Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04959-01 Demandante: CONSUELO GONZÁLEZ LOZANO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia – requisito general de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la decisión de primer grado del 27 de octubre del 2022, emitida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Mediante esta decisión se declaró improcedente la presente acción de tutela por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. 1. Consuelo González Lozano, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Esto con el fin de lograr el amparo de su derecho fundamental al debido proceso1. 2. En criterio de la parte actora, tal garantía constitucional resultó quebrantada con ocasión de la providencia del 17 de marzo de 2022 que confirma la decisión que había proferido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda.
Lo anterior en ejercicio del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la Contraloría General de la República para efectos de 1 El escrito fue radicado el 14 de septiembre de 2022 en el buzón web de recepción de tutelas dispuesto por la Rama Judicial. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertir la legalidad de los actos administrativos que dieron lugar a su retiro del servicio2. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: (i) Declarar procedente la presente acción constitucional. (ii) Amparar el derecho fundamental al debido proceso conforme al artículo 29 de la Carta. (iii) Declarar NULA la Sentencia de segunda instancia proferida dentro del trámite de Nulidad y Restablecimiento del Derecho iniciado por la accionante, expediente 25000-23-42-000-2017-05095-01 – número interno 3114-2020, calendada el 17 de marzo de 2022 (notificada el 13 de mayo del mismo año), por Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “B”.
(iv) En remplazo de la providencia anterior, ordenar o dictar una Sentencia acorde con la Constitución Política y la Ley, en pro del derecho fundamental al debido proceso. 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. La señora Consuelo González Lozano fue nombrada para desempeñar el cargo de contralora delegada intersectorial, nivel directivo, Grado 04, grupo interno de trabajo de la planta temporal de regalías de la Contraloría General de la República.
Lo anterior mediante Resolución Ordinaria ORD 81117-0002762 del 2 de diciembre 2014. 5. El 6 de abril de 2017, el Contralor General de la República expidió la Resolución Ordinaria ORD 81117-000931, por medio de la cual se ordenó el retiro del servicio de la señora González Lozano. 6. Inconforme con lo anterior, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Estos fueron resueltos, mediante Resolución ORD 81117-01658 del 5 de junio de 2017, en los que se confirmó el acto administrativo recurrido. 7.
Por lo anterior, la señora González Lozano ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de la República para efectos de que se declarase la nulidad del acto administrativo que ordenó su retiro del servicio, así como del que lo confirmó. Esto por cuanto adolecían de falsa motivación. 2 Nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado n.º 25000234200020170509500/1.
Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. El proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que, el 21 de febrero de 2020, profirió sentencia en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
Esto al señalar que el Contralor General de la República tenía la facultad de ajustar la planta de personal del Sistema General de Regalías al presupuesto asignado y que el nombramiento de la actora era de carácter temporal. 9. En consecuencia de lo anterior, la señora Consuelo González Lozano interpuso recurso de apelación, pues consideró que la sentencia del 21 de febrero de 2020 habría incurrido en error al afirmar que una de las causales de retiro del servicio podría obedecer a que no sea posible financiar el empleo, máxime cuando no existió reducción del presupuesto de regalías. 10.
Además, la parte actora señaló que el estudio técnico que fue elaborado para reducir la planta temporal no cuenta con los requisitos establecidos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, tales como: i) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios y iii) evaluación de las funciones, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Finalmente, expuso que se debió contar con el requisito del concepto favorable que emitiera el Departamento Administrativo de la Función Pública. 11. Así las cosas, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 17 de marzo de 2022, confirmó la decisión apelada en el sentido de advertir que el acto administrativo tuvo sustento en un estudio técnico que demostró la necesidad de reducir la ocupación laboral. 12.
El juez de segunda instancia agregó que, de acuerdo con las facultades otorgadas por el Decreto 2190 de 2016, el Contralor General de la República procedió a la disminución de ocupación de empleos en la planta temporal del grupo de regalías correspondiente a 338 empleos. Lo anterior previo análisis que efectuara la gerencia del talento humano sobre las denominaciones de empleos, número de empleos, grados y remuneración que pudiesen ser cubiertos con la disponibilidad presupuestal para los gastos de personal de 2017-2018. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 13. Para el extremo accionante, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso con la sentencia del 17 de marzo de 2022 porque esta incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo y fáctico. Lo anterior dado que, a su juicio, el examen de los cargos de falsa motivación e irregularidad en la expedición de los actos demandados no fue realizado debidamente. 14.
Agregó que en el acto demandando se incurrió en error al afirmar que una de las causales de retiro del servicio podría obedecer a que no sea posible financiar el Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empleo.
Además, que no era viable fundar su retiro en una causal que no está descrita en artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 15. Advirtió que el estudio técnico que fue elaborado para reducir la planta temporal adolecía de los requisitos establecidos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, tales como: i) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios y iii) evaluación de las funciones, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. 16.
Expuso que se debió contar con el concepto favorable que emitiera el Departamento Administrativo de la Función Pública en relación con la supresión de cargos en legal forma. 17. Señaló que las pruebas que presentó no fueron tenidas en cuenta y que en la decisión cuestionada se incurrió en error inducido y decisión sin motivación, pues no tuvieron en cuenta la realidad fáctica expuesta a lo largo del proceso. 18.
Añadió que se habría incurrido en desconocimiento del precedente judicial al omitir lo expuesto en la sentencia C-618 de 2015 de la Corte Constitucional, relativa al asunto sobre empleos temporales de la planta de personal de la Contraloría General de la República. 19. Finalmente, señaló que la entidad demandada desconoció su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, incurrió en violación directa de la Constitución. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 20. Mediante auto del 19 de septiembre de 2022, el magistrado que conoció en primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar a las partes. 21. Igualmente, ordenó la vinculación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y de la Contraloría General de la República como terceros interesados en el resultado de esta controversia. 22.
Asimismo, requirió a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegara, a la secretaría general de esta Corporación, copia electrónica del expediente con número de radicado 25000-23-42- 000-2017-05095-00/1. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones 23. Pese a haber sido notificados en debida forma, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Contraloría General de la República, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E guardaron silencio. No obstante, este último remitió el expediente ordinario objeto de estudio, de acuerdo con la orden indicada en el auto admisorio de esta acción constitucional. 1.7.
Fallo impugnado 24. El Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró la improcedencia de la acción de tutela por no encontrarse satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. Indicó que las inconformidades planteadas por la parte actora se subsumen en discrepancias de orden legal, que demuestran un simple descontento con la decisión tomada, pero que no elevan una petición seria de orden constitucional que permita analizar de fondo el cargo planteado. 25.
Resaltó los argumentos de la sentencia que se cuestiona, en el sentido de señalar que en ella se estableció que el estudio técnico se realiza para evaluar la estructura organizacional de una entidad u organismo de carácter público y que, con este, es posible determinar si es necesario efectuar una reestructuración. 26. Agregó que, tratándose de reformas de las plantas de personal, la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005 consagran como exigencia previa, para ese particular proceso, la elaboración del referido estudio como presupuesto que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. 27.
Señaló que, en ese sentido, la Contraloría General de la República cumplió con el deber de realizar dicho estudio técnico en el cual se evaluó la posibilidad de reducir la planta temporal, dada la disminución en el presupuesto general de regalías para el bienio 2017-2018 en un 32,69% respecto de los bienios 2013-2014 y 2015- 2016. Y que bajo este contexto es dable afirmar que la motivación expuesta en el acto administrativo tuvo sustento en un estudio técnico que demostró la necesidad de reducir la ocupación laboral. 28.
Asimismo, advirtió que, de acuerdo con las facultades otorgadas por el Decreto 2190 de 2016, el Contralor General de la República procedió a la disminución de ocupación de empleos en la planta temporal del grupo de regalías correspondiente a 338 empleos. Lo anterior en estricta observancia de las recomendaciones relativas al análisis previo que efectuara la gerencia del talento humano sobre las denominaciones de empleos, número de empleos, grados y remuneración que Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pudiesen ser cubiertos con la disponibilidad presupuestal para los gastos de personal de 2017-2018. 29.
Por tanto, consideró que, si bien es cierto que en el estudio técnico no fueron expresados los análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; la evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, también lo es, se insiste, que se dejó establecido que sería el Contralor General de la República, previo análisis de la gerencia de talento humano quien se encargaría de efectuar -teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal- la reducción de la planta de personal. 30.
También puso de presente que la decisión de separación del cargo materializado mediante el acto acusado además de que fue proferido conforme a los principios de eficacia, economía, imparcialidad, transparencia y publicidad contenidos en el artículo 2 de la Ley 909 de 2004, no tuvo ninguna intención ajena al buen servicio, pues no se encuentra acreditada alguna anomalía de parte del citado departamento al momento de realizar dicho estudio. 31.
Expuso que frente al argumento que propuso la recurrente según el cual era necesario un concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública, se debe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia C-370 de 1999, concluyó que era natural que la ley no exigiera un concepto previo para que una entidad procediera a reformar su planta de personal.
En este sentido no sería posible exigir, que, en dicho proceso, existiese una autorización de un órgano del Gobierno Nacional, ya que esto implicaría anular su autonomía constitucional, además de someter a dichas entidades a un control jerárquico por parte del gobierno. 32. Agregó que el estudio técnico cumplió con los presupuestos que exigen las leyes de carrera administrativa, pues se argumentó en la necesidad de modificar la estructura de la entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero. 33.
Finalmente, concluyó que los argumentos relativos a que el retiro de la señora Consuelo González Lozano estaría fundado en una causal que no está descrita en artículo 41 de la Ley 909 de 2004 serían desestimados. Esto porque la norma referida solo es aplicable en caso de existir vacíos normativos en la norma especial, en este caso el Decreto 2190 de 2016, el cual facultó al Contralor General de la República para reducir o suprimir los empleos que hacían parte de la planta temporal y ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales. 1.8.
Impugnación 34. La parte actora cuestionó la decisión de primer grado e insistió en que se presentaron errores, desconocimiento de pruebas e irrespeto por las formalidades procesales, lo que condujo a la modificación o extinción de derechos. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Agregó que la sentencia que se impugna no tuvo en cuenta que la demanda de tutela cumple con todos y cada uno de los requisitos de procedibilidad previstos en la Sentencia C-590 de 2005, por lo que, en consecuencia, le correspondía a la Sala resolver los problemas jurídicos propuestos y pronunciarse de fondo respecto a las vulneraciones acusadas. 36.
Agregó que no es de recibo que la controversia verse sobre discusiones meramente legales, sino acerca de las graves consecuencias que se originan, producto de la sentencia censurada, frente a la garantía de su derecho de fundamental al debido proceso. 1.8. Trámite de segunda instancia 37. Mediante escrito remitido el 13 de diciembre de 2022, el consejero Luis Alberto Álvarez Parra manifestó estar incurso en la causal de impedimento del numeral 1 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004.
Revisadas las circunstancias puestas de presente, se encontró que su cónyuge se desempeña como directora de vigilancia judicial en la Contraloría General de la República, entidad que configuró el extremo pasivo en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del cual se cuestiona su decisión de segunda instancia. 38.
Por lo anterior en auto del 15 de diciembre de 2022, le fue aceptado el impedimento y se le separó del conocimiento de este asunto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 39. Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 27 de octubre del 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, el Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Legitimación en la causa 40. El inciso 1° del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario.
Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19913, en los artículos 1, 10, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales4. 42. Con fundamento en el marco conceptual expuesto5, la Sala advierte que la señora Consuelo González Lozano es titular del derecho fundamental que reclama, en consideración a que ostentó la calidad de demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho mediante el cual se pretendía controvertir la legalidad de los actos administrativos que dieron lugar a su retiro del servicio de la Contraloría General de la República. 43.
Por otro lado, se observa que el Consejo de Estado Sección, Segunda Subsección B, al ser la autoridad judicial que profirió la decisión que negó las pretensiones de la demanda en ejercicio del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho que se controvierte en esta acción de tutela, se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 2.3.
Problema jurídico 44. Corresponde en este caso determinar si de conformidad con la situación fáctica expuesta, el material probatorio recaudado, los argumentos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante el cual se declaró la improcedencia de la acción constitucional por no encontrarse satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. 45.
Para estos efectos, la Sala analizará lo siguiente: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional? 46. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • El Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, ¿vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Consuelo González Lozano con 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-793 de 2007. 5 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasión de la expedición de la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en ejercicio del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual se pretendía controvertir la legalidad de los actos administrativos que dieron lugar a su retiro del servicio de la Contraloría General de la República? 47.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse, iii) caso concreto en atención a las generalidades de los defectos invocados. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 48.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20126. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema7. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales8. 49.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20149. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia10 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial11. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 11 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 51.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 52. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 53.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si, en el caso concreto, concurren los requisitos de procedibilidad y, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en el defecto aludido. decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1 Requisito general de relevancia constitucional 54. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional se familiarizó con el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200512 en la que señaló que la acción de tutela solo es procedente siempre y cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: 55. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. (Subrayado fuera de texto). 56. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple esta exigencia. Así, en sentencia SU-215 de 202213, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento, los cuales se pasan a exponer en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 12 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 13 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 57. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201414, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 58.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 59.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202215 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 60.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I. que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos;
II. que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y III. que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.
Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 61. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.6.
Caso concreto 62. La Sala anticipa que confirmará el fallo del 27 de octubre de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el requisito de la relevancia constitucional. 63. La parte actora, al momento de fundamentar los cargos que le adjudicaba a la sentencia cuestionada del 17 de marzo de 2022, señaló que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque esta incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo y fáctico.
Lo anterior dado que, a su juicio, el examen de los cargos de falsa motivación e irregularidad en la expedición de los actos demandados no fue realizado debidamente. 64. También señaló que en el acto demandando se incurrió en error al afirmar que una de las causales de retiro del servicio podría obedecer a que no sea posible financiar el empleo, máxime cuando no existió reducción del presupuesto de regalías. 65.
Agregó que el estudio técnico que fue elaborado para reducir la planta temporal adolecía de los requisitos establecidos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 y que, además, se debió contar con el concepto favorable que emitiera el Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento Administrativo de la Función Pública en relación con la supresión de cargos en legal forma. 66.
Advirtió que las pruebas que presentó no fueron tenidas en cuenta y que en la decisión cuestionada se incurrió en error inducido y decisión sin motivación, pues no tuvieron en cuenta la realidad fáctica expuesta a lo largo del proceso. Además, que se habría incurrido en desconocimiento del precedente judicial al omitir lo expuesto en la sentencia C-618 de 2015 de la Corte Constitucional, relativa al asunto sobre empleos temporales de la planta de personal de la Contraloría General de la República. 67.
En este sentido, en relación con los reparos señalados anteriormente, la Sala advierte que estos no cumplen con uno de los criterios determinantes para que un asunto revista relevancia constitucional, tal como se pasa a explicar. 68. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta Corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la sentencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Por consiguiente, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se trata de una tutela contra una sentencia de un órgano de cierre16. 69.
Así las cosas, se tiene que, si bien la demandante hizo alusión a los cargos por defecto procedimental absoluto, defecto sustantivo y defecto fáctico, esta no presentó argumentos suficientes que demostraran por qué este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional. 70. En el presente caso se planteó un debate en el que no se demuestra cómo la decisión del 17 de marzo de 2022 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado afecta el núcleo esencial del derecho fundamental invocado.
Esto, en el entendido que los cargos expuestos en la acción de tutela son similares a los presentados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y que ya fueron resueltos en dicha instancia. 71. Para esta Sala es claro que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia, expuso con claridad los argumentos que la parte actora pretende desestimar por medio de la solicitud de amparo y explicó, con el respectivo sustento, que la Contraloría General de la República cumplió con el deber de realizar un estudio técnico en el cual se evaluó la posibilidad de reducir la planta 16 Corte Constitucional.
Sentencia SU-215 de 2022. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co temporal, dada la disminución en el presupuesto general de regalías para el bienio 2017-2018. 72.
Y que, de acuerdo con las facultades otorgadas por el Decreto 2190 de 2016, el Contralor General de la República procedió a la disminución de ocupación de empleos en la planta temporal del grupo de regalías en observancia de las recomendaciones realizadas tras el análisis que efectuara la gerencia del talento humano sobre las denominaciones de empleos, número de empleos, grados y remuneración que pudiesen ser cubiertos con la disponibilidad presupuestal para los gastos de personal de 2017-2018. 73.
Así, lo pretendido por la accionante es utilizar este mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Incluso, se reitera que, sus reproches pretenden reabrir una tercera instancia para debatir nuevamente los argumentos que fueron despachados de manera desfavorable por los jueces de instancia. En definitiva, la Sala advierte que este asunto no supera el requisito general de la relevancia constitucional. 74.
No sobra agregar que, en garantía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y del respeto por el precedente judicial, la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser rigurosa a la hora de estudiar los requisitos generales de procedibilidad. En especial, cuando se pretenden cuestionar por esta vía las decisiones de los órganos de cierre en la materia. 2.7.
Conclusión 75. Se confirmará la sentencia del 27 de octubre de 2022 en el que la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de octubre de 2022 en el que la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: Consuelo González Lozano Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2022-04959-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.