a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional a cumplir con sus funciones es una barrera que vulnera el derecho a la salud del actor, en tanto el procedimiento fue prescrito por su médico especialista tratante y es requerido con urgencia. Por ello, ordenó la autorización del procedimiento en un término perentorio. 1.7.

Impugnación Con escrito recibido el 14 de julio de 2025, el señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana afirmó que la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre aún no ha autorizado el procedimiento quirúrgico, lo que lo mantiene en un estado de incertidumbre y desprotección de su derecho a la salud. Precisó que impugnaba el fallo porque el jefe de la Unidad Prestadora de Salud de Sucre prefiere acogerse a las sanciones pecuniarias derivadas de un incidente de desacato, que autorizar los servicios médicos requeridos por los usuarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional –SSPN–, con fundamento en una posición sesgada.

Consideró que supeditar un procedimiento quirúrgico a la existencia de un fallo de tutela, comporta una transgresión flagrante del derecho a la salud, un abuso y desviación de poder de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, un desconocimiento de sus deberes y de los principios que orientan la función administrativa (artículo 209 de la C.P.) y un desgaste para la administración de justicia. Indicó que la falta de diligencia descrita amerita un correctivo disciplinario.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 19911, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre vulneró el derecho a la salud invocado por el señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana, con ocasión de la presunta negación de un servicio quirúrgico que requiere para la atención de su patología. Para resolver este problema, se observarán los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela;

(ii) derecho fundamental a la salud; (iii) barreras en la atención en salud; (iv) principios de integralidad y continuidad en el servicio de salud; (v) Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y (vi) análisis del caso concreto. 2.3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política prevé el precepto constitucional según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.

Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º ibíd., entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. 2.4.

Derecho fundamental a la salud En la sentencia T-760 de 20082, la Corte Constitucional indicó que todos los derechos fundamentales conllevan necesariamente una prestación. En cuanto al derecho a la salud, precisó que dicha garantía ius fundamental exige una prestación integral de los servicios y tecnologías requeridos para garantizar una vida digna y la integridad física, psíquica y emocional de los 1 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 2, M.P. Manuel José Cepeda.

Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ciudadanos, por lo que «la sola negación o prestación incompleta de los servicios de salud es una violación del derecho fundamental, por tanto, se trata de una prestación claramente exigible y justiciable mediante acción de tutela»3.

En sentencia T-003 de 20194, la Corte Constitucional señaló que la salud no sólo involucra el tener un estado de bienestar físico o funcional, sino que también implica estabilidad psíquica, emocional y social, pues lo anterior es necesario para proporcionarle a una persona el desarrollo de su vida en condiciones dignas y de calidad. La Ley Estatutaria 1751 de 2015 consagró el derecho a la salud como un derecho fundamental, autónomo e irrenunciable tanto en lo individual y como en lo colectivo, el cual debe ser garantizado a todos los seres humanos. También incorporó a la legislación interna los criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad (artículo 6 literales a, b, c y d), consagrados en la Observación General Nº 14 de 11 de agosto de 2000, como elementos esenciales de este derecho.

Así mismo, (i) identificó una serie de principios que comporta el derecho fundamental a la salud, los cuales habían sido reconocidos por la jurisprudencia constitucional, a saber: universalidad, pro homine, equidad, continuidad, oportunidad, prevalencia, progresividad, libre elección, sostenibilidad, solidaridad, eficiencia, y protección a los pueblos indígenas y comunidades ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; y (ii) consagró el principio de integralidad.

En sentencia C-313 de 2014, la Corte Constitucional efectuó el control de constitucionalidad previo de la aludida Ley Estatutaria y aclaró que «la incorporación del principio de integralidad (…) está en consonancia con lo establecido en la Constitución y no riñe con lo sentado por este Tribunal en los varios pronunciamientos en que se ha estimado su vigor.

Sin embargo, se advierte que en este precepto se presenta, al igual que en otros ya revisados, la restricción de entender que el acceso se contrae a los “servicios y tecnologías”, con lo cual y, acorde con la lectura amplia hecha para la misma situación en otros mandatos del proyecto, el acceso se extiende a las facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud» (negrillas de la Sala).

Lo anterior, se traduce en «la obligación del Estado y de las entidades encargadas de la prestación del servicio de salud de garantizar la autorización completa y oportuna de los tratamientos, medicamentos, intervenciones, procedimientos, exámenes, controles, seguimientos y demás servicios que el paciente requiera para el cuidado de su patología y para sobrellevar su enfermedad» (negrillas de la Sala)5. 2.5.

Barreras en la atención en salud 3 Ibíd. 4 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Corte Constitucional, sentencia T-402 de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera. Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional consideró que la garantía efectiva de la prestación de los servicios de salud por las instituciones prestadoras de servicios (IPS), parte de la «disponibilidad real de los recursos económicos que permitan a las entidades asumir los costos de los insumos necesarios para prestar los servicios y para mejorar su oferta en términos de tecnología y recursos humanos».

De tal forma, esa Corporación reconoció que los problemas en la atención pueden provenir en algunos casos de trabas económicas surtidas entre EPS e IPS, razón por la cual determinó que para asegurar «que toda persona goce efectivamente del más alto nivel posible de salud» se debe contar con un adecuado flujo de recursos6. Ese Tribunal Constitucional ha resaltado que uno de los problemas más recurrentes en la prestación del servicio de salud es la imposición de barreras administrativas y burocráticas que impiden el acceso efectivo a los usuarios e, incluso, extienden su sufrimiento.

Explicó que cuando se afecta la atención de un paciente con fundamento en situaciones extrañas a su propia decisión y correspondientes al normal ejercicio de las labores del asegurador, se conculca el derecho fundamental a la salud, en tanto se está obstaculizando por cuenta de cargas administrativas que no deben ser asumidas por el usuario.

La jurisprudencia ha puntualizado que en esos casos se infringen los principios que guían la prestación del servicio a la salud teniendo en cuenta que «(i) no se puede gozar de la prestación del servicio en el momento que corresponde para la recuperación satisfactoria de su estado de salud (oportunidad), (ii) los trámites administrativos no están siendo razonables (eficiencia), (iii) no está recibiendo el tratamiento necesario para contribuir notoriamente a la mejora de sus condiciones de vida (calidad) y (iv) no está recibiendo un tratamiento integral que garantice la continuidad de sus tratamientos y recuperación (integralidad)»7. 6 En sentencia T-760 de 2008, se indicó: “La Corte Constitucional reconoce que el flujo de recursos de las EPS a las IPS ha presentado problemas relacionados con la mora en el pago de los servicios prestados por estas últimas.

Así también lo reconoció el legislador que en la reforma a la Ley 100 de 1993 efectuada mediante la Ley 1122 de 2007, adoptó medidas para garantizar el flujo oportuno de recursos a la IPS, así: Se definieron intereses obligatorios para la mora en el pago de los servicios que prestan las IPS a los entes territoriales, las EPS y las ARS (artículo 13, parágrafo 5).

Se definieron sistemas de pago por los servicios prestados a las IPS dependiendo de la modalidad de contratación: mes anticipado en un 100% si los contratos son por capitación, si se usa otra modalidad, como pago por evento, global prospectivo o grupo diagnóstico se ordenó efectuar como mínimo un pago anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su presentación (artículo 13, literal d).

Se limitó la contratación de las EPS con su propia red al 30% (artículo 15). Se facultó al Ministerio de Protección Social para que definiera un sistema obligatorio de garantía de la calidad relacionado con el sistema tarifario (artículo 25 (a)). Se facultó a la Superintendencia Nacional de Salud para velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presiones o condicionamientos frente a las IPS y para vigilar que estas adopten y apliquen un Código de conducta y de buen gobierno que oriente la prestación de los servicios a su cargo (artículo 39 (e) y (h))”. 7 Cfr. Sentencia T-745 de 2013.

Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, se ha establecido que con ocasión de tales trabas suelen generarse algunas consecuencias nocivas para el paciente, como: a) Prolongación del sufrimiento, que consiste en la angustia emocional que les produce a las personas tener que esperar demasiado tiempo para ser atendidas y recibir tratamiento; b) Complicaciones médicas del estado de Salud, esto se debe a que la persona ha tenido que esperar mucho tiempo para recibir la atención efectiva, lo cual se refleja en el estado de salud debido a que la condición médica empeora; c) Daño permanente, cuando ha pasado demasiado tiempo entre el momento en que la persona acude al servicio de salud y hasta el momento en que recibe la atención efectiva, empeorando el estado de salud y por lo tanto generándole una consecuencia permanente o de largo plazo; d) Discapacidad permanente, se da cuando el tiempo transcurrido es tal entre el momento que el paciente solicita la atención y hasta cuando la recibe, que la persona se vuelve discapacitada; e) Muerte, esta es la peor de las consecuencias, y se puede dar cuando la falta de atención pronta y efectiva se tarda tanto que reduce las posibilidades de sobrevivir o cuando el paciente necesita de manera urgente ser atendido y por alguna circunstancia el servicio es negado8.9 Así las cosas, la Corte Constitucional reiteró que la negligencia de las entidades encargadas de la prestación de un servicio de salud a causa de trámites administrativos, incluso los derivados de las controversias económicas entre aseguradores y prestadores, no puede ser trasladada a los usuarios por cuanto ello conculca gravemente sus derechos10, al tiempo que puede agravar su condición física, psicológica e, incluso, poner en riesgo su propia vida.

De ahí que la atención médica debe surtirse de manera oportuna, eficiente y con calidad, de conformidad con los principios de integralidad y continuidad, sin que sea constitucionalmente válido que los trámites internos entre EPS e IPS sean imputables para suspender el servicio. 2.6. Principios de integralidad y continuidad en el servicio de salud.

El principio de integralidad tiene origen legal en la Ley 100 de 1993, donde se reconoció por primera vez que el servicio público esencial de seguridad social debe prestarse con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. Este precepto fue replicado con posterioridad en la Ley 1122 de 2007 y finalmente, fue desarrollado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015.

Al tenor de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este principio debe ser entendido como la obligación que tienen las EPS de otorgar los servicios, 8 Abadía Cesar Ernesto y Oviedo Diana G. “ITINERARIOS BUROCRÁTICOS EN COLOMBIA. UNA HERRAMIENTA TEÓRICA Y METODOLÓGICA PARA EVALUAR LOS SISTEMAS DE SALUD BASADOS EN LA ATENCIÓN GERENCIADA” 9 Cfr. Sentencia T-188 de 2013. 10 Cfr. Sentencia T-705 de 1999.

Por su parte, el principio de continuidad fue consagrado inicialmente en la Ley 1122 de 2007 y desarrollado en el artículo 6º (literal d) de la Ley Estatutaria 1751 de 2015. La Corte Constitucional aplica este principio bajo el entendido que conlleva la ejecución de los procedimientos de forma ininterrumpida, constante y permanente, sin que sea aceptable su suspensión sin una justificación constitucional pertinente11.

Sobre el particular, en la Sentencia T-760 de 2008 expuso: Se garantiza pues, que el servicio de salud no sea interrumpido, súbitamente, antes de la recuperación o estabilización del paciente.12 Para la jurisprudencia “(…) puede hacerse la distinción entre la relación jurídica- material, esto es la prestación del servicio que se materializa en una obligación de medio o de resultado según el caso, y la relación jurídica-formal, que se establece entre la institución y los usuarios.”13 Una institución encargada de prestar el servicio de salud, puede terminar la relación jurídico–formal con el paciente de acuerdo con las normas correspondientes, pero ello no implica que pueda dar por terminada inmediatamente la relación jurídica–material, en especial si a la persona se le está garantizando el acceso a un servicio de salud.

En cuanto a este principio la Corte Constitucional, en sentencia C-800 de 2003, estableció cuáles son los eventos constitucionalmente aceptables en relación con la determinación de interrumpir inesperadamente el servicio por parte de las EPS o de los sistemas de salud especiales, así: Por otra parte, también se ha ido precisando en cada caso, si los motivos en los que la EPS ha fundado su decisión de interrumpir el servicio son constitucionalmente aceptables.

Así, la jurisprudencia, al fallar casos concretos, ha decidido que una EPS no puede suspender un tratamiento o un medicamento necesario para salvaguardar la vida y la integridad de un paciente, invocando, entre otras, las siguientes razones: (i) porque la persona encargada de hacer los aportes dejó de pagarlos; (ii) porque el paciente ya no está inscrito en la EPS correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo;

(iii) porque la persona perdió la calidad que lo hacía beneficiario; (iv) porque la EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido inscrita, a pesar de ya haberla afiliado; (v) porque el afiliado se acaba de trasladar de otra EPS y su empleador no ha hecho aún aportes a la nueva entidad; o (vi) porque se trata de un servicio específico que no se había prestado antes al paciente, pero que hace parte integral de un tratamiento que se le viene prestando. 11 Véanse sentencias T-296 de 2016, T-331 de 2015, T-940 de 2014, T-904 de 2014, T-691 de 2014, T-875 de 2013, T-804 de 2013, T-133 de 2013, T-1083 de 2007, T-662 de 2007, T- 842 de 2005, T-802 de 2005, entre otras. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-059 de 2007, en este caso se tuteló el derecho de un joven de 23 años a que no se interrumpiera el tratamiento que recibía por un problema de adicción que lo llevó a perder su cupo como estudiante, a pesar de que se le atendía en condición de beneficiario de su padre, por ser estudiante. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-597 de 1993.

Inclusive, la Corte ha señalado algunos eventos en que constitucionalmente es aceptable que se suspenda la prestación del servicio de salud. Por ejemplo, cuando el tratamiento fue eficaz y cesó el peligro para la vida y la integridad, en conexidad con la salud, el principio de continuidad del servicio público no exige que siga un tratamiento inocuo ni tampoco ordena que pasados varios meses de haberse terminado un tratamiento por una enfermedad se inicie uno nuevo y distinto por otra enfermedad diferente.

Sin embargo, estas circunstancias han de ser apreciadas caso por caso mientras no exista una regulación específica de la materia. Así las cosas, la jurisprudencia ha reconocido eventos constitucionalmente admisibles para la suspensión del servicio, pero al mismo tiempo ha conferido especial trascendencia al principio de continuidad en salud y a la obligación que tienen las entidades encargadas de materializarlo. 2.7.

Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó del Sistema Integral de Seguridad Social a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Por su parte, la Ley 352 de 1997 restructuró el Sistema de Salud y dictó disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, con las modificaciones del Decreto 1795 de 2000.

De acuerdo con este marco legal, el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional –SSMP–, se encuentra compuesto por el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares –SSFM– y el Subsistema de Salud de la Policía Nacional –SSPN–, los cuales están administrados por la Dirección de Sanidad de cada institución. Ahora, dentro del grupo poblacional beneficiario de este sistema de salud, se encuentran «los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo o que gocen de asignación de retiro o pensión». 2.8.

Caso concreto En el asunto sub lite, el señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana presentó la acción de tutela de la referencia con la finalidad de cuestionar la sentencia de tutela del 6 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y, a la vez, para que se ordene la práctica de una “CIRUGÍA VITRECTOMÍA POSTERIOR + EXTRACCIÓN DE SOLICON + RETINOPEXIASIA + ENDOLASER OJO DERECHO” necesaria para el tratamiento de la patología que padece.

En primera instancia se (i) declaró improcedente la acción de tutela interpuesta contra la sentencia de tutela del 6 de mayo de 2025 por subsidiaridad; (ii) amparó el derecho fundamental a la salud del señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana, y (iii) ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre que autorice el Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aludido procedimiento en un término perentorio, porque ha sido dilatado a causa de trámites y exigencias arbitrarios.

En efecto, la Dirección de Sanidad Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre señaló, en primera instancia, que dicho procedimiento quirúrgico se efectuará una vez se tenga un fallo de tutela que lo ordene, pues solo así podrá buscar un rubro presupuestal con disponibilidad. Mediante el fallo del 23 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre (i) declaró improcedente la acción respecto de la sentencia de tutela del 6 de mayo de 2025, y (ii) amparó el derecho fundamental a la salud del señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana, vulnerado por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre, para lo cual ordenó la autorización para la práctica de la cirugía antes mencionada.

No obstante, el accionante impugnó esta decisión y afirmó que supeditar el procedimiento quirúrgico que requiere a la existencia de una orden judicial, comporta una transgresión flagrante del derecho a la salud, un abuso y desviación de poder de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, un desconocimiento de sus deberes y de los principios que orientan la función administrativa (artículo 209 de la C.P.) y un desgaste para la administración de justicia. De acuerdo con las pruebas allegadas al expediente se advierte que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre (i) autorizó dos citas de oftalmología, en las que el médico tratante le ordenó al accionante la cirugía atrás reseñada, y (ii) efectuó unas cotizaciones del procedimiento, y encontró que la más favorable es la Clínica Oftalmológica de Sucre por valor de $8.147.100.

Sin embargo, la autoridad accionada no ha impartido autorización, ni orden de pago, lo que ha implicado tres reprogramaciones en la Clínica Oftalmológica de Sucre (el 19 y 27 de junio, y 7 de julio de 2025) y la interrupción injustificada del procedimiento quirúrgico, lo que desconoce los principios de oportunidad, integralidad y continuidad en el derecho fundamental a la salud, que garantizan que las personas reciban atención médica completa, sin demoras, y sin interrupciones por trámites administrativos o económicos.

Respecto de lo último, es preciso evidenciar que está constitucionalmente prohibido que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional suspenda súbitamente la atención a sus usuarios, salvo cuando se configuren alguna excepción en los términos previstos en la sentencia C-800 de 2003, lo cual no ocurre en este caso por cuanto el señor Bernal Pestana es beneficiario del Subsistema de Salud de la Policía Nacional –SSPN y obtuvo la orden de cirugía dentro de las consultas que le fueron autorizadas.

De ahí que lo pertinente es que, como lo dispuso el a quo, se ordene la autorización perentoria del procedimiento hasta tanto el paciente supere su enfermedad. Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud tampoco puede obstaculizar la prestación efectiva y eficiente del servicio de salud, con fundamento en trámites administrativos o presupuestales, o en conflictos económicos que pueda tener con las IPSs, porque ello supone cargas desproporcionadas a los usuarios, que no pueden ser solventadas por ellos.

En ese contexto, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-124 de 2018, sostuvo que imponer barreras administrativas desconoce los principios que guían la prestación del servicio de salud. Así pues, las EPS o los sistemas de salud especiales no pueden suspender o negar servicios requeridos por dificultades administrativas, económicas o de trámite.

En el mismo sentido, en la sentencia T-338 de 2021, ese alto tribunal señaló que dichas entidades deben proveer a sus afiliados los procedimientos, medicamentos o insumos que los médicos tratantes adscritos a ellas prescriban. En este caso, la falta de diligencia advertida se acompaña de otra barrera, esto es, la exigencia por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre de un fallo de tutela para otorgar el procedimiento requerido.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido que esto constituye un obstáculo desproporcionado, arbitrario, injusto y contrario a la colaboración armónica entre los poderes públicos, puesto que genera un desgaste gravoso para la administración de justicia. En atención a lo expuesto, la Sala confirmará la orden del a quo tendiente a que se autorice la cirugía, conforme lo ordena el médico tratante, en un término perentorio.

Además, en razón a las barreras administrativas identificadas para el goce efectivo del derecho a la salud, se advertirá a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre que, en lo sucesivo, deberá abstenerse de incurrir en dichas prácticas, en particular la de exigirle a sus afiliados que recurran al trámite de la acción de tutela como requisito para otorgar la prestación de los servicios de salud que requieran.

Así mismo, se confirmará la improcedencia de la acción de tutela respecto de las pretensiones invocadas contra el fallo de tutela de 6 de mayo de 2025 dictado por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, toda vez que, tal como lo señaló el a quo, este mecanismo de amparo no procede contra providencias judiciales de la misma naturaleza.

Finalmente, resulta pertinente señalarle al señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana que, sí posterior a esta decisión, aún no se autoriza el procedimiento que requiere, puede acudir al incidente de desacato. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Oswaldo Enrique Bertel Pestana Demandados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y otro Radicado: 70001-23-33-000-2025-00087-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:

PRIMERO: Confírmanse los numerales 2º y 3º de la sentencia del 23 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante los cuales se concedió el amparo al derecho fundamental a la salud del señor Oswaldo Enrique Bertel Pestana. SEGUNDA: Ínstase a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Unidad Prestadora de Salud de Sucre para que, en lo sucesivo, se abstenga de imponer barreras administrativas, económicas o de trámite que dilaten o impidan el acceso a los servicios médicos de los afiliados.

TERCERO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»